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開(kāi)展國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)，是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)外貸援款項(xiàng)目協(xié)定生效后的建設(shè)期和項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后的使用期內(nèi)，依法對(duì)項(xiàng)目和項(xiàng)目執(zhí)行單位財(cái)務(wù)收支及項(xiàng)目執(zhí)行情況的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并按時(shí)保質(zhì)保量出具國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告。

一、國(guó)外貸援款項(xiàng)目概況

多年來(lái)，我國(guó)與世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融組織和外國(guó)政府開(kāi)展了內(nèi)涵豐富的合作，開(kāi)展的項(xiàng)目廣泛涉及交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、扶貧等多領(lǐng)域，取得了令人矚目的成果。一方面，引進(jìn)了資金和技術(shù)。國(guó)外貸援款資金的使用在一定程度上緩解了我國(guó)建設(shè)資金不足的瓶頸制約。引入的先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)在一定程度上縮短了與國(guó)際先進(jìn)水平的差距。另一方面，引入了先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)觀念更新和制度創(chuàng)新。國(guó)外貸援款項(xiàng)目以具體項(xiàng)目為依托，既引“制”又引“智”，通過(guò)規(guī)范化的運(yùn)作機(jī)制及其智力資源，推動(dòng)相關(guān)行業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)觀念更新。

二、國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

（一）重申報(bào)、輕落實(shí)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有些地方政府盲目爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目論證和外債風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，決策者和實(shí)施者相互分離，沒(méi)有真正建立起借、用、還和責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的管理機(jī)制。在爭(zhēng)取項(xiàng)目時(shí)，各級(jí)政府熱情都很高，到了項(xiàng)目實(shí)施階段卻相互推諉。例如世行貸款X市物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目立項(xiàng)及爭(zhēng)取世行貸款時(shí)，市政府成立了專(zhuān)班，由市城投公司、發(fā)改委、規(guī)劃局、財(cái)政局等部門(mén)聯(lián)合發(fā)力，很快將項(xiàng)目爭(zhēng)取下來(lái)。項(xiàng)目開(kāi)工后，各部門(mén)相互推諉，導(dǎo)致大部分子項(xiàng)目的招投標(biāo)工作遲遲未能開(kāi)展，項(xiàng)目實(shí)施期五年，截至第三年末，項(xiàng)目完成投資僅占計(jì)劃總投資的9.27%。另外，有些地方對(duì)項(xiàng)目是否適合當(dāng)?shù)匦枰绊?xiàng)目實(shí)施缺少調(diào)研論證，一些與當(dāng)?shù)貙?shí)際不符的項(xiàng)目立項(xiàng)后，因管理理念的不成熟，造成部分項(xiàng)目未取得預(yù)期效果。例如H省森林經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，該項(xiàng)目采用的是“近自然森林”自然更新經(jīng)營(yíng)理念，確定好目標(biāo)樹(shù)和干擾樹(shù)，對(duì)干擾樹(shù)進(jìn)行擇伐，保證目標(biāo)樹(shù)的成長(zhǎng)，而H省林業(yè)資源不足，顯然植樹(shù)造林更適合。

（二）配套資金和回補(bǔ)資金不能及時(shí)到位。國(guó)外貸援款項(xiàng)目在簽訂貸款協(xié)定時(shí)，通常要約定國(guó)內(nèi)配套資金與國(guó)外貸援款資金的比例，在貸款方看來(lái)，項(xiàng)目合理的資金構(gòu)成是保障項(xiàng)目成功運(yùn)行的關(guān)鍵因素，然而在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，常常出現(xiàn)配套資金不能按時(shí)足額到位的情況。究其原因：一是國(guó)外貸款援助的項(xiàng)目所在地方財(cái)力本來(lái)就比較薄弱，再加上籌資渠道有限，有的項(xiàng)目甚至在完工時(shí)，也沒(méi)有完成配套資金的要求。二是有的項(xiàng)目由于配套資金到位困難，轉(zhuǎn)向商業(yè)銀行借款，資金成本大幅增加，且由于國(guó)外貸援款項(xiàng)目周期長(zhǎng)，人工、原料等價(jià)格不斷上漲，建設(shè)成本和資金投入遠(yuǎn)超概預(yù)算，項(xiàng)目短期又無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)難上加難。例如G市城市環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，由于政府配套資金困難，以7.8%的年利率向商業(yè)銀行借款，大大增加了項(xiàng)目成本。三是提款報(bào)賬程序繁瑣，整個(gè)過(guò)程涉及部門(mén)多、時(shí)間長(zhǎng)，部門(mén)之間的銜接不暢，導(dǎo)致資金滯留，未能發(fā)揮應(yīng)有的效益，造成項(xiàng)目資金潛在損失。例如Y市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，有101筆0.91億元人民幣回補(bǔ)資金撥付不及時(shí)，最長(zhǎng)滯撥404天，而農(nóng)業(yè)項(xiàng)目季節(jié)性強(qiáng)，資金不到位導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)農(nóng)時(shí)，影響項(xiàng)目推進(jìn)。

（三）部分項(xiàng)目未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。在項(xiàng)目立項(xiàng)及項(xiàng)目協(xié)議中均明確了項(xiàng)目結(jié)束后預(yù)期將達(dá)到的效果，但在實(shí)際運(yùn)行中，由于各方原因，一些目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，致使貸援款資金的使用未能得到有效產(chǎn)出。有的項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)確立了一批采購(gòu)設(shè)備，隨著設(shè)備的更新?lián)Q代，采購(gòu)的設(shè)備不適用，造成閑置和損失浪費(fèi)。例如X市廢舊電池回收項(xiàng)目，該項(xiàng)目要從意大利進(jìn)口一批設(shè)備，從項(xiàng)目立項(xiàng)到設(shè)備采購(gòu)到位，中間間隔了四年，采購(gòu)的許多設(shè)備已不能滿(mǎn)足企業(yè)生產(chǎn)需要。

（四）部分項(xiàng)目辦缺乏專(zhuān)職國(guó)外貸援款項(xiàng)目人員。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目的承辦機(jī)構(gòu)是臨時(shí)組建的，工作人員多是從相關(guān)單位借調(diào)或臨時(shí)聘用，存在“上項(xiàng)目成立機(jī)構(gòu)，完成后解散隊(duì)伍”的現(xiàn)象，項(xiàng)目管理隊(duì)伍不穩(wěn)定，再加上對(duì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目業(yè)務(wù)不熟練，不僅影響了項(xiàng)目提款報(bào)賬的速度，也影響了財(cái)務(wù)管理的質(zhì)量，進(jìn)而影響了項(xiàng)目進(jìn)度。例如E市環(huán)境治理項(xiàng)目，項(xiàng)目開(kāi)工四年來(lái)，已經(jīng)換了三任負(fù)責(zé)人，工作人員也頻繁更換，導(dǎo)致每年的財(cái)務(wù)報(bào)表都不能按時(shí)出具，無(wú)法及時(shí)向亞行提款報(bào)賬，影響了項(xiàng)目進(jìn)度。

三、解決國(guó)外貸援款項(xiàng)目問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）提高科學(xué)立項(xiàng)意識(shí)，健全項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制。一是建立國(guó)外貸援款項(xiàng)目問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確問(wèn)責(zé)方式，規(guī)范主管領(lǐng)導(dǎo)行為，增強(qiáng)科學(xué)立項(xiàng)意識(shí)。在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，切實(shí)將可行性研究落到實(shí)處，深入調(diào)查了解并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，結(jié)合地區(qū)實(shí)際篩選項(xiàng)目，進(jìn)行嚴(yán)格的立項(xiàng)論證，確保項(xiàng)目接地氣，符合實(shí)際需要。二是注重落地項(xiàng)目的落實(shí)和可持續(xù)發(fā)展性，健全項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制，將項(xiàng)目評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)常態(tài)化工作，納入考核，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、資金使用情況等。在項(xiàng)目完工后也要持續(xù)對(duì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益進(jìn)行跟蹤。三是建立國(guó)外貸援款項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，準(zhǔn)確把握國(guó)家利用國(guó)外貸援款的政策導(dǎo)向，與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合，做好項(xiàng)目中長(zhǎng)期規(guī)劃，積極、合理、有效地利用國(guó)際金融組織及外國(guó)政府貸援款，組織專(zhuān)家開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研和論證，建立科學(xué)高效、內(nèi)容齊備的項(xiàng)目信息庫(kù)。

（二）加快落實(shí)國(guó)內(nèi)配套資金，簡(jiǎn)化回補(bǔ)資金撥付流程。一是在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，對(duì)貸款方的貸款政策和程序進(jìn)行全面了解，慎重決定配套資金的比例，堅(jiān)持實(shí)事求是原則，量力而行。主動(dòng)與貸款方開(kāi)展平等對(duì)話(huà)和磋商，爭(zhēng)取降低甚至減免配套資金。二是加強(qiáng)對(duì)已承諾資金的落實(shí)和約束。督促地方財(cái)政將已經(jīng)承諾的配套資金按計(jì)劃投入，確保配套資金及時(shí)足額撥付項(xiàng)目執(zhí)行單位。三是進(jìn)一步拓寬配套資金籌集途徑和渠道，將國(guó)外貸援款項(xiàng)目和地方已建立的各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌安排，減輕配套資金壓力。四是縮短提款報(bào)賬和資金回補(bǔ)時(shí)間，加強(qiáng)對(duì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算管理辦法、提款報(bào)賬辦法等有關(guān)規(guī)定的學(xué)習(xí)，積極與行業(yè)主管部門(mén)溝通，減少資金下?lián)軐徟h(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化撥付流程，確?；匮a(bǔ)資金及時(shí)、足額下?lián)埽l(fā)揮資金使用效益。

（三）完善主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，建立健全還貸準(zhǔn)備金制度。一是各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)總體把握主權(quán)外債的規(guī)模、投向和結(jié)構(gòu)，將主權(quán)外債納入預(yù)算管理。二是建立健全還貸準(zhǔn)備金制度，加大財(cái)政預(yù)算的投入力度，滿(mǎn)足到期債務(wù)的周轉(zhuǎn)墊付需要。三是制定有關(guān)的財(cái)務(wù)管理辦法和制度，明確配套資金的來(lái)源，規(guī)定外債資金的回收和償還，規(guī)定不同渠道外債資金的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問(wèn)題。

（四）穩(wěn)定人員隊(duì)伍，加強(qiáng)人員培訓(xùn)。一是完善和穩(wěn)定國(guó)外貸援款項(xiàng)目機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)職工作人員。做到事有人管，責(zé)有人擔(dān)，目標(biāo)明確，量化考核，定期考察。二是加強(qiáng)人員培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括國(guó)外貸援款項(xiàng)目最新管理辦法、提款報(bào)賬程序、物資采購(gòu)程序、招投標(biāo)管理法規(guī)等，避免因?qū)ΜF(xiàn)行政策及管理辦法不了解導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。三是建立國(guó)外貸援款項(xiàng)目人才庫(kù)。把從事過(guò)國(guó)外貸援款項(xiàng)目的優(yōu)秀人員納入人才庫(kù)，有新的項(xiàng)目立項(xiàng)或?qū)嵤r(shí)，可以從人才庫(kù)挑選有經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家參與，當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目結(jié)束時(shí)，項(xiàng)目管理人員可以跨地區(qū)、跨行業(yè)流動(dòng)。