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開展國外貸援款項目審計，是國家審計機關的一項法定職責。審計機關在國外貸援款項目協(xié)定生效后的建設期和項目竣工驗收后的使用期內，依法對項目和項目執(zhí)行單位財務收支及項目執(zhí)行情況的真實性、合法性和效益性進行審計監(jiān)督，并按時保質保量出具國外貸援款項目審計報告。

一、國外貸援款項目概況

多年來，我國與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織和外國政府開展了內涵豐富的合作，開展的項目廣泛涉及交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、扶貧等多領域，取得了令人矚目的成果。一方面，引進了資金和技術。國外貸援款資金的使用在一定程度上緩解了我國建設資金不足的瓶頸制約。引入的先進設備和技術在一定程度上縮短了與國際先進水平的差距。另一方面，引入了先進的管理經(jīng)驗，推動觀念更新和制度創(chuàng)新。國外貸援款項目以具體項目為依托，既引“制”又引“智”，通過規(guī)范化的運作機制及其智力資源，推動相關行業(yè)體制機制創(chuàng)新，促進觀念更新。

二、國外貸援款項目審計發(fā)現(xiàn)的問題

（一）重申報、輕落實。審計發(fā)現(xiàn)，有些地方政府盲目爭取項目和資金，缺乏嚴謹?shù)捻椖空撟C和外債風險意識，決策者和實施者相互分離，沒有真正建立起借、用、還和責、權、利相統(tǒng)一的管理機制。在爭取項目時，各級政府熱情都很高，到了項目實施階段卻相互推諉。例如世行貸款X市物流基礎設施建設項目，在項目立項及爭取世行貸款時，市政府成立了專班，由市城投公司、發(fā)改委、規(guī)劃局、財政局等部門聯(lián)合發(fā)力，很快將項目爭取下來。項目開工后，各部門相互推諉，導致大部分子項目的招投標工作遲遲未能開展，項目實施期五年，截至第三年末，項目完成投資僅占計劃總投資的9.27%。另外，有些地方對項目是否適合當?shù)匦枰绊椖繉嵤┤鄙僬{研論證，一些與當?shù)貙嶋H不符的項目立項后，因管理理念的不成熟，造成部分項目未取得預期效果。例如H省森林經(jīng)營項目，該項目采用的是“近自然森林”自然更新經(jīng)營理念，確定好目標樹和干擾樹，對干擾樹進行擇伐，保證目標樹的成長，而H省林業(yè)資源不足，顯然植樹造林更適合。

（二）配套資金和回補資金不能及時到位。國外貸援款項目在簽訂貸款協(xié)定時，通常要約定國內配套資金與國外貸援款資金的比例，在貸款方看來，項目合理的資金構成是保障項目成功運行的關鍵因素，然而在項目實際執(zhí)行過程中，常常出現(xiàn)配套資金不能按時足額到位的情況。究其原因：一是國外貸款援助的項目所在地方財力本來就比較薄弱，再加上籌資渠道有限，有的項目甚至在完工時，也沒有完成配套資金的要求。二是有的項目由于配套資金到位困難，轉向商業(yè)銀行借款，資金成本大幅增加，且由于國外貸援款項目周期長，人工、原料等價格不斷上漲，建設成本和資金投入遠超概預算，項目短期又無法實現(xiàn)盈利，導致項目推進難上加難。例如G市城市環(huán)境綜合治理項目，由于政府配套資金困難，以7.8%的年利率向商業(yè)銀行借款，大大增加了項目成本。三是提款報賬程序繁瑣，整個過程涉及部門多、時間長，部門之間的銜接不暢，導致資金滯留，未能發(fā)揮應有的效益，造成項目資金潛在損失。例如Y市農(nóng)業(yè)項目，在項目執(zhí)行過程中，有101筆0.91億元人民幣回補資金撥付不及時，最長滯撥404天，而農(nóng)業(yè)項目季節(jié)性強，資金不到位導致錯過農(nóng)時，影響項目推進。

（三）部分項目未能實現(xiàn)預期目標。在項目立項及項目協(xié)議中均明確了項目結束后預期將達到的效果，但在實際運行中，由于各方原因，一些目標未能實現(xiàn)，致使貸援款資金的使用未能得到有效產(chǎn)出。有的項目在立項時確立了一批采購設備，隨著設備的更新?lián)Q代，采購的設備不適用，造成閑置和損失浪費。例如X市廢舊電池回收項目，該項目要從意大利進口一批設備，從項目立項到設備采購到位，中間間隔了四年，采購的許多設備已不能滿足企業(yè)生產(chǎn)需要。

（四）部分項目辦缺乏專職國外貸援款項目人員。審計發(fā)現(xiàn)，部分項目的承辦機構是臨時組建的，工作人員多是從相關單位借調或臨時聘用，存在“上項目成立機構，完成后解散隊伍”的現(xiàn)象，項目管理隊伍不穩(wěn)定，再加上對國外貸援款項目業(yè)務不熟練，不僅影響了項目提款報賬的速度，也影響了財務管理的質量，進而影響了項目進度。例如E市環(huán)境治理項目，項目開工四年來，已經(jīng)換了三任負責人，工作人員也頻繁更換，導致每年的財務報表都不能按時出具，無法及時向亞行提款報賬，影響了項目進度。

三、解決國外貸援款項目問題的對策建議

（一）提高科學立項意識，健全項目評價機制。一是建立國外貸援款項目問責機制，明確問責方式，規(guī)范主管領導行為，增強科學立項意識。在項目立項時，切實將可行性研究落到實處，深入調查了解并進行風險預測，結合地區(qū)實際篩選項目，進行嚴格的立項論證，確保項目接地氣，符合實際需要。二是注重落地項目的落實和可持續(xù)發(fā)展性，健全項目評價機制，將項目評價作為一項常態(tài)化工作，納入考核，評價內容包括工程進度、工程質量、資金使用情況等。在項目完工后也要持續(xù)對國外貸援款項目的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益進行跟蹤。三是建立國外貸援款項目儲備庫，準確把握國家利用國外貸援款的政策導向，與當?shù)貙嶋H相結合，做好項目中長期規(guī)劃，積極、合理、有效地利用國際金融組織及外國政府貸援款，組織專家開展聯(lián)合調研和論證，建立科學高效、內容齊備的項目信息庫。

（二）加快落實國內配套資金，簡化回補資金撥付流程。一是在項目立項階段，對貸款方的貸款政策和程序進行全面了解，慎重決定配套資金的比例，堅持實事求是原則，量力而行。主動與貸款方開展平等對話和磋商，爭取降低甚至減免配套資金。二是加強對已承諾資金的落實和約束。督促地方財政將已經(jīng)承諾的配套資金按計劃投入，確保配套資金及時足額撥付項目執(zhí)行單位。三是進一步拓寬配套資金籌集途徑和渠道，將國外貸援款項目和地方已建立的各項專項資金統(tǒng)籌安排，減輕配套資金壓力。四是縮短提款報賬和資金回補時間，加強對國外貸援款項目財務核算管理辦法、提款報賬辦法等有關規(guī)定的學習，積極與行業(yè)主管部門溝通，減少資金下?lián)軐徟h(huán)節(jié)，簡化撥付流程，確?；匮a資金及時、足額下?lián)?，發(fā)揮資金使用效益。

（三）完善主權外債風險管理機制，建立健全還貸準備金制度。一是各級財政部門應總體把握主權外債的規(guī)模、投向和結構，將主權外債納入預算管理。二是建立健全還貸準備金制度，加大財政預算的投入力度，滿足到期債務的周轉墊付需要。三是制定有關的財務管理辦法和制度，明確配套資金的來源，規(guī)定外債資金的回收和償還，規(guī)定不同渠道外債資金的風險承擔問題。

（四）穩(wěn)定人員隊伍，加強人員培訓。一是完善和穩(wěn)定國外貸援款項目機構，配備專職工作人員。做到事有人管，責有人擔，目標明確，量化考核，定期考察。二是加強人員培訓。培訓內容應包括國外貸援款項目最新管理辦法、提款報賬程序、物資采購程序、招投標管理法規(guī)等，避免因對現(xiàn)行政策及管理辦法不了解導致項目進展緩慢。三是建立國外貸援款項目人才庫。把從事過國外貸援款項目的優(yōu)秀人員納入人才庫，有新的項目立項或實施時，可以從人才庫挑選有經(jīng)驗的專家參與，當一個項目結束時，項目管理人員可以跨地區(qū)、跨行業(yè)流動。