張 蕓，李 榮

（中共白銀市委黨校（白銀行政學(xué)院），甘肅 白銀 730900）

2019 年8 月21 日，習(xí)近平總書記在視察蘭州黃河水情和河道治理情況時，做出了“治理黃河，重在保護，要在治理”的重要指示[1]。2019 年9 月18日，在鄭州召開的“全國黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”座談會上，總書記對黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展問題，又作出了高度科學(xué)的重要論述，提出了許多具體的政策要求。本調(diào)查報告對白銀市這方面的歷史變化和基本經(jīng)驗進行了認(rèn)真總結(jié)，形成了“六同步”的典型范式，以期對開展相關(guān)研究有一定的參考價值。

一、問題的提出

黃河流域的生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展，歷來就是我國政府宏觀決策的一個重點。1952 年，毛澤東主席提出“要把黃河的事情辦好”的問題[2]。1955 年7月，第一屆全國人民代表大會第二次會議作出了《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合利用規(guī)劃》的決議，這是中國歷史上第一部全面系統(tǒng)的黃河治理規(guī)劃。“黃河水利管理委員會”成立后，采取多種政策和措施，黃河流域的保護與發(fā)展進入新時期。

歷史證明，黃河生態(tài)保護與區(qū)域發(fā)展是一對矛盾，既要保護，又要發(fā)展，這對政府決策和戰(zhàn)略選擇提出了挑戰(zhàn)。在改革開放之前，為了解決吃飯和經(jīng)濟短缺問題，可能在一定程度上比較重視發(fā)展。改革開放40 年以來，特別是自黨的十八大以來，生態(tài)保護和生態(tài)文明發(fā)展成為“五位一體”戰(zhàn)略部署的基本內(nèi)容。隨著我國綜合經(jīng)濟實力的提升、科技技術(shù)和發(fā)展模式的不斷創(chuàng)新，黃河流域各地政府已經(jīng)具備了足夠的能力科學(xué)處理好保護與發(fā)展的關(guān)系。在這種情況下，根據(jù)黃河不同區(qū)域的具體情況，探索建立高效的融合范式就成為必然。白銀市的探索和實踐就是一種有益的實踐。

二、黃河白銀段概況

甘肅省白銀市是黃河流域的主要地區(qū)之一。從20 世紀(jì)國家的第一個“五年計劃”到現(xiàn)在，白銀市段始終是國家黃河流域治理重點地區(qū)之一，從建立白銀公司到設(shè)立白銀市、從開發(fā)靖遠(yuǎn)煤炭資源到建立靖遠(yuǎn)電力公司、從上馬大型景電黃河提灌工程到建立帶狀產(chǎn)業(yè)園，黃河始終既是白銀市生態(tài)保護的重點對象，又是高質(zhì)量發(fā)展的主要載體。

從自然地理和區(qū)情來看，白銀地處黃河上游甘肅省的黃河出境段區(qū)。全市總面積21 158.7 平方千米，占甘肅省總面積4.4%。下轄2 區(qū)、3 縣；截至2018 年末，白銀市常住人口173.42 萬人。其中，黃河沿岸有4 個縣區(qū)的18 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，91 個行政村。2018年，白銀市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值511.6 億元，其中：第一產(chǎn)業(yè)增加值69.27 億元；第二產(chǎn)業(yè)增加值213.71億元；第三產(chǎn)業(yè)增加值228.62 億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為13.54∶41.77∶44.69[3]。

白銀市在黃河甘肅段具有特殊的地位和作用。黃河流經(jīng)甘肅省干流長度為946 公里，其中，白銀市境內(nèi)黃河干流全長258 公里，占黃河甘肅段總流程的28.3%，年均入境流量293 億立方米，黃河從白銀區(qū)西南水川鄉(xiāng)西峽口入境，呈S 形，流經(jīng)靖遠(yuǎn)縣、平川區(qū)至景泰縣東北黑山峽下北長灘烏龍漩口出境，流域總面積為14 710 公里[4]。黃河白銀段是甘肅境內(nèi)的最后一道“閘門”，流經(jīng)區(qū)域位于黃河流域泥沙治理和全國“兩屏三帶”生態(tài)安全屏障的最前沿。

三、白銀范式：生態(tài)保護與發(fā)展的“六同步”

黨的十八大以來，白銀市根據(jù)黨中央關(guān)于加強生態(tài)文明發(fā)展的戰(zhàn)略部署，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的新理念，把黃河白銀段的生態(tài)保護與實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，作為市級發(fā)展的重大戰(zhàn)略，采取了多種政策和措施，推進保護與發(fā)展同步進行。特別是近年以來，白銀市按照習(xí)近平總書記關(guān)于“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”和“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”的重要指示和方針[5]，進一步加強了黃河生態(tài)的保護工作，同時，堅定實施特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，配套生態(tài)保護工程的順利開展，取得了明顯成效。白銀市的做法和經(jīng)驗可以歸納為“六同步”，并由此形成中國西北黃河流域一種獨特的運行模式。

（一）規(guī)劃同步

白銀市堅持規(guī)劃先行原則。近年來，圍繞黃河生態(tài)保護與發(fā)展，編制了多項相關(guān)規(guī)劃。比如，2012年編制了《黃河上游白銀市生態(tài)環(huán)境綜合治理規(guī)劃》，2016 年編制了《白銀市2018—2020 年國土綠化行動實施方案》，2017 年策劃的“黃河上游白銀段生態(tài)環(huán)境綜合治理工程”被批準(zhǔn)列入國家《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》，2018 年修編完成《黃河白銀段生態(tài)環(huán)境綜合治理工程實施方案》。另外，還有與黃河直接相關(guān)的城市、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游等專項規(guī)劃。多項規(guī)劃的科學(xué)編制為生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展工作提供了藍(lán)圖。

（二）戰(zhàn)略同步

根據(jù)黃河生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的要求，白銀市明確提出了“有色綠色齊頭并進、農(nóng)業(yè)工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、三次產(chǎn)業(yè)融合提升”的發(fā)展思路和戰(zhàn)略導(dǎo)向[6]，市委市政府要求各縣區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與相關(guān)村組，都必須圍繞黃河做好大生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展兩個文章。根據(jù)統(tǒng)計，白銀市自2012 年以來，圍繞黃河白銀段的生態(tài)保護、河道治理與管理、生態(tài)移民、生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶持、環(huán)境綜合治理與發(fā)展等項工作順利推進，累計總投資近800 億元，生態(tài)與發(fā)展投資均衡收效。

（三）布局同步

白銀市根據(jù)國家的政策要求，從保護與發(fā)展的目標(biāo)上明確提出了設(shè)立“國家黃河上游生態(tài)環(huán)境綜合治理創(chuàng)新試驗區(qū)”和構(gòu)筑國家西部生態(tài)安全屏障，打造黃河上游生態(tài)保護創(chuàng)新治理“白銀樣板”的發(fā)展目標(biāo)，確立了“北部騰格里沙漠南緣防風(fēng)固沙、中部沿黃高效節(jié)水生態(tài)經(jīng)濟帶建設(shè)、南部黃土丘陵溝壑區(qū)水土保持”三大片區(qū)治理的工作思路，這個布局描繪出白銀市未來發(fā)展藍(lán)圖，使得各方面的工作有了統(tǒng)一的目標(biāo)。

（四）實施同步

白銀市立足自身區(qū)位優(yōu)勢，在具體工作中明確了“水源涵養(yǎng)、生態(tài)廊道、高效節(jié)水、污染防治、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、文旅融合發(fā)展”的實施原則和工作機制。各級黨委和政府負(fù)責(zé)編制規(guī)劃、優(yōu)選戰(zhàn)略、創(chuàng)新政策和監(jiān)督進程；項目業(yè)主和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組、街道社區(qū)等負(fù)責(zé)具體落實，財政、銀行和民間資本創(chuàng)新投資機制，為保護和發(fā)展籌集資金；人才和科技部門提供軟實力支撐；紀(jì)委、質(zhì)檢和社會第三方相關(guān)組織負(fù)責(zé)監(jiān)督和評估。

（五）政策同步

白銀市的保護與發(fā)展工作是嚴(yán)格按照國家相關(guān)政策開展的，在具體的政策實行上，該市突出對國家生態(tài)戰(zhàn)略、環(huán)境政策、產(chǎn)業(yè)政策、扶貧政策和水資源管理政策的重點實施和效果評價。同時，近年來，白銀市為了切實做好保護與發(fā)展工作，加強了政府體制、企業(yè)體制、市場機制、投資體制、農(nóng)村管理等各方面的制度創(chuàng)新工作，使得部門之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的協(xié)調(diào)和合作全面落實到位。

（六）評估同步

近年來，白銀市將黃河生態(tài)保護與發(fā)展工作與科學(xué)配置白銀市人口與資源環(huán)境、經(jīng)濟與社會、內(nèi)部發(fā)展與對外開放等方面的工作緊密結(jié)合在一起，非常注意理順?biāo)Y源與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，將新舊動能轉(zhuǎn)換與生態(tài)環(huán)保一同謀劃、一起部署、一體推進，用經(jīng)濟和環(huán)境“雙指標(biāo)”綜合評價發(fā)展質(zhì)量，并且對評價制度進行了一定的改革。比如，在靖遠(yuǎn)縣、景泰縣和會寧縣的評價中，就增加了生態(tài)環(huán)境的權(quán)重。

四、生態(tài)發(fā)展雙贏：同步推進的主要成效

正是由于白銀市明確了發(fā)展思路，選擇準(zhǔn)了發(fā)展戰(zhàn)略，采取了完全適合白銀市市情的“六同步”發(fā)展模式，使得生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)同時得到實現(xiàn)。這可以通過以下幾個方面得到驗證。

（一）黃河流域生態(tài)環(huán)境越來越好

近年來，陸續(xù)實施的生態(tài)工程主要有：大規(guī)模國土綠化工程，大力開展“綠盾”專項行動，建設(shè)省級自然保護區(qū)，建設(shè)生態(tài)美麗鄉(xiāng)村，加強植樹造林，退耕還林還草，工業(yè)園區(qū)“三廢”集中處理，實施了黃河白銀段防洪治理工程，扶持發(fā)展環(huán)保企業(yè)和環(huán)保項目。通過實施這些措施，使得黃河流域生態(tài)環(huán)境得到極大的改善。2016—2019 年，每年完成造林綠化30 萬畝以上，在黃河干流周邊和流域形成多個森林和植被生態(tài)包圍圈。累計營造林地面積130 多萬畝，森林覆蓋率達(dá)到14.09%[7]。近年來，累計完成造林面積258.7 萬畝，治理水土流失面積6 681.45 平方公里，完成沙化土地治理面積24.8 萬畝，黃河白銀段面水質(zhì)綜合評價達(dá)到II 類國控水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展節(jié)水灌溉面積163.83 萬畝，累計退耕還林還草面積達(dá)到200 多萬畝，其中，90%都種植了樹木①數(shù)據(jù)均來自白銀市統(tǒng)計局有關(guān)資料。。

（二）資源城市轉(zhuǎn)型發(fā)展成效突出

白銀市是國家第一批資源枯竭轉(zhuǎn)型試點城市，而白銀市的幾個大型工礦型企業(yè)都布局在黃河沿岸區(qū)域。比如，白銀市區(qū)內(nèi)富集的資源為能源、有色、冶金、化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了良好條件，1954 年作為新中國“一五”時期156 個重點建設(shè)項目之一，白銀公司因此設(shè)立，白銀市也因礦得名、因企設(shè)市。現(xiàn)在，既要保護黃河生態(tài)又要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。為此，白銀市提出了轉(zhuǎn)型與黃河保護同步推進的戰(zhàn)略思路，通過在流域區(qū)創(chuàng)辦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)（國家級）和生態(tài)工業(yè)園區(qū)，分流老企業(yè)的工人、技術(shù)人員和資源，取得了顯著效果。目前，白銀公司、靖遠(yuǎn)煤礦、銀光公司、靖遠(yuǎn)電廠和靖遠(yuǎn)陶瓷廠等，都基本實行了資產(chǎn)和人員的重新組合，企業(yè)發(fā)展開始步入正常軌道。

（三）經(jīng)濟區(qū)劃形成合理布局

白銀市把黃河生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展工作，與打造白銀區(qū)域經(jīng)濟增長極有機地結(jié)合起來，把保護和發(fā)展工作當(dāng)成一次最佳的資源高效整合的機遇，在這方面近年來做了大量工作。到目前為止，新的經(jīng)濟區(qū)劃布局已經(jīng)形成，主要有：一是景電黃河大型提灌工程和“三縣生態(tài)帶”（景泰縣、古浪縣、民勤縣），這個生態(tài)帶覆蓋了三個縣②說明：古浪縣和民勤縣行政關(guān)系隸屬于甘肅省武威市，從1995 年開始建設(shè)的景電二期工程，即國家在景泰縣五佛鄉(xiāng)黃河干流處建設(shè)的電力提灌工程，一期工程主要用于景泰縣的40 多萬畝沙地灌溉。二期工程向武威市的兩縣跨區(qū)域調(diào)水，主要用于生態(tài)保護，恢復(fù)植被和石羊河的水源問題，每年調(diào)水6 100 萬立方米。；二是形成白銀、劉川、平川、景泰、會寧五個沿黃河流域走向的產(chǎn)業(yè)帶，發(fā)展生態(tài)工業(yè)和生態(tài)物流業(yè)；三是形成沿黃河的購銷農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶，這個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶主要發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、大棚溫室農(nóng)業(yè)、肉羊肉牛養(yǎng)殖業(yè)，對快速提高農(nóng)民收入作用非常大；四是形成沿黃河干流的生態(tài)城鎮(zhèn)群，目前，這些城鎮(zhèn)全部實行節(jié)水城鎮(zhèn)模式。

（四）黃河生態(tài)旅游形成很大的區(qū)域優(yōu)勢

白銀市有大量與黃河有關(guān)的旅游資源，這是天然優(yōu)勢。這些年以來，白銀市把大力發(fā)展生態(tài)旅游作為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主要手段，探索“文旅+”發(fā)展模式，以黃河沿岸的黃河石林、黃河大峽谷、烏金峽、花村顧家善、水川濕地公園、永泰龜城、大敦煌影視城等景區(qū)為龍頭，打造多種多樣的旅游項目，規(guī)劃建設(shè)了10 多個沿黃鄉(xiāng)村旅游示范點，讓生態(tài)旅游因黃河而靚麗，沿岸農(nóng)村農(nóng)民因黃河而富裕，形成了獨特優(yōu)勢的黃河生態(tài)旅游經(jīng)濟帶，生態(tài)旅游快速增長。2019 年，全市國內(nèi)旅游接待達(dá)到1 663.04 萬人次，同比增長24.85%；旅游綜合收入達(dá)到107.1 億元，同期增長28%[8]。此外，白銀旅游業(yè)的高速發(fā)展推動了居民就業(yè)人數(shù)增長，2019 年白銀旅游業(yè)新增直接就業(yè)人數(shù)預(yù)計達(dá)到5 829 人，同比增長24.3%。

（五）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化加速

生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展，促進了結(jié)構(gòu)優(yōu)化工作。白銀市2015 年的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為13.59∶44.73∶41.68，2019 年調(diào)整為17.89∶37.17∶44.94，農(nóng)業(yè)特色更加突出，污染重的工業(yè)得到淘汰。2019 年，農(nóng)業(yè)多年陸續(xù)獲得豐收，糧食總產(chǎn)量達(dá)到96.5 萬噸，蔬菜產(chǎn)量110.84 萬噸，水果產(chǎn)量14.22 萬噸，瓜類產(chǎn)量88.92 萬噸，中草藥材產(chǎn)量10.29 萬噸，肉豬出欄81.09 萬頭，羊出欄175.4 萬只。工業(yè)生產(chǎn)平穩(wěn)運行，規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長6.6%，全市規(guī)模以上非公有制企業(yè)工業(yè)增加值同比增長14.8%。結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進投資增長，全市固定資產(chǎn)投資同比增長13.07%，增速比上年同期提高33.88 個百分點。全市實現(xiàn)社會消費品零售總額同比增長8.1%，增速比上年同期提高0.8 個百分點。

（六）經(jīng)濟效率持續(xù)提升

黃河生態(tài)保護與發(fā)展的同步推進，收到了良好的經(jīng)濟效益。2015 年，白銀市全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值434.27 億元，同比增長6.8%，按常住人口計算人均生產(chǎn)總值25 410 元。2019 年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)486.33 億元，同比增長6.2%，人均生產(chǎn)總值增加到29 542 元，折合約為4 550 美元，是全國平均水平的45.78%（全國2018 年人均GDP 約為64 520.7元）。2015 年全年大口徑財政收入完成50.95 億元，2019 年增加到62.77 億元；2015 年年末全市金融機構(gòu)本外幣存款余額為632.04 億元，2019 年增加到804.53 億元。城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步增加，2015 年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入23 438 元，2019 年增加到31 769 元；2015 年農(nóng)村居民人均可支配收入7 065元，2019 年增加到9 927 元[9]。

五、進一步提升融合效率

受自然條件和歷史因素的雙重制約，白銀市在破解黃河上游突出生態(tài)保護治理難題和高質(zhì)量發(fā)展方面仍然存在一些困難。比如，保護治理資金投入不足、部分區(qū)段水土流失依然比較嚴(yán)重、歷史遺留生態(tài)問題突出、高揚程引黃灌區(qū)鹽漬化問題突出、資源性和指標(biāo)性缺水問題制約流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。白銀市年降水量180～450 mm，年蒸發(fā)量達(dá)1 500～1 600 m。多年平均地表水資源1.4 億立方米，地下水資源可利用量0.92 立方米，按照黃河流域“87 分水方案”①所謂“87 分水方案”，指按照國家水利部黃河水利委員會（簡稱“黃委會”）1987 年制定的分水方案，我國黃河流域沿河地區(qū)，向黃河的取水量必須按照“黃委會”的有關(guān)規(guī)定和分額進行，不得超額取水。這個方案就叫做“87 分水方案”。，白銀市耗水指標(biāo)為5.35 億立方米，人均耗水指標(biāo)311 立方米，水資源嚴(yán)重不足已經(jīng)成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題。

為此，要按照國家關(guān)于生態(tài)文明發(fā)展和黃河流域生態(tài)保護的政策要求，通過進一步深入的調(diào)查研究，提出更加科學(xué)有效的政策和對策?？傮w來說，根據(jù)黃河上游和中游地區(qū)大部分區(qū)域綜合經(jīng)濟實力相對較弱的情況，需要考慮如下對策：一是國家出臺新時代黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排保護與發(fā)展的大事；二是對中西部地區(qū)黃河流域的許多地方，國家依然需要加大投入和項目支持力度，國家項目可以帶動地方和民間項目的跟進；三是必須堅持黃河生態(tài)保護與大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)密切結(jié)合的原則，規(guī)劃建設(shè)生態(tài)城市、生態(tài)工業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)；四是白銀市需要進一步完善“六同步”范式，進一步在生態(tài)與發(fā)展二者有機融合上大做文章；五是利用大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，建立沿黃流域污染防治數(shù)據(jù)庫和監(jiān)測平臺；六是建議沿黃河地區(qū)之間應(yīng)該加強協(xié)同治理和發(fā)展的力度，打破地方保護主義，鼓勵區(qū)域之間進行人才技術(shù)等多方面的合作。