□李 軍

晉城市自2003年10月啟動(dòng)國庫集中支付改革，經(jīng)過十多年的探索和實(shí)踐，這項(xiàng)改革已取得了決定性進(jìn)展和顯著成果，從根本上解決了財(cái)政資金多層次撥付、多戶頭存放的弊端，有效提高了財(cái)政資金的運(yùn)行效率，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性、有效性、規(guī)范性。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模迅速擴(kuò)大，財(cái)政收支項(xiàng)目日趨細(xì)化，財(cái)政、人行、代理銀行和預(yù)算單位辦理國庫支付業(yè)務(wù)的工作量大幅增長，以紙質(zhì)單據(jù)為主、電子數(shù)據(jù)為輔的半電子化運(yùn)行方式，難以適應(yīng)國庫集中支付改革發(fā)展的實(shí)際需要，在此背景下，財(cái)政部門自上而下，積極推進(jìn)國庫集中支付電子化改革已顯得尤為迫切和極其必要。

一、國庫支付電子化改革基本做法

一是切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。自改革試點(diǎn)啟動(dòng)以來，省廳對此項(xiàng)工作給予了大力支持，國庫處有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次到晉城調(diào)研指導(dǎo)，提出明確要求，關(guān)注工作進(jìn)展。為順利完成改革試點(diǎn)任務(wù)，市財(cái)政局成立了“國庫支付業(yè)務(wù)電子化改革領(lǐng)導(dǎo)組”，市財(cái)政、市人行、代理銀行主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)組成員，領(lǐng)導(dǎo)組建立了跨部門聯(lián)席會(huì)議制度和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度責(zé)任制，依托聯(lián)席會(huì)議制度和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度時(shí)間表，聚集各成員單位業(yè)務(wù)和技術(shù)骨干人員，實(shí)施具體工作和項(xiàng)目管理。改革過程中，各成員單位領(lǐng)導(dǎo)對每一階段工作都親自指導(dǎo)、詳細(xì)過問，在“人、財(cái)、物”等方面給予了極大支持。各成員單位對工作中遇到的困難和問題，及時(shí)溝通、默契配合、達(dá)成共識、圓滿解決，為整個(gè)改革工作的順利實(shí)施提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

二是規(guī)范管理完善機(jī)制。支付電子化是財(cái)政資金支付方式的重大轉(zhuǎn)變，改變了國庫集中支付管理的技術(shù)環(huán)境和運(yùn)行基礎(chǔ)，對國庫管理制度建設(shè)提出了新的要求。根據(jù)電子化改革的相關(guān)政策，結(jié)合晉城實(shí)際，晉城市財(cái)政局制定了《晉城市國庫支付電子化管理實(shí)施方案》《晉城市市級國庫收付業(yè)務(wù)電子印章管理暫行辦法》《晉城市市級國庫業(yè)務(wù)電子化改革實(shí)施應(yīng)急預(yù)案》等，建立健全了內(nèi)控管理、安全保障、應(yīng)急處置等各方面的管理制度，通過制度建設(shè)保障財(cái)政資金支付管理體系的安全。同時(shí)，為將電子化真正融入日常業(yè)務(wù)管理，對原有審核流程、憑證管理內(nèi)容、印鑒管理方式等制度進(jìn)行了調(diào)整完善，并與市人行、代理銀行和清算銀行簽訂業(yè)務(wù)代理協(xié)議。從機(jī)制上確保不改變“先支付、后清算”的支付體系，不改變代理銀行的服務(wù)職能，不改變預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任地位。

三是確保安全提高效率。實(shí)行支付電子化管理，既要有效提升運(yùn)行效率，更要確保資金支付安全。支付電子化的應(yīng)有之義，即對財(cái)政部門、人民銀行、代理銀行、預(yù)算單位等各方的業(yè)務(wù)操作，都盡可能做到自動(dòng)化和智能化，真正提高工作效率。同時(shí)，各方又要遵循統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，部署統(tǒng)一的電子憑證安全支撐控件，將傳統(tǒng)支付模式下各個(gè)相對獨(dú)立的分散控制，通過流程再造整合成一個(gè)完整的管理鏈條，利用成熟的安全技術(shù)和產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)電子簽章、安全傳輸、自動(dòng)驗(yàn)簽、信息留痕等一系列電子化管理，建立較為完善的財(cái)政國庫電子支付管理內(nèi)控制度，實(shí)現(xiàn)“互相牽制、環(huán)環(huán)相扣”的內(nèi)控機(jī)制，確保系統(tǒng)安全、可靠、穩(wěn)定運(yùn)行。

四是聯(lián)調(diào)測試強(qiáng)化培訓(xùn)。聯(lián)調(diào)測試是確保支付電子化系統(tǒng)上線運(yùn)行的最為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，參與各方針對晉城市財(cái)政支付業(yè)務(wù)的管理規(guī)范、管理特點(diǎn)和業(yè)務(wù)需求，按照省廳“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一支撐軟件”要求，在財(cái)政、人行、代理銀行和清算銀行規(guī)范部署電子憑證庫，組織相關(guān)公司進(jìn)行前期基礎(chǔ)環(huán)境聯(lián)調(diào)測試、系統(tǒng)邏輯測試、業(yè)務(wù)測試、接口測試、性能和壓力測試、安全和應(yīng)急測試等多輪測試。從上線運(yùn)行的實(shí)際情況看，即使在測試環(huán)境下沒有出現(xiàn)問題，安裝部署到正式環(huán)境后，仍可能出現(xiàn)各種預(yù)想不到的情況。因此，在系統(tǒng)正式上線之前，市財(cái)政局開展了全崗位、全流程的聯(lián)調(diào)測試和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做好充分的思想準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、技術(shù)準(zhǔn)備和應(yīng)急準(zhǔn)備，切實(shí)保證業(yè)務(wù)平穩(wěn)過渡、系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行。

二、國庫支付電子化改革成效

一是財(cái)政資金運(yùn)行更加安全。晉城市2012年建成的財(cái)庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)雖然實(shí)現(xiàn)了支付信息的電子傳輸，但各方數(shù)字簽名是以表單形式而不是以電子憑證庫形式存放，數(shù)字證書和信息驗(yàn)證缺乏有效的加密手段和完善的核對機(jī)制，導(dǎo)致數(shù)據(jù)傳輸?shù)陌踩?、?zhǔn)確性、完整性難以保障。推行電子化改革，按照省廳制定的要求和接口標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用統(tǒng)一的電子化安全支撐控件，改造支出聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)國庫集中支付全業(yè)務(wù)、全鏈條封閉運(yùn)行。利用身份認(rèn)證、數(shù)字簽名和數(shù)據(jù)校驗(yàn)技術(shù)，防止數(shù)據(jù)丟失、出錯(cuò)和篡改，為強(qiáng)化財(cái)政資金安全運(yùn)行提供有力的技術(shù)支撐。

二是財(cái)政資金管理更加規(guī)范。晉城市原有的財(cái)庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)沒有直連財(cái)政部門、清算銀行、代理銀行核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)，業(yè)務(wù)參與方均能修改系統(tǒng)數(shù)據(jù)，容易導(dǎo)致差錯(cuò)責(zé)任不明、糾錯(cuò)不及時(shí)。電子化改革后，對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了梳理和改造，清晰劃分了財(cái)政、清算銀行和代理銀行三方職責(zé)。利用電子憑證庫環(huán)環(huán)相扣、逐級比對的校驗(yàn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸安全運(yùn)行。同時(shí)直連各方業(yè)務(wù)系統(tǒng)，業(yè)務(wù)各方均可實(shí)時(shí)查詢監(jiān)控業(yè)務(wù)辦理情況，形成相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的工作機(jī)制，財(cái)政資金管理進(jìn)一步規(guī)范。

三是財(cái)政服務(wù)能力大幅提升。推行電子化改革，通過在財(cái)政、代理銀行和清算行實(shí)施部署電子憑證庫，及提供給各方業(yè)務(wù)系統(tǒng)調(diào)用的接口，在不破壞各方現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)完整性基礎(chǔ)上，各方業(yè)務(wù)系統(tǒng)通過與電子憑證庫銜接，實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有電子單據(jù)的電子簽章和驗(yàn)章，使電子憑證更加安全快速的傳遞。同時(shí)，業(yè)務(wù)參與方在電子憑證庫之間實(shí)現(xiàn)電子憑證的交互，代替之前財(cái)政性資金清算時(shí)紙質(zhì)憑證的人工傳遞，大大提高了支付和清算的工作效率，提升了財(cái)政的服務(wù)能力和服務(wù)形象，并有效降低了業(yè)務(wù)各方的運(yùn)行成本。

三、國庫支付電子化改革中存在的問題

一是系統(tǒng)功能還需進(jìn)一步優(yōu)化升級。目前國庫集中支付電子化系統(tǒng)在使用的過程中受部門單位多、數(shù)據(jù)量大，且部門的整體信息化水平參差不齊等影響，在工作高峰期存在運(yùn)行不穩(wěn)定的現(xiàn)象，后臺(tái)維護(hù)人員臨時(shí)性維護(hù)需求應(yīng)接不暇，對預(yù)算單位的正常支付會(huì)有一定影響。同時(shí)部門單位的財(cái)務(wù)賬務(wù)處理系統(tǒng)獨(dú)立于國庫集中支付系統(tǒng)，兩個(gè)系統(tǒng)不能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)過賬，致使在手工對賬中不一致的情況時(shí)有發(fā)生。還有動(dòng)態(tài)監(jiān)控的規(guī)則設(shè)置仍比較簡單，還需人工進(jìn)行大量識別，不能適應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控需求，智能化水平還有待提升。

二是制度建設(shè)相對滯后。信息化技術(shù)的持續(xù)推進(jìn)對現(xiàn)有國庫管理制度提出了諸多挑戰(zhàn)，電子化改革諸多方面無規(guī)可循的情況日益凸顯，系統(tǒng)安全標(biāo)準(zhǔn)、橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)、內(nèi)部控制制度沒有相應(yīng)的制度予以規(guī)范。同時(shí)會(huì)計(jì)憑證無紙化與會(huì)計(jì)制度又存在不匹配的情況，根據(jù)會(huì)計(jì)核算原則，記賬必須有紙質(zhì)的原始憑證做附件，而電子支付又強(qiáng)調(diào)無紙化，這也是改革與現(xiàn)行相關(guān)制度需要盡快完善之處。

三是預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊成為制約因素。國庫集中支付電子化系統(tǒng)要求使用者既懂得財(cái)務(wù)知識，又能熟練操作計(jì)算機(jī)系統(tǒng)。但是在實(shí)際工作中，預(yù)算單位由于專業(yè)財(cái)務(wù)人員少且更迭頻繁，崗位設(shè)置不明確，混崗現(xiàn)象嚴(yán)重，做不到不相容崗位分離，存在內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)隱患。同時(shí)，由于工作人員專業(yè)素質(zhì)和計(jì)算機(jī)操作水平參差不齊等原因，致使電子化系統(tǒng)的使用效果一定程度受到限制。

四、國庫支付電子化改革方向建議

一是加快與現(xiàn)代財(cái)政體系相適應(yīng)的制度體系建設(shè)。為適應(yīng)信息化技術(shù)發(fā)展，定期對電子印章管理辦法、電子憑證管理辦法進(jìn)行修訂，確保電子簽章和電子憑證的合法合規(guī)。加快建立電子化管理內(nèi)部控制制度，為系統(tǒng)審核管理提供制度框架。同時(shí)建立安全標(biāo)準(zhǔn)，筑牢資金安全防線，提高財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。逐步建立完善電子對賬機(jī)制，確保各方數(shù)據(jù)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整。定期梳理會(huì)計(jì)制度，修訂其與現(xiàn)階段電子化水平不符合的部分。切實(shí)做到國庫集中支付電子化工作有章可循、有法可依、權(quán)責(zé)分明、責(zé)任到人。

二是加快系統(tǒng)優(yōu)化升級。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滿足工作需要，應(yīng)不斷對系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化升級。要增強(qiáng)系統(tǒng)查詢功能和查詢數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，同時(shí)完善系統(tǒng)內(nèi)核，增強(qiáng)系統(tǒng)穩(wěn)定性；將集中支付系統(tǒng)與預(yù)算單位記賬系統(tǒng)并軌，以實(shí)現(xiàn)自動(dòng)過賬和自動(dòng)對賬的功能，從而減輕財(cái)務(wù)人員重復(fù)記賬和手工記賬的繁重負(fù)擔(dān)。提升系統(tǒng)的智能化水平，做到數(shù)據(jù)收集和處理的人性化、柔性化。

三是提升財(cái)政大數(shù)據(jù)應(yīng)用水平。財(cái)政數(shù)據(jù)涉及國計(jì)民生的方方面面，直觀反映了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，因此充分發(fā)揮國庫集中支付電子化系統(tǒng)數(shù)據(jù)集散平臺(tái)的作用，讓數(shù)據(jù)“說話”，對財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢作出前瞻性預(yù)測，以提出更有針對性、實(shí)效性、建設(shè)性的意見和建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策發(fā)揮參謀助手作用，從而提高財(cái)政部門公共服務(wù)的水平。如何用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)對國庫集中支付電子化系統(tǒng)的更高要求，也將是國庫集中支付電子化改革的方向。

國庫集中支付電子化管理是建立現(xiàn)代國庫管理制度的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。實(shí)施支付電子化管理，有利于構(gòu)建資金安全“防護(hù)網(wǎng)”，從根本上提高財(cái)政資金運(yùn)行的安全性；有利于打破預(yù)算執(zhí)行時(shí)間和空間限制，全面提高政府服務(wù)效能；有利于加強(qiáng)國庫業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理，為財(cái)政支付數(shù)據(jù)自動(dòng)收集匯總奠定基礎(chǔ)。