周文豪

(西北政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,西安 710065)

房產(chǎn)稅在我國(guó)自古有之。周朝的“廛布”、漢代的“貲算”、唐代的“間架稅”、宋代的“屋稅”、清代的“房捐”等，就性質(zhì)而言，都屬于房產(chǎn)稅。中華人民共和國(guó)成立后，1950年政務(wù)院公布《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》，規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅及印花稅等14種稅收。1986年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，同年10月起施行。由此可見，1949年后房產(chǎn)稅在中國(guó)早已開征。但是，由于1986年的房產(chǎn)稅暫行條例明確對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)免征，而個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)也即住宅房產(chǎn)在全社會(huì)更具有普遍性和直觀性，因此，目前全社會(huì)關(guān)心關(guān)注的房產(chǎn)稅，其語境語義指的是對(duì)個(gè)人或家庭住宅房產(chǎn)開征房產(chǎn)稅。本文“有效開征”也是此意，即本文討論聚焦的是對(duì)個(gè)人或家庭住宅房產(chǎn)普遍、有效開征房產(chǎn)稅。顯然，于此而言，2011年起重慶和上海分別試點(diǎn)的房產(chǎn)稅征收方案并不屬于“普遍有效開征”范疇。

近年來，關(guān)于房產(chǎn)稅的討論甚烈，著述甚豐，房產(chǎn)稅的概念已經(jīng)討論清楚。肖捷(2017)[1]指出，“按照‘立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)’的原則……對(duì)工商業(yè)房地產(chǎn)和個(gè)人住房按照評(píng)估值征收房地產(chǎn)稅，適當(dāng)降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，逐步建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度”。簡(jiǎn)言之，“房地產(chǎn)稅”的意思就是按房屋(包括房產(chǎn)及其占用土地)的評(píng)估值征稅；這也是普遍意義上的“房產(chǎn)稅”概念。關(guān)于開征房產(chǎn)稅的意義及其功用也已討論得比較充分。我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)開征房產(chǎn)稅，也無需更多贅述，答案是肯定的，應(yīng)當(dāng)征收。另外，關(guān)于如何開征房產(chǎn)稅，征稅體制、機(jī)制以及操作如何設(shè)計(jì)等，也并非本文關(guān)注的重點(diǎn)。本文聚焦討論的是我國(guó)現(xiàn)階段是否具備對(duì)個(gè)人或家庭住宅房產(chǎn)有效開征房產(chǎn)稅的前提和條件。

一、文獻(xiàn)回顧

目前有關(guān)我國(guó)現(xiàn)階段是否具備開征房產(chǎn)稅的前提和條件的討論重點(diǎn)，主要包括：對(duì)沒有所有權(quán)而僅具使用權(quán)的土地及建立在該土地上的住宅開征房產(chǎn)稅是否具有正當(dāng)性；房產(chǎn)稅屬于直接稅，我國(guó)現(xiàn)階段是否具備系統(tǒng)化規(guī)?；_征直接稅的條件；是否只對(duì)住宅商品房開征房產(chǎn)稅，而對(duì)占總量絕大部分的其他類住宅不開征？開征房產(chǎn)稅所能獲得的收入規(guī)模能有多大，或者說，房產(chǎn)稅究竟能在多大程度上替代土地財(cái)政(1)許多文獻(xiàn)都對(duì)“土地財(cái)政”有定義，大致分為狹義、一般、廣義三種，所謂狹義“土地財(cái)政”，僅指土地出讓金(以及土地租金和各種收費(fèi))；而一般則是在狹義基礎(chǔ)上，加上房地產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)的稅收收入；廣義則是指在一般基礎(chǔ)上，再加上以土地抵押貸款獲得的融資收入。本文取其狹義。；房產(chǎn)登記信息是否完備，房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值能否以最小的成本取得納稅人認(rèn)同，稅務(wù)部門是否在征稅硬件與軟件配套方面已做好準(zhǔn)備，房產(chǎn)稅的征管成本能否得到控制，等等。

(一)土地公有制對(duì)開征房產(chǎn)稅不構(gòu)成障礙

經(jīng)過新民主主義革命和社會(huì)主義革命，我國(guó)建立了土地公有制。城市土地國(guó)有，農(nóng)村土地集體所有。商品房住宅之下的土地規(guī)劃用途是建設(shè)用地，其所有權(quán)屬于國(guó)有；商品房住宅產(chǎn)證持有人僅擁有建設(shè)用地70年使用權(quán)(2)商品房住宅70年產(chǎn)權(quán)是普遍情況，也存在部分地區(qū)的部分住宅房產(chǎn)只有50年產(chǎn)權(quán)或者更少年限產(chǎn)權(quán)的情況。。這種情況是否在法理等方面對(duì)房產(chǎn)稅開征構(gòu)成障礙？且房產(chǎn)持有人在取得建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，已經(jīng)支付土地出讓金，在此基礎(chǔ)上繼續(xù)對(duì)其征收房產(chǎn)稅，是否屬于重復(fù)征稅？

部分文獻(xiàn)認(rèn)為，在商品房購買者已經(jīng)一次性支付70年使用權(quán)的土地出讓金后，再行征收房產(chǎn)稅，定屬重復(fù)征稅。例如，謝百三等(2010)[2]在分析了土地出讓金與房產(chǎn)稅的矛盾后，認(rèn)為開征的物業(yè)稅(3)在2010年前，房產(chǎn)稅和物業(yè)稅二詞混用，但在2011年后，正式文件用的都是“房產(chǎn)稅”或者“房地產(chǎn)稅”，“物業(yè)稅”的提法被放棄。如果不包含原有的土地出讓金，那么顯然物業(yè)稅與土地出讓金并行會(huì)大大加重居民負(fù)擔(dān)，且有重復(fù)征收之嫌。牛鳳瑞(2012)[3]認(rèn)為，我國(guó)城市土地屬于國(guó)有，土地出讓金已經(jīng)為公共基礎(chǔ)設(shè)施籌集了建設(shè)資金，不言而喻，房產(chǎn)稅是一種重復(fù)征稅。

然而，在另一些文獻(xiàn)看來，我國(guó)的土地公有制也即城市土地所有權(quán)歸國(guó)家所有對(duì)房產(chǎn)稅開征并不構(gòu)成障礙，國(guó)家因?yàn)樗袡?quán)取得地租和通過行使行政權(quán)力征收房產(chǎn)稅屬兩個(gè)范疇，是兩碼事。例如，安體富和楊金亮(2010)[4]認(rèn)為，國(guó)家征稅憑借的是其擁有的政治權(quán)力，而不是憑借財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，企業(yè)和個(gè)人必須無償、固定地向國(guó)家繳納稅收。國(guó)家征稅不受財(cái)產(chǎn)直接所有權(quán)歸屬的限制，對(duì)不同所有者都可以行使征稅權(quán)。而土地出讓金是國(guó)家讓渡若干年土地使用權(quán)獲得的收益，是在土地所有權(quán)和土地使用權(quán)分離的前提下土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，具有地租性質(zhì)。因此，開征房產(chǎn)稅與獲得土地出讓金是兩個(gè)不同的過程，并不矛盾，并不存在重復(fù)征稅問題。向東(2011)[5]、張壘磊和閆晨(2020)[6]持此論。賈康(2015)[7]也持此論，他認(rèn)為租與稅性質(zhì)不同，各行其道，不存在“二者只能取其一”的關(guān)系。駱祖春和趙奉軍(2016)[8]舉例說明以色列就是對(duì)國(guó)有土地上的房地產(chǎn)征收財(cái)產(chǎn)稅。

另外，部分文獻(xiàn)還援引《物權(quán)法》對(duì)開征房產(chǎn)稅的正當(dāng)性做了背書。陳旭佳和周曉津(2016)[9]認(rèn)為，中國(guó)的住宅用地雖然只有70年產(chǎn)權(quán)，但《物權(quán)法》規(guī)定土地使用權(quán)到期的房產(chǎn)可以自動(dòng)續(xù)期，開征房產(chǎn)稅在中國(guó)客觀上存在現(xiàn)實(shí)依據(jù)。李美云(2017)[10]認(rèn)為，商品房屬于公民私有財(cái)產(chǎn)，盡管城鎮(zhèn)土地屬于國(guó)家所有，但《物權(quán)法》頒布后，土地的所有權(quán)問題得到了解決。根據(jù)該法規(guī)定，公民對(duì)房屋附屬土地享有的建設(shè)用地使用權(quán)，是用益物權(quán)的一種，并且在權(quán)能上幾乎接近所有權(quán)的完滿狀態(tài)。因此，商品房可稅。

總的來看，根據(jù)蒂伯特(Tiebout)等的“受益說”觀點(diǎn)(4)“受益說”認(rèn)為：居民可以通過自由流動(dòng)實(shí)現(xiàn)“用腳投票”，因而各地方政府都會(huì)在房地產(chǎn)稅和公共服務(wù)上展開競(jìng)爭(zhēng)，任何一個(gè)地方的居民最終都只需要繳納與其享受的公共服務(wù)水平相匹配的房地產(chǎn)稅額，其支付的房地產(chǎn)稅將轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)從而資本化到房產(chǎn)價(jià)值中，因此，房產(chǎn)稅只會(huì)影響到地方公共支出而不會(huì)影響房?jī)r(jià)水平。，雖然我國(guó)個(gè)人并不擁有土地所有權(quán)，但其在購房時(shí)是連同房屋所依托的土地使用權(quán)一起購買的，房屋價(jià)值與土地使用權(quán)價(jià)值已經(jīng)不可分割。土地使用權(quán)是一種特殊財(cái)產(chǎn)，它能夠?yàn)橥恋厥褂谜邘斫?jīng)濟(jì)利益。因此，開征房產(chǎn)稅不存在理論上的障礙，也不屬于重復(fù)征稅。

(二)厘清土地和房屋產(chǎn)權(quán)是開征房產(chǎn)稅的前提之一

房產(chǎn)稅開征應(yīng)在厘清產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。我國(guó)的土地所有權(quán)是清晰的，但是，各市場(chǎng)主體目前占用土地的使用權(quán)并未完全厘清，尤其是除商品房住宅外，其他各類型住宅的土地使用權(quán)多處于尚未徹底厘清的狀態(tài)。牛鳳瑞(2012)[3]認(rèn)為，目前我國(guó)城鎮(zhèn)住房有公有房、私有房、商品房、房改房、拆遷安置房、危改房等多種類型，又經(jīng)過復(fù)雜的歷史沿革和政策變遷，要公平、公正地將住房產(chǎn)權(quán)確定歸屬于具體家庭和個(gè)人，這非短期內(nèi)可為。張倩和王?；?2015)[11]認(rèn)為我國(guó)原有的土地產(chǎn)權(quán)不清晰，到底何人使用、何人收益、怎么退出這些問題都是一筆糊涂賬?，F(xiàn)行的土地有償出讓起到了市場(chǎng)化配置土地和厘清產(chǎn)權(quán)兩種作用，現(xiàn)階段這一進(jìn)程正在繼續(xù)。房產(chǎn)稅開征，既無法替代土地有償出讓厘清產(chǎn)權(quán)，暫時(shí)也不具備前提。

截至2011年底，深圳小產(chǎn)權(quán)房違法建筑達(dá)到37.94萬棟，建筑面積達(dá)4.05億平方米，接近全市總建筑面積的50%。小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模之大、數(shù)量之多，多年來呈累積上升趨勢(shì)。全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的面積超過66億平方米，小產(chǎn)權(quán)房己占到全國(guó)村鎮(zhèn)房屋建筑總面積330億平方米的20%以上[12]。為數(shù)眾多的小產(chǎn)權(quán)房是在我國(guó)1980年代以來改革開放過程中因多種因素綜合累積沉淀而逐漸形成并擴(kuò)張起來的。1998年修訂后的《土地管理法》頒布后，所形成的小產(chǎn)權(quán)房都是不合法不合規(guī)的，這些住宅并未取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，其中部分住宅甚至也未取得集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。如果開征房產(chǎn)稅，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房如何對(duì)待？有文獻(xiàn)主張房產(chǎn)稅的開征就從小產(chǎn)權(quán)房開始，讓小產(chǎn)權(quán)房通過交稅而不是土地出讓金來合法化[13]。這種主張顯然沒有看到小產(chǎn)權(quán)房問題的復(fù)雜性。小產(chǎn)權(quán)房問題關(guān)乎我國(guó)土地制度和政策的嚴(yán)肅性，涉及憲法遵違，影響甚大。對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題的處理，需要全面調(diào)查研究，綜合權(quán)衡，科學(xué)決策。

(三)作為直接稅，現(xiàn)階段開征房產(chǎn)稅必須慎重

直接稅是由納稅人直接承擔(dān)的稅，稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁，納稅人能明顯感受到稅負(fù)痛苦。在我國(guó)目前稅收總收入中，間接稅大約占到超過2/3，而直接稅占比不到1/3。房產(chǎn)稅屬于典型的直接稅。

作為直接稅，房產(chǎn)稅全面開征必須慎重。趙燕菁(2014)[14]指出，憲政改革是開征直接稅的必要前提。歷史上，無論英國(guó)的“光榮革命”，還是法國(guó)“大革命”和美國(guó)“獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)”，無不同直接稅開征密切相關(guān)，最終結(jié)果都是憲政改革?！盁o代表，不納稅”，一旦轉(zhuǎn)向直接稅，憲政改革就不可避免。趙燕菁(2018)[15]補(bǔ)充并認(rèn)為開征房產(chǎn)稅，需要達(dá)成“集體共識(shí)”。在美國(guó)，房地產(chǎn)稅是受到批評(píng)和爭(zhēng)議最多的一個(gè)稅種，“曾經(jīng)被納稅人公認(rèn)為最壞的稅種”。當(dāng)缺乏“集體自愿”共識(shí)機(jī)制時(shí)，房地產(chǎn)稅很容易成為社會(huì)矛盾根源。牛鳳瑞(2012)[3]認(rèn)為，房產(chǎn)稅是一種直接稅，沒有更高層面的體制改革配套，在涉及億萬家庭的房產(chǎn)稅上單兵突進(jìn)，除了轉(zhuǎn)移公眾對(duì)深層改革的關(guān)注視線外，當(dāng)不會(huì)有實(shí)質(zhì)性結(jié)果。

許善達(dá)(2011)[16]以1990年代征收農(nóng)產(chǎn)稅的困難及其造成農(nóng)村社會(huì)廣泛的不和諧甚至不穩(wěn)定為例分析認(rèn)為，如果現(xiàn)階段對(duì)城市居民開征房產(chǎn)稅這種直接稅，基層稅務(wù)征管部門和人員必將面臨較大的工作困難，征管成本必然不可控。更要注意的是，對(duì)住宅在保有環(huán)節(jié)征稅就相當(dāng)于中央政府設(shè)計(jì)而地方政府出臺(tái)一個(gè)制度，把地方政府和住房所有者永久性置于“零和博弈”的關(guān)系中。這種“零和博弈”會(huì)使基層政府與普通居民家庭長(zhǎng)期處于關(guān)系緊張的局面，很可能導(dǎo)致基層社會(huì)長(zhǎng)期處于不和諧甚至不穩(wěn)定狀態(tài)。

當(dāng)然，也有一些文獻(xiàn)認(rèn)為，面對(duì)稅制改革挑戰(zhàn)，不僅不能退縮，反而應(yīng)以房產(chǎn)稅開征為契機(jī)，推進(jìn)我國(guó)直接稅體制機(jī)制建設(shè)。賈康(2018)[17]認(rèn)為，重慶試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，從無到有征房產(chǎn)稅，并不會(huì)引發(fā)激烈的抗稅。宋鳳軒和李少龍(2015)[18]認(rèn)為，直接稅制度建設(shè)是我國(guó)稅制改革的重頭戲，也關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)能否順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型、社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久的和諧穩(wěn)定，因此，應(yīng)積極推講直接稅制度建設(shè)。

(四)相比土地財(cái)政，房產(chǎn)稅在現(xiàn)階段必不堪重用

截至2019年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率約60.6%，正處于城市化中期，仍然處于城鎮(zhèn)軟、硬件基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模投資與建設(shè)時(shí)期。建立在中國(guó)特色土地制度尤其是征地制度基礎(chǔ)上的土地財(cái)政架構(gòu)在過去20多年為中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)[19]。然而，另外為數(shù)不少的文獻(xiàn)一直一致認(rèn)為，土地財(cái)政“寅吃卯糧”、破壞實(shí)體經(jīng)濟(jì)、推高房?jī)r(jià)、導(dǎo)致腐敗等，他們主張摒棄土地財(cái)政轉(zhuǎn)而依賴房產(chǎn)稅為大規(guī)模城市建設(shè)融資。房產(chǎn)稅于此可堪重用嗎？從已有研究結(jié)果來看，答案是否定的。

劉金東和王生發(fā)(2015)[20]利用CHNS(China Health and Nutrition Survey)數(shù)據(jù)進(jìn)行了微觀模擬測(cè)算，發(fā)現(xiàn)以現(xiàn)有的稅率設(shè)計(jì)(5)劉金東選擇了0.6%、0.8%、1%三檔不同稅率計(jì)算。，全口徑房產(chǎn)稅收入占地方稅收入比例不會(huì)超過10%，根本無法充當(dāng)?shù)胤蕉愔黧w稅種。夏磊(2019)[21]測(cè)算模擬了房地產(chǎn)稅對(duì)土地出讓收入的替代率。給定2017年末房?jī)r(jià)和城鎮(zhèn)存量房規(guī)模，模擬房地產(chǎn)稅若要替代土地出讓收入：當(dāng)免征面積0平方米時(shí)，稅率需在2.5%以上；當(dāng)免征面積12平方米時(shí)，稅率需在4%以上。因此，當(dāng)免征面積超過12平方米，同時(shí)稅率在4%以內(nèi)時(shí)，模擬房地產(chǎn)稅無法替代土地出讓收入。張倩和王?；?2015)[11]認(rèn)為，由于我國(guó)公共物品大規(guī)模建設(shè)時(shí)期還沒有結(jié)束，過早從土地財(cái)政轉(zhuǎn)向房產(chǎn)稅將會(huì)降低公共服務(wù)水平，土地財(cái)政的退出應(yīng)以和公共物品的建設(shè)縮減同步為宜。

當(dāng)然，也有學(xué)者經(jīng)測(cè)算認(rèn)為，房產(chǎn)稅現(xiàn)階段可堪大用。甘犁(2013)[22]以2012年歸屬于政府的6260億元(2012年我國(guó)土地出讓金總額為 2.89萬億元，其中78%用于征地拆遷等成本性補(bǔ)償，歸屬于政府的土地收入為6260億元)為試算目標(biāo)數(shù)，經(jīng)測(cè)算，若對(duì)所有存量住房征稅，只要0.6%的房產(chǎn)稅率就能達(dá)到試算目標(biāo)；若只針對(duì)多套房家庭的二套或以上住房征稅， 2.8%的房產(chǎn)稅稅率就足夠達(dá)到試算目標(biāo)；并且2.8%的年稅率與世界其他國(guó)家相比并不算高。顯然，甘犁的分析過程，既沒有對(duì)“78%的成本性補(bǔ)償”做出細(xì)致分析，其實(shí)這里面有較大部分屬于“九通一平”(6)“一平”是指土地自然地貌平整；“九通”是指通市政道路、雨水、污水、自來水、天然氣、電力、電信、熱力及有線電視管線。的基建內(nèi)容，也忽略了這個(gè)“78%”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的總供給或者總需求的重要組成部分，還把房產(chǎn)稅的征管成本直接假定為零。其實(shí)，房地產(chǎn)稅屬于個(gè)性化征收，無論國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，征收成本都很高，某些非官方估算的征收成本甚至占到了收入的30%[23]。

實(shí)際上，比照現(xiàn)階段土地財(cái)政規(guī)模及其貢獻(xiàn)，企圖以開征房產(chǎn)稅替代土地財(cái)政模式是很不現(xiàn)實(shí)的。牛鳳瑞(2012)[3]認(rèn)為，在現(xiàn)階段，作為社會(huì)再分配重要杠桿的土地財(cái)政，既有寅吃卯糧的一面，又有卯事寅做的另一面，只有當(dāng)城市化基本實(shí)現(xiàn)之時(shí)，以較少公共基礎(chǔ)設(shè)施投資需求和大量房產(chǎn)存量為稅基的房產(chǎn)稅取代土地財(cái)政也就水到渠成。趙燕菁(2010)[24]也認(rèn)為，當(dāng)城市化接近結(jié)束，城市大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入結(jié)束后，中國(guó)就可從“土地財(cái)政”模式轉(zhuǎn)為“稅收財(cái)政”模式。

(五)現(xiàn)階段的稅務(wù)征管軟硬基礎(chǔ)設(shè)施與配套并不能勝任開征房產(chǎn)稅

稅收征管是現(xiàn)代國(guó)家治理的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。在某種意義上，稅收征管甚至比稅收制度更重要。即使有表面看來成熟完善的稅收制度，即使立法通過準(zhǔn)予征收某一稅種，但是，如果稅收征管能力不夠，則必然導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)行偏離制度和政策制定初衷，達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。然而，現(xiàn)階段我國(guó)的稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)與機(jī)制主要適用于間接稅與企業(yè)(單位)納稅人。以現(xiàn)金流作為稅源進(jìn)行征稅，其最大優(yōu)點(diǎn)是便于征管。房產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅，其稅源是個(gè)人或家庭房產(chǎn)，納稅人是千差萬別的個(gè)體。張德勇(2011)[25]認(rèn)為，我國(guó)目前的稅收征管機(jī)構(gòu)與機(jī)制，也即稅務(wù)征管的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施，并不適應(yīng)以財(cái)產(chǎn)存量而不是現(xiàn)金流作為稅源，也無法勝任對(duì)由個(gè)人和家庭組成的納稅人群體進(jìn)行直接征稅。

房產(chǎn)稅的有效實(shí)施，依賴于對(duì)個(gè)人和家庭信息、房產(chǎn)信息等的完整、準(zhǔn)確登記，需要土地、規(guī)劃、建設(shè)、房管、民政、公安、金融、稅務(wù)等部門通力合作搭建可靠的信息共享、交換、處理與維護(hù)平臺(tái)，這當(dāng)然不是一朝一夕可實(shí)現(xiàn)的，需要付出長(zhǎng)期艱苦細(xì)致的努力。張薇(2016)[26]認(rèn)為，要征收房產(chǎn)稅，就必須要先進(jìn)行全面的房屋信息查實(shí)工作，確認(rèn)個(gè)人名下不動(dòng)產(chǎn)信息的真實(shí)性。

如果沒有個(gè)人和家庭信息、房產(chǎn)信息等的完整準(zhǔn)確登記，沒有多維龐大的相關(guān)數(shù)據(jù)庫支持，評(píng)估機(jī)構(gòu)等硬件基礎(chǔ)投入嚴(yán)重不足，那么，房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估就會(huì)遇到較大困難。張德勇(2011)[25]認(rèn)為，房產(chǎn)評(píng)估是一項(xiàng)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工作，由誰來評(píng)估、評(píng)估成本如何分擔(dān)、如何保證或促成每一處房產(chǎn)評(píng)估結(jié)果得到房產(chǎn)持有人的認(rèn)可…這些都是非常棘手的工作，必須有長(zhǎng)期的工作準(zhǔn)備才能有效推進(jìn)。牛鳳瑞(2012)[3]認(rèn)為，住房個(gè)性化強(qiáng)，同地段的不同樓盤，同樓盤的不同樓層、戶型、朝向價(jià)格差異大；合理評(píng)估每一套住房?jī)r(jià)值要依賴于一支高素質(zhì)的評(píng)估隊(duì)伍，而高素質(zhì)評(píng)估隊(duì)伍建設(shè)顯然非短期可達(dá)。連宏萍和余有斌(2016)[27]認(rèn)為，若實(shí)施房產(chǎn)稅征收，在技術(shù)維度上，如何建立有效的評(píng)估機(jī)構(gòu)，使用有效的評(píng)估手段去準(zhǔn)確評(píng)估房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，如何在目前非完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中準(zhǔn)確獲取房產(chǎn)交易信息等，都是亟需完善和解決的問題。

其實(shí)，稅務(wù)征管軟硬基礎(chǔ)設(shè)施與配套、稅收征管能力在本質(zhì)上是個(gè)成本問題；甚至是否能有效開征直接稅也屬于成本問題。正如張倩和王?；?2015)[11]所認(rèn)為的一樣，房產(chǎn)稅的征管成本比土地財(cái)政要高得多，從一種交易費(fèi)用較低的制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N交易費(fèi)用較高的制度，邊際成本的增加會(huì)非常突出，對(duì)承擔(dān)稅收負(fù)擔(dān)的市民來說，會(huì)有很大陣痛。前述許善達(dá)關(guān)于房產(chǎn)稅會(huì)讓基層稅務(wù)部門甚至整個(gè)基層政府陷入長(zhǎng)期被動(dòng)狀態(tài)的分析，實(shí)際是在稅務(wù)征管成本之外，還看到了因?yàn)榉慨a(chǎn)稅征管可能帶來的巨大社會(huì)成本。單就此論而言，房產(chǎn)稅開征就得從長(zhǎng)計(jì)議。

二、房產(chǎn)稅有效生成的前提和條件是城市化已經(jīng)或接近完成

前述文獻(xiàn)回顧表明，城市土地國(guó)有、居民商品房住宅僅擁有一定年限土地使用權(quán)，在理論上并不構(gòu)成開征房產(chǎn)稅的障礙；土地出讓金和房產(chǎn)稅屬于兩個(gè)范疇，二者并行并不矛盾。但是，必須看到的是，現(xiàn)階段，我國(guó)有很大一部分城市住宅土地產(chǎn)權(quán)并沒有厘清，更遑論農(nóng)村住宅，也即這些住宅并未合法合規(guī)取得建設(shè)用地使用權(quán)。特別是，作為直接稅，房產(chǎn)稅具有很強(qiáng)的政治性和社會(huì)敏感性，推征房產(chǎn)稅宜慎重。更需要理性面對(duì)的是，相比現(xiàn)階段的土地財(cái)政收入規(guī)模，開征房產(chǎn)稅所能獲得的收入規(guī)模較小；相對(duì)我國(guó)城市化建設(shè)的資金需求，房產(chǎn)稅實(shí)乃不堪重用。還不能忽視的是，我國(guó)現(xiàn)階段的稅務(wù)征管軟硬基礎(chǔ)設(shè)施與配套并不能勝任開征房產(chǎn)稅，其中成本不可控。因此，綜合來看，就國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)情況而言，我國(guó)并不具備有效開征房產(chǎn)稅的可行性，或者說現(xiàn)階段我國(guó)尚不具備有效開征房產(chǎn)稅的前提和條件。受到前述趙燕菁和牛鳳瑞等的研究所啟發(fā)，筆者認(rèn)為，有效開征房產(chǎn)稅或者說房產(chǎn)稅生成的前提和條件是一國(guó)城市化完成或者接近完成。

(一)城市化如若未完成所呈現(xiàn)的狀況

如果一國(guó)正處于城市化進(jìn)程初期和中期，那就意味著：絕大多數(shù)家庭在城市并沒有可作為財(cái)產(chǎn)稅稅基的商品房住宅；房地產(chǎn)業(yè)仍處于快速發(fā)展軌道，房地產(chǎn)市場(chǎng)仍處于快速成長(zhǎng)壯大階段，城市商品房?jī)r(jià)總體呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)但伴隨劇烈波動(dòng)；政府對(duì)房地產(chǎn)的管制與調(diào)控政策不確定不穩(wěn)定；各城市各區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施與配套明顯不足，正處于需要籌集巨額資金推進(jìn)大建設(shè)、大發(fā)展階段；居民家庭的財(cái)產(chǎn)、收入、婚姻、戶口、遷徙以及年齡等數(shù)據(jù)信息正處于劇烈變化中，根本無法適時(shí)登記、更新和維護(hù)；部分住宅的土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)未得到界定但正在通過各種方式厘清；住宅的面積、套數(shù)、位置、折舊、分類分檔等并沒有得到準(zhǔn)確定義，也未取得社會(huì)一致認(rèn)同；市場(chǎng)主體對(duì)房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值無法取得相對(duì)一致且穩(wěn)定的共識(shí)；稅收征管部門無論從硬件、軟件還是從力量配置看(相對(duì)征收房產(chǎn)稅)都明顯準(zhǔn)備不足；稅收征管潛在成本高企等。在這些情形下，房產(chǎn)稅如何生成？有效有機(jī)有序的房產(chǎn)稅機(jī)制如何形成？

(二)城市化如若完成所呈現(xiàn)的狀況

如果一國(guó)城市化率達(dá)到70%，意味著該國(guó)城市化接近完成；而當(dāng)這一數(shù)字超過75%時(shí)，通常認(rèn)為該國(guó)已經(jīng)完成城市化。但是，也不能孤立靜止地把這一數(shù)據(jù)當(dāng)成衡量城市化的標(biāo)準(zhǔn)，一般情況下，城市化進(jìn)程是伴隨工業(yè)化進(jìn)程的，城市化不能超越工業(yè)化。發(fā)展中國(guó)家健康的城市化，必然伴隨著劉易斯所定義的“二元結(jié)構(gòu)”在該國(guó)的逐步解體并演變成城鄉(xiāng)一體的一元結(jié)構(gòu)。

一是一國(guó)城市化進(jìn)程基本結(jié)束，意味著大規(guī)模人口以及家庭遷徙結(jié)束，全社會(huì)居民家庭安居進(jìn)入穩(wěn)定期，流動(dòng)人口規(guī)模逐漸縮小。簡(jiǎn)言之就是，應(yīng)該進(jìn)入城市、愿意進(jìn)入城市、能夠融入城市的人口和家庭已經(jīng)基本都已進(jìn)入和融入城市；應(yīng)該進(jìn)入大城市(7)參見國(guó)發(fā)[2014]51號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，我國(guó)城市劃分為五類七檔。此處大城市是指城區(qū)常住人口100萬以上的城市，含大城市、特大城市和超大城市，下同。、愿意進(jìn)入大城市、能夠融入大城市的人口和家庭已經(jīng)基本都已進(jìn)入和融入大城市，安居樂業(yè)成為普遍現(xiàn)象。于是，居民家庭的財(cái)產(chǎn)、收入、婚姻、成員、戶口以及年齡等數(shù)據(jù)信息開始趨于穩(wěn)定，相應(yīng)的數(shù)據(jù)信息登記、更新和維護(hù)工作也跟上來了，數(shù)據(jù)的時(shí)間序列也開始規(guī)律性呈現(xiàn)。更重要的是，城市化完成，“二元結(jié)構(gòu)”消散，這意味著過剩的勞動(dòng)力都已脫離自然農(nóng)業(yè)而融入工業(yè)化鏈條，并進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系；勞動(dòng)力成本逐步抬升也即勞動(dòng)報(bào)酬開始加速提高，普通居民家庭擺脫“溫飽”進(jìn)入“相對(duì)富裕”狀態(tài)；除工薪收入外，絕大多數(shù)家庭逐步獲得越來越多的財(cái)產(chǎn)性收入；住房不再是作為生產(chǎn)生活資料而是以“財(cái)產(chǎn)”狀態(tài)呈現(xiàn)。于是，開征直接稅的條件逐步具備。

二是一國(guó)城市化進(jìn)程接近完成，意味著城市發(fā)展空間趨于定型；大規(guī)模的城市建設(shè)包括硬件和軟件基礎(chǔ)設(shè)施等基本結(jié)束；房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入成熟期，房地產(chǎn)市場(chǎng)趨于穩(wěn)定。于是，住宅的面積、套數(shù)、位置、折舊、分類分檔等都能得到準(zhǔn)確測(cè)量，也能獲得社會(huì)一致認(rèn)同的定義，相關(guān)數(shù)據(jù)的空間序列也開始規(guī)律性呈現(xiàn)；市場(chǎng)各主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值能取得相對(duì)一致且穩(wěn)定的共識(shí)。尤其是，由于城市空間基本定型，利益博弈也就簡(jiǎn)化，相關(guān)主體關(guān)于產(chǎn)權(quán)的博弈也就更容易達(dá)成均衡結(jié)果，土地和房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)厘清效率提高。更重要的是，由于需要巨額資金的大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)結(jié)束，土地財(cái)政作為一種發(fā)展財(cái)政或者建設(shè)財(cái)政的使命也就趨于結(jié)束，全社會(huì)逐步進(jìn)入公共財(cái)政時(shí)期，房產(chǎn)稅水到渠成并開始承擔(dān)重任。

(三)如何看待未有效有序完成城市化的國(guó)家開征房產(chǎn)稅

房產(chǎn)稅生成的前提和條件是一國(guó)城市化完成或者接近完成。有人舉出當(dāng)今世界部分發(fā)展中國(guó)家其實(shí)并沒有有效有序完成城市化，但也開征了房產(chǎn)稅作為例證來反駁這一結(jié)論。李永剛(2015)[28]列舉了阿根廷、智利、埃及、印度尼西亞、印度、墨西哥、尼加拉瓜、波蘭、俄羅斯、南非、泰國(guó)、澳大利亞、加拿大、法國(guó)、芬蘭、德國(guó)、匈牙利、日本、韓國(guó)、新加坡、挪威、瑞典、英國(guó)和美國(guó)等24個(gè)國(guó)家開征房產(chǎn)稅的經(jīng)驗(yàn)。顯然，其中阿根廷、智利、埃及、印度尼西亞、印度、墨西哥、尼加拉瓜、波蘭、俄羅斯、南非、泰國(guó)等并非發(fā)達(dá)國(guó)家，其城市化并未完成或者說并未有效有序完成。舉例說，拉丁美洲諸國(guó)，例如阿根廷、墨西哥、尼加拉瓜等國(guó)的城市化率雖然高企(2010 年，拉美城市化率79. 6%，僅次于北美的80.7%，但分別高于歐洲的 72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%[29])，但是，拉美的城市化伴隨著“失業(yè)——非正規(guī)就業(yè)——貧困——貧民窟”“基礎(chǔ)設(shè)施匱乏——交通堵塞——環(huán)境污染”“社區(qū)隔離——公共空間交流萎縮——社會(huì)政治的空間破碎——犯罪”等一系列具有關(guān)聯(lián)性、連續(xù)性且難以逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問題[30]，這樣的城市化并不是真正意義上的城市化，印度和印度尼西亞的情況與此類似。然而，在李永剛看來，這些國(guó)家也都開征了房產(chǎn)稅。這是否意味著本文的結(jié)論不成立？答案當(dāng)然是否定的。

首先，根據(jù)李永剛和趙海益(2014)[31]的另一篇文獻(xiàn)，上述部分發(fā)展中國(guó)家開征的所謂“房產(chǎn)稅”并非本文意義上也即并非通常意義上的房產(chǎn)稅。例如，印度的房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)是“租值”為主(這與我國(guó)1986年規(guī)定的“居民出租房屋都必須繳納房產(chǎn)稅”并無二致)；南非征的實(shí)際是“房產(chǎn)過戶費(fèi)的0.1%”，并不是真正意義上的房產(chǎn)稅；尼加拉瓜開征的“房產(chǎn)購價(jià)的1%”，相當(dāng)于我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)交易中的契稅或者個(gè)人所得稅。其次，上述發(fā)展中國(guó)家房產(chǎn)稅征管效率很低，成本很高。劉威和滿燕云(2016)[32]介紹了拉丁美洲諸國(guó)房產(chǎn)稅征管情況，描述了其中的混亂，總結(jié)了其中的教訓(xùn)。筆者在檢索文獻(xiàn)時(shí)也發(fā)現(xiàn)，偏重介紹他國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家特別是美國(guó)的房產(chǎn)稅征收成功經(jīng)驗(yàn)的文章較多，而真正探究發(fā)展中國(guó)家房產(chǎn)稅開征教訓(xùn)的文章很少。顯然，需要進(jìn)一步調(diào)查研究的工作還很多。

再次，也是最重要的，為什么部分發(fā)展中國(guó)家雖面臨高額征管成本但依然開征房產(chǎn)稅？筆者推測(cè)是，因?yàn)檫@些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了舍此之外并無更多可靠稅源，征管能力也決定了舍此之外并無更多穩(wěn)定可征稅源，于是，就基于不動(dòng)產(chǎn)的“固定”以及房產(chǎn)稅的所謂“公平”“收入穩(wěn)定”等優(yōu)點(diǎn)向發(fā)達(dá)國(guó)家主要是美國(guó)照搬了房產(chǎn)稅開征模式。拉美諸國(guó)就是這方面的典型。換而言之，這些發(fā)展中國(guó)家開征房產(chǎn)稅，實(shí)屬別無選擇。因?yàn)椤岸?zhàn)”后，雖然廣大發(fā)展中國(guó)家獲得民族獨(dú)立，但是，相對(duì)于中國(guó)等少數(shù)國(guó)家而言，其中絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的斗爭(zhēng)并不徹底，生產(chǎn)關(guān)系并未得到根本調(diào)整，特別是土地改革并未徹底完成，占人口絕大多數(shù)的底層民眾并未占有土地這一重要生產(chǎn)資料。于是，后來的發(fā)展路徑昭示，中國(guó)可以通過調(diào)整完善土地制度，有效實(shí)施土地有償出讓，并據(jù)此構(gòu)建出土地財(cái)政和土地金融模式，實(shí)現(xiàn)地盡其利、漲價(jià)歸公和地利共享[33]，從而獲得工業(yè)化尤其是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必需的足夠資本積累；而其他發(fā)展中國(guó)家，例如拉美諸國(guó)，還有印度、印度尼西亞等，都無法通過此種方式獲得資金從而推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。最后的結(jié)果當(dāng)然是：為維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，為勉力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，他們只能拷貝所謂的“國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”，開征房產(chǎn)稅。

因此，開征房產(chǎn)稅與有效征收房產(chǎn)稅并達(dá)成預(yù)期效果，是有根本區(qū)別的。不能把部分發(fā)展中國(guó)家雖然城市化并未有效有序完成，但因?yàn)閯e無選擇或者因?yàn)辄h派政治率性甚至不計(jì)后果地推出民粹主義政策，當(dāng)成事物前進(jìn)的邏輯來演繹。其實(shí)，即便完成城市化的部分發(fā)達(dá)國(guó)家也未開征房產(chǎn)稅或者通常意義上的房產(chǎn)稅，例如，英國(guó)現(xiàn)在就沒有所謂的房產(chǎn)稅，英國(guó)歷史上曾經(jīng)有房產(chǎn)稅(他們稱之為“rates”)；但因?yàn)檫@個(gè)稅種引發(fā)社會(huì)矛盾太多，對(duì)英國(guó)房地產(chǎn)業(yè)以致整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大負(fù)面影響，在20世紀(jì)80年代末保守黨執(zhí)政期間，這個(gè)稅種被取消了[16]。

三、準(zhǔn)確把握我國(guó)現(xiàn)階段城市化進(jìn)程和住房市場(chǎng)實(shí)際情況

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨(1998)[34]曾經(jīng)說過:“21世紀(jì)對(duì)世界影響最大的有兩件事：一是美國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)，二是中國(guó)的城市化”。毫無疑問，我國(guó)正處于史無前例波瀾壯闊的工業(yè)化和城市化進(jìn)程中。筆者認(rèn)為，這是現(xiàn)階段觀察中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融現(xiàn)象和研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融問題包括房產(chǎn)稅問題的主要背景。面對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段是否具備開征房產(chǎn)稅的前提和條件等爭(zhēng)論，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)我國(guó)城市化進(jìn)程和住房市場(chǎng)實(shí)際情況十分必要。

(一)準(zhǔn)確把握我國(guó)現(xiàn)階段城市化進(jìn)程

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為60.6%。如果按戶籍人口算，城鎮(zhèn)化率僅為44.4%；二者差值為16.2個(gè)百分點(diǎn)或約2.3億人口(8)數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)家數(shù)據(jù)網(wǎng)站，http://data.stats.gov.cn/search.htm。，這些人口多為中國(guó)最大的流動(dòng)人口群體——農(nóng)民工。如果對(duì)這個(gè)44.4%存疑，不妨再看陳彧(2014)[35]的測(cè)算，2014年中國(guó)城市化率約為32%；而統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的當(dāng)年城鎮(zhèn)化率約為55%。尤須補(bǔ)充的是，我國(guó)“城鎮(zhèn)化率”上升，有很大一部分來自于行政區(qū)劃變動(dòng)貢獻(xiàn)，該部分可能占到城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)的3～4成(9)1980年代開始，我國(guó)開展大規(guī)?！翱h改市”等行政區(qū)劃調(diào)整；2010年之后又開展了一輪“縣改區(qū)”，這些行政區(qū)劃變動(dòng)加速了表觀城鎮(zhèn)化率上升。。這種“城鎮(zhèn)化”，事實(shí)上并沒有改變當(dāng)?shù)鼐用裨械纳a(chǎn)生活消費(fèi)方式。因此，我國(guó)城鎮(zhèn)化率“含金量”明顯不足。

還可比照日本的情況來把握我國(guó)的城市化實(shí)際進(jìn)程。1955年日本的城鎮(zhèn)化率是56%；1960年是63%[36]。1960年，日本的100萬人口城市化率(10)意為居住在人口超過100萬以上城市的人口與全國(guó)總?cè)丝诘谋戎?。約為37.7%，500萬人口城市化率約為29.1%；而我國(guó)截至2019年，兩項(xiàng)數(shù)據(jù)分別為27%和13%[37]。無論從城鎮(zhèn)化率表觀數(shù)據(jù)，還是從城鎮(zhèn)化質(zhì)量比較，我國(guó)2019年的城市化進(jìn)程，大致相當(dāng)于甚至不及日本1960年。毫無疑問，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化中期，還將有大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，也還將有大量人口從小城市遷徙到大、中城市。美國(guó)完成城鎮(zhèn)化用了130年,日本用了62年,韓國(guó)則僅用了30年,而中國(guó)若按常住人口城鎮(zhèn)化率估算，2030年可達(dá)到70%，基本完成城鎮(zhèn)化至少需用80年(從中華人民共和國(guó)成立開始算起)[38]。筆者也認(rèn)為，按照過往大約每年1%的提升幅度，粗糙測(cè)算，我國(guó)可能要到2035年左右才能基本完成城鎮(zhèn)化(11)這個(gè)判斷和十九大報(bào)告提出的“到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；到本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”目標(biāo)基本一致。，而真正的城市化完成可能要到2050年。

(二)現(xiàn)階段我國(guó)城市住房處于短缺狀態(tài)

中國(guó)住房市場(chǎng)化改革始于1998年，而真正形成市場(chǎng)化供應(yīng)則是2003年。總體上看，現(xiàn)階段我國(guó)城市住房處于短缺狀態(tài)。

我國(guó)城市里究竟有多少套房子？筆者有兩種算法。一種算法是：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的歷年住房銷售總面積數(shù)據(jù)(12)數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)家數(shù)據(jù)網(wǎng)站，http://data.stats.gov.cn/search.htm。倒推，1987—2018年，城鎮(zhèn)住房銷售總面積約171.5億平方米；若按套均100平方米計(jì)，約有1.72億套商品房性質(zhì)住房。需要特別提示的是，其中，2000—2018年，城鎮(zhèn)住房銷售總面積約149.6億平方米(也即1987—1999年，納入統(tǒng)計(jì)的住房銷售面積只有約22億平方米)；而房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)住宅竣工套數(shù)是1億零300萬套(13)數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)家數(shù)據(jù)網(wǎng)站，http://data.stats.gov.cn/search.htm。(也即我國(guó)2000年后建成并納入銷售統(tǒng)計(jì)的住宅，應(yīng)該也就是商品房住宅，實(shí)際只有約1億套)。

另一種算法是：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2018年公布的“我國(guó)城鎮(zhèn)人均住宅面積39平方米”(14)資料來源：建筑業(yè)持續(xù)快速發(fā)展 城鄉(xiāng)面貌顯著改善——新中國(guó)成立70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之十，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站發(fā)布。倒推，得出我國(guó)城鎮(zhèn)住宅面積為3.23億平方米，按套均100平方米計(jì)算，約有3.23億套住房。1.72與3.23之間，差距約1.5億套，其中，既包括1987年前建的房，也包括“城中村”的農(nóng)民自住房和出租房，還包括未進(jìn)入銷售統(tǒng)計(jì)的小產(chǎn)權(quán)房、福利分房、單位公寓、軍產(chǎn)房等在內(nèi)的非商品房住宅。

另外，中國(guó)國(guó)際金融股份有限公司(簡(jiǎn)稱“中金公司”)測(cè)算得到2017年末中國(guó)城鎮(zhèn)住房存量達(dá)2.74億套，對(duì)應(yīng)存量面積261億平方米；其中，城區(qū)住房1.59億套，對(duì)應(yīng)面積約146億平方米；鎮(zhèn)區(qū)住房1.15億套，對(duì)應(yīng)面積約115億平方米(15)數(shù)據(jù)來源：中金公司微信公眾平臺(tái)“中金點(diǎn)睛”，中國(guó)住房空置率的相關(guān)報(bào)告，2018-11-27。。

由此，從總量上看，無論采取哪種算法，我國(guó)城市住宅仍處于短缺狀態(tài)；若從商品房住宅的總量看，我國(guó)城市住宅供應(yīng)更是嚴(yán)重短缺。這里順便補(bǔ)充的是，目前各種文獻(xiàn)關(guān)于房產(chǎn)稅的測(cè)算，實(shí)際并未區(qū)分商品房和非商品房，因此，筆者傾向于認(rèn)為，這樣得出的房產(chǎn)稅模擬測(cè)算結(jié)果一定明顯高于實(shí)際可征收入(16)包括前述夏磊的測(cè)算、安體富等在2012年的測(cè)算以及眾多學(xué)者的測(cè)算，實(shí)際都有可能忽視我國(guó)存量住房的產(chǎn)權(quán)差異問題。各種非商品房住宅存在大量的法律、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，既有歷史性的，也有現(xiàn)時(shí)性的，要將其產(chǎn)權(quán)完全厘清，正如牛鳳瑞所言，在可預(yù)期的時(shí)間范圍內(nèi)，基本沒有可能。。

上述關(guān)于我國(guó)城市住房短缺的判斷，還僅僅是基于靜態(tài)數(shù)據(jù)。如果再考慮房產(chǎn)折舊情況、每年農(nóng)村人口進(jìn)城情況以及城市人口自然增長(zhǎng)情況，那么，我國(guó)住房市場(chǎng)的短缺程度實(shí)際極為嚴(yán)重。其實(shí)，2003年以前形成的住宅絕大多數(shù)已進(jìn)入拆遷改造周期，更遑論1998年以前甚至1980年以前形成的住宅。評(píng)估公司采用的一般標(biāo)準(zhǔn)是：房產(chǎn)每年折舊2%，按此標(biāo)準(zhǔn)，則意味著我國(guó)每年的房屋折舊面積至少超過3億平方米。一般認(rèn)為，我國(guó)每年大約有1500萬人(17)根據(jù)城鎮(zhèn)化率計(jì)算，大概就是1500萬人；另外，中泰證券李迅雷在2019年4月的一次演講中提到“過去10多年，我國(guó)每年新增城鎮(zhèn)人口基本都在2000萬上下波動(dòng)”；還有，東吳證券在2019年4月的一份研報(bào)中指出，“我國(guó)每年進(jìn)城落戶近1400萬人”。進(jìn)入城市，僅此一項(xiàng)，每年必須新增至少3億平方米(18)按人均20平方米算，是3億平方米；若按人均30平方米算，是4.5億平方米。此類屬于社會(huì)所謂“剛需”。城市住房。

我國(guó)還存在著住房在大、中、小城市分布結(jié)構(gòu)錯(cuò)配問題。2018年末我國(guó)城市個(gè)數(shù)達(dá)到672個(gè)，其中，地級(jí)以上城市297個(gè)，縣級(jí)市375個(gè)，建制鎮(zhèn)21297個(gè)(19)數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，新中國(guó)成立70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之十七——城鎮(zhèn)化水平不斷提升 城市發(fā)展闊步前進(jìn)，2019-8-15。。前述中金公司數(shù)據(jù)顯示，截至2017年，鎮(zhèn)上的房子占到約44%。而根據(jù)城市化規(guī)律，人口進(jìn)城和人口遷徙的主方向是從農(nóng)村到城市以及從小集鎮(zhèn)、中小城市到大城市，即需求端增量主要集中在大城市。因此，我國(guó)住房供應(yīng)和分布的結(jié)構(gòu)問題就很突出。因此，根據(jù)目前的年均住宅竣工面積(20)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，十二五期間，年均住宅竣工面積是7.68億平方米。推算，我國(guó)大城市尤其是特大城市和超大城市，在未來若干年內(nèi)，商品房住宅總體處于短缺狀態(tài)。

(三)我國(guó)現(xiàn)階段城市家庭居住水平總體較低

根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)(21)這里暫無第七次人口普查數(shù)據(jù)，繼續(xù)采用第六次人口普查數(shù)據(jù)。雖然數(shù)據(jù)不是最新，但仍能在一定程度上說明部分問題。，2010年中國(guó)287個(gè)地級(jí)以上城市，人均住宅建筑面積小于等于8平方米的家庭約1668萬戶，占8.1%；城市無房戶規(guī)模為30萬戶；無廚房設(shè)施家庭住戶6156萬戶；無廁所設(shè)施家庭住戶1.11億戶，占住戶總數(shù)比達(dá)到27.6%，相當(dāng)于平均每10戶城市家庭有3戶無廁所設(shè)施；全國(guó)不通自來水設(shè)施的城市家庭1.42億戶，占35.4%；無洗澡設(shè)施的城市家庭1.83億戶，占45.6%。另外，1980年甚至1998年以前形成的住宅(22)根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，中國(guó)城市1949年之前仍存在有1.12億平方米的房屋。另外，1949—1979年建成的住房面積是9.32億平方米。，這些房子年代久遠(yuǎn)甚至年久失修，磚混結(jié)構(gòu)，多層，無電梯，無停車位，雙氣不通，無保溫層，無隔熱層甚至樓頂漏水嚴(yán)重，物業(yè)管理散亂，環(huán)保安保措施薄弱，周邊配套設(shè)施缺乏，絕大多數(shù)并不適合居住或者給予的居住水平很低。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2015年的抽樣調(diào)查也揭示出諸多重要信息：我國(guó)存量住房中78%為6層及以下建筑(其中21%是平房)，其中，絕大部分沒有電梯；16%的住房無廚房或衛(wèi)生間；15%建于1990年以前。此外，截至2015年，存量住房套型結(jié)構(gòu)偏小，一居和二居室占比達(dá)62%，而四居室及以上占比僅7%(23)數(shù)據(jù)和資料來源：中金公司，數(shù)說中國(guó)存量住房，http://finance.sina.com.cn/stock/stockzmt/2018-11-26/doc-ihpevhck6993369.shtml。。

我國(guó)各大城市廣泛存在的“城中村”“棚戶區(qū)”也從一個(gè)側(cè)面反映出居住水平。目前我國(guó)城市皆有“城中村”現(xiàn)象，大、中城市更突出。例如，武漢147個(gè)城中村和15個(gè)農(nóng)林單位占地總面積為200平方公里，相當(dāng)于該市2020年規(guī)劃建成區(qū)面積的1/4；鄭州168個(gè)城中村占地面積近70平方公里；太原83個(gè)城中村占地面積為100平方公里[39]。2017年，北京市有城中村952個(gè)，常住人口370萬人；廣州市有城中村577個(gè)，常住人口627萬人；深圳市有城中村286個(gè)，常住人口1200萬人[40]。而至于城中村的較低居住水平，無需贅述。

顯然，我國(guó)處于城市化進(jìn)程中期，離接近完成城市化還有很長(zhǎng)一段距離。我國(guó)城市住房，尤其是大城市商品房住宅將長(zhǎng)期處于短缺狀態(tài)；既使最樂觀的數(shù)據(jù)，我國(guó)的商品房住宅占住宅總量的比例不到6成，且其中相當(dāng)一部分房子購買于2010年后(24)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，自2010年始，我國(guó)商品房銷售面積年均大于10億平方米。，多數(shù)仍處于按揭狀態(tài)；我國(guó)商品房市場(chǎng)尤其大城市的商品房，在未來若干年內(nèi)將總體處于單邊上漲狀態(tài)；其間，受管制與調(diào)控政策影響，價(jià)格可能會(huì)有震蕩和波動(dòng)。這就是現(xiàn)階段我國(guó)城市化進(jìn)程和住房市場(chǎng)的實(shí)際情況，時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)情況決定了我國(guó)當(dāng)下完全不具備開征房產(chǎn)稅的前提與條件。罔顧實(shí)際而硬推所謂房產(chǎn)稅，結(jié)果必然是“南橘北枳”，陷入拉美式國(guó)家的失敗無序狀態(tài)。

四、現(xiàn)階段需要正確認(rèn)識(shí)和把握房產(chǎn)稅和土地財(cái)政之間的關(guān)系

2019年，按2010年美元匯率折算，我國(guó)人均GDP是8150美元。1960年，按2010年美元匯率計(jì)算，日本人均GDP是8600美元(25)數(shù)據(jù)來源：世界銀行官網(wǎng)，https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.KD?locations=JP&view=chart。。由此可見，我國(guó)目前的人均GDP大致相當(dāng)于甚至不及1960年的日本。我國(guó)正面臨著城市化的艱巨任務(wù)，還需要籌集大量資金用于城市化建設(shè)，石憶邵(2013)[41]曾測(cè)算，若要在2030年前再使2億農(nóng)民工市民化，則新增資金需求總規(guī)模約為28.3～29.6萬億元。與此同時(shí)，中國(guó)還需要經(jīng)過10～20年的工業(yè)化深化過程，預(yù)計(jì)在2030年以后才會(huì)全面實(shí)現(xiàn)工業(yè)化[42]。發(fā)展仍是解決我國(guó)一切問題的關(guān)鍵。

目前的研究給房產(chǎn)稅賦予的功能包括調(diào)控房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)貧富差距、開辟地方稅源以幫助地方擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴等。從房產(chǎn)稅的起源以及在部分發(fā)達(dá)國(guó)家的運(yùn)行實(shí)際來看，調(diào)控房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)貧富差距既不是房產(chǎn)稅應(yīng)該擔(dān)起、能夠擔(dān)起的責(zé)任，也不是開征房產(chǎn)稅的應(yīng)有之義。實(shí)際上，房產(chǎn)稅的本質(zhì)以及功用就是公共物品融資機(jī)制，就是捕獲土地增值價(jià)值為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)持續(xù)提供資金。雖然我國(guó)開征房產(chǎn)稅在理論上并不存在障礙，具有正當(dāng)性，但就國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)情況而言，我國(guó)并不具備有效開征房產(chǎn)稅的可行性。當(dāng)下最關(guān)鍵的是，在正確認(rèn)識(shí)房產(chǎn)稅性質(zhì)與功用的基礎(chǔ)上，正確處理房產(chǎn)稅和我國(guó)土地財(cái)政之間的關(guān)系，把土地財(cái)政堅(jiān)持好、使用好。

從根本上講，我國(guó)現(xiàn)階段土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)與房產(chǎn)稅的功用是一致的。許多文獻(xiàn)的研究結(jié)論指出，我國(guó)土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)就是：出售土地未來(例如住宅用地70年)的增值，貼現(xiàn)工業(yè)和城市發(fā)展的未來信用，為工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城市軟硬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一次性融資[43～45]。土地財(cái)政與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間如同一枚硬幣之正反面，相互背書，相輔相成，相反相成，二者對(duì)立統(tǒng)一于中國(guó)城市化進(jìn)程和現(xiàn)代化進(jìn)程中。顯然，房產(chǎn)稅的功能與作用，在我國(guó)土地財(cái)政實(shí)施過程中已經(jīng)得到完美映照。

更現(xiàn)實(shí)的是，相比房產(chǎn)稅，現(xiàn)階段的土地財(cái)政更能擔(dān)當(dāng)重任?；谇笆鑫覈?guó)目前房地產(chǎn)市場(chǎng)的實(shí)際，無論怎么測(cè)算，相比每年幾萬億(26)根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2017年、2018年、2019年全國(guó)土地出讓收入分別約5.2萬億元、6.5萬億元、7.2萬億元。的土地出讓收入(27)有人提出用土地出讓凈收入和房產(chǎn)稅比較，筆者認(rèn)為不妥，因?yàn)橥恋爻鲎屖杖氲闹С鲰?xiàng)目中有很大一部分，例如“九通一平”、保障房建設(shè)、農(nóng)田水利支持等，本就屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共物品供給；另有很大一部分是補(bǔ)償補(bǔ)貼給了農(nóng)村集體和農(nóng)民，而這實(shí)際上又形成有效投資與消費(fèi)。，相對(duì)于城市化大背景下我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨額需求，房產(chǎn)稅注定不能擔(dān)當(dāng)重任。這個(gè)大任只能由而且已經(jīng)由土地財(cái)政擔(dān)當(dāng)多年。更需要指出的是，土地財(cái)政具有“中國(guó)特色”，也只能由中國(guó)選擇；中國(guó)特色的土地財(cái)政植根于中國(guó)新民主主義革命和社會(huì)主義革命推翻了土地封建制和私有制而建立的生產(chǎn)資料公有制[33][46]。試想，除了曾經(jīng)和帝國(guó)主義、殖民主義和封建主義進(jìn)行徹底斗爭(zhēng)并取得勝利進(jìn)而完成土地改革的極少數(shù)國(guó)家，當(dāng)今世界，還有哪個(gè)發(fā)展中國(guó)家有條件走中國(guó)特色土地財(cái)政之路？于此，中國(guó)不僅不能因?yàn)橥恋刎?cái)政不現(xiàn)代、不時(shí)髦、不隨大流而自卑，反而應(yīng)當(dāng)挺起胸膛、充滿自信。

現(xiàn)階段，我國(guó)土地財(cái)政還肩負(fù)著厘清土地產(chǎn)權(quán)、發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建和積累居民家庭財(cái)產(chǎn)、壯大中產(chǎn)階級(jí)財(cái)富池、培育直接稅基礎(chǔ)等重要功能，這些當(dāng)然是房產(chǎn)稅無法勝任的。不僅如此，開征房產(chǎn)稅的條件卻是因?yàn)橥恋刎?cái)政不斷發(fā)揮這些功能從而創(chuàng)造的。換句話說，現(xiàn)階段土地財(cái)政的實(shí)施，是在為將來有效有序開征房產(chǎn)稅積累基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

相對(duì)于土地財(cái)政是發(fā)展財(cái)政而言，房產(chǎn)稅屬于公共財(cái)政。發(fā)展財(cái)政是有其歷史使命的，當(dāng)發(fā)展主要任務(wù)完成，發(fā)展財(cái)政理念也將退出歷史舞臺(tái)，土地財(cái)政最終將讓位于稅收財(cái)政[47]。在我國(guó)這樣的發(fā)展中大國(guó)，在城市化進(jìn)程接近完成前，實(shí)際也就是現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)之前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)任務(wù)重，擔(dān)當(dāng)籌融資重任的只能是中國(guó)特色的土地財(cái)政(28)可能有學(xué)者指出，這種說法太絕對(duì)，應(yīng)還有其他渠道或者方式為發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)融資。限于篇幅，本文不展開，另文撰述。此處僅提一問：二戰(zhàn)以來，還有哪個(gè)發(fā)展中大國(guó)通過所謂的“其他渠道或方式籌資”真正發(fā)展起來了，又有哪個(gè)國(guó)家的發(fā)展成就可與中國(guó)相提并論？；土地財(cái)政就是發(fā)展財(cái)政、建設(shè)財(cái)政。而城市化結(jié)束、市政基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)接近完成、全民家庭資產(chǎn)充裕、現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)后，土地財(cái)政的歷史使命即告結(jié)束。彼時(shí)，房產(chǎn)稅“瓜熟蒂落”，以公共財(cái)政之名義，接棒土地財(cái)政擔(dān)負(fù)起城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的修繕和運(yùn)維以及小規(guī)模建設(shè)之責(zé)。

因此，房產(chǎn)稅與土地財(cái)政之間不僅不是正邪勢(shì)不兩立的，相反，二者是統(tǒng)一的，其功用的共同著力點(diǎn)都是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)。二者是繼起關(guān)系，土地財(cái)政為房產(chǎn)稅創(chuàng)造必要前提和充分條件，把城市化成果傳承給房產(chǎn)稅，而房產(chǎn)稅接棒土地財(cái)政，進(jìn)一步捍衛(wèi)城市化成果。因此，當(dāng)下應(yīng)當(dāng)理性看待房地產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持“房住不炒”原則，保持和促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，從而把中國(guó)特色土地財(cái)政堅(jiān)持好、使用好，排除干擾，增強(qiáng)自信，集中精神，穩(wěn)步推進(jìn)波瀾壯闊的中國(guó)城市化進(jìn)程。