房 蕊，陳云鵬

（1.中共山東省委黨校［山東行政學(xué)院］國際交流學(xué)院，濟(jì)南250014；2.濟(jì)南市市中區(qū)人民法院，濟(jì)南250000）

法官員額制改革是司法改革的重要內(nèi)容，改革可以加快法官隊伍精英化建設(shè)進(jìn)程，提高審判質(zhì)量與效率，提升司法公信力。所謂員額制，是指在對司法審判人員、司法輔助人員和司法行政人員進(jìn)行“分類管理”的前提下，按照中央設(shè)置的員額限制，經(jīng)過層層選拔，最終被任命為入額法官。陳瑞華認(rèn)為未來確定法官入額比例應(yīng)當(dāng)既要兼顧中央政法專項編制存在的現(xiàn)實，也要考慮法官的年度辦案數(shù)量和審判工作承受力，從而使員額制改革走向良性循環(huán)的軌道。在構(gòu)建合理的審判團(tuán)隊上，法官助理為法官承擔(dān)大量繁雜的審判輔助工作，書記員則在法庭審理過程中按照法官的要求從事事務(wù)性工作［1］。駱錦勇認(rèn)為，法官員額制的有效實施，有賴于審判團(tuán)隊的組建和良性運轉(zhuǎn)［2］。傅郁林針對法官團(tuán)隊的建設(shè)提出需要通過實行臨時法官助理制度，來解決法官辦案工作壓力過大的問題［3］。而如何發(fā)揮臨時法官助理的優(yōu)勢，孟高飛認(rèn)為需推動合同制法官助理的有序流動，穩(wěn)定合同制助理的成長預(yù)期［4］。在司法輔助人員的質(zhì)量配置上，王亞明認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)貫徹高質(zhì)量的法官助理及書記員向一線法官傾斜的做法［5］。

綜上，法院的重中之重就是審判工作，法官員額制通過將優(yōu)秀的法官人才選拔出來，在法院中承擔(dān)繁重的辦案任務(wù)。員額法官的核心工作便是通過審判業(yè)務(wù)，實現(xiàn)法院所承載的公平與正義。在司法改革的進(jìn)程中，法官員額制的制度優(yōu)勢逐漸體現(xiàn)出來，如法官管理的去行政化以及確保審判的獨立性等。但是這項制度在運行的過程中同樣出現(xiàn)諸如法官離職、司法效率下降等問題。目前形勢下如何穩(wěn)定員額法官比例，構(gòu)建精英化的審判團(tuán)隊、提升司法效率，成為值得研究的內(nèi)容。本文擬通過研究員額制推行后的新問題，圍繞解決“案多人少”問題，探討如何構(gòu)建精英化審判團(tuán)隊。

一、法官員額制改革存在的問題

通過對J市S區(qū)人民法院調(diào)研，發(fā)現(xiàn)近年來基層法院法官辭去公職和滿30年退休人員數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，個別基層法院由于辭職和提前退休數(shù)量較大，直接影響到法院審判工作的正常進(jìn)行，甚至為數(shù)不少的三級法院出現(xiàn)員額法官遴選委員會任命后時間不長，又辭去員額法官的現(xiàn)象。

（一）員額比例的確立標(biāo)準(zhǔn)固化

2019年J市L區(qū)人民法院結(jié)案數(shù)量為28359件，員額法官數(shù)量為49人，年人均結(jié)案數(shù)為579件；2019年J市S區(qū)人民法院結(jié)案數(shù)量為25378件，員額法官數(shù)量為53人，年人均結(jié)案數(shù)為478件；2019年J市Z區(qū)人民法院結(jié)案數(shù)量為19229件，員額法官數(shù)量為59人，年人均結(jié)案數(shù)為325件。在同一市級單位下不同轄區(qū)內(nèi)的法院，法官人均結(jié)案數(shù)量相差多達(dá)250余件。由此可以看出在省市范圍內(nèi)，由于存在著地域人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異，那么相應(yīng)的法官員額比例也應(yīng)有所區(qū)分。但是在推行員額制的過程中，有的地方?jīng)]有充分考慮到案件數(shù)量以及案件復(fù)雜程度的差異，法官入額比例采用“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，完全按照39%的法官最高限額比例入額，法官入額比例不夠靈活，這就容易出現(xiàn)一種不平衡的現(xiàn)象：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)法院收案數(shù)量要高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，同時配備數(shù)量相同的員額法官，必然會造成忙閑不均情況的進(jìn)一步加?。?］。所以如何確立法官員額的比例，是一項極為重要的工作，如果確立不好員額比例，將會違背這一制度設(shè)計的初衷。員額比例調(diào)整過高有可能會造成司法資源的浪費，員額比例調(diào)整過低有可能會使法官超負(fù)荷工作，身心俱疲難以保證裁判質(zhì)量，都會影響司法公正的實現(xiàn)。

（二）法官結(jié)案考核壓力大，法官待遇方面需待進(jìn)一步提高

員額制下法官的數(shù)量大幅度減少，隨著立案登記制的落實，案件數(shù)量呈“爆炸式”遞增。為保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，提高司法效率，上級法院對員額法官的考核提出了越來越高的要求，效率與質(zhì)量并重的指導(dǎo)思想更加突出。2019年J市S區(qū)人民法院為了實現(xiàn)全年結(jié)案率達(dá)到90%的目標(biāo)，部分法官的結(jié)案數(shù)量多達(dá)330多件，超負(fù)荷的工作強(qiáng)度使員額法官的身體嚴(yán)重透支。

中央大力推行法官司法責(zé)任制改革以來，通過績效考核，員額法官的工資收入有了較大提高，已經(jīng)優(yōu)于法官助理和其他工作人員。但是作為法律共同體，從事律師行業(yè)的人員以及公司企業(yè)的法務(wù)人員，收入普遍明顯高于員額法官的收入，這是造成員額法官不斷辭職的重要原因之一。因此在上層設(shè)計中，應(yīng)盡可能科學(xué)規(guī)劃，逐步提高員額法官的工資收入，增強(qiáng)法官的榮譽(yù)感和自豪感，從而不斷實現(xiàn)員額法官的精英化、職業(yè)化目標(biāo)。

（三）司法輔助人員的配備不足導(dǎo)致法官“事必躬親”，影響審判效率

我國法院傳統(tǒng)上實行法官“事必躬親”的辦案模式，這種性質(zhì)的辦案模式無法保證法官將主要精力投入到研究法律適用問題、提高審判質(zhì)量等工作中，無法造就真正的精英法官，更談不上打造精品案件了［7］。員額法官司法責(zé)任制改革以來，配套的法官助理制度和書記員制度沒有有序跟進(jìn)，倘若法官“事必躬親”，將大大影響法官開庭審理與撰寫裁判文書這兩項最主要的工作。

另外，書記員大多是在一些專科學(xué)校學(xué)習(xí)速錄專業(yè)的學(xué)生中招聘，因為專業(yè)的限制，導(dǎo)致記錄速度達(dá)不到庭審要求，合同制法官助理與書記員更換過快，使法官們陷入耐心培養(yǎng)新人-逐漸成熟-人員辭職-再重新耐心培養(yǎng)新人”的怪圈中導(dǎo)致影響審判效率。

二、問題產(chǎn)生的原因及其解析

（一）法官員額比例分配不合理，法官選任機(jī)制單一

構(gòu)建精英化的審判團(tuán)隊，首要的任務(wù)就是選任精英化的法官?！鞍付嗳松佟币约八痉ㄐ实牡拖拢?］，在法院員額這一角度看，有兩點原因：一是法官入額的比例分配不合理，二是法官選任的機(jī)制單一。

如前所述，在市級單位下不同轄區(qū)內(nèi)，法官人均結(jié)案數(shù)量相差達(dá)到250多件。由此可以看出在省市范圍內(nèi)，存在著地域人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異，那么相應(yīng)的法官員額的比例也應(yīng)有所區(qū)分。同一省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)法官承辦的案件數(shù)量也要高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。因此，在中央確立的39%的員額比例下，機(jī)械地套用這一比例，忽略各地區(qū)具體差異，是造成忙閑不均的重要原因。

目前法官的遴選大多限于在“中央政法專項編制”內(nèi)進(jìn)行選拔，即在通過公務(wù)員考試進(jìn)入政法專項編制下的法官序列人員中進(jìn)行遴選，法官選任的機(jī)制較為單一。最高人民法院在《人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》中提出完善法官選任機(jī)制，今年4月份，山東省法院系統(tǒng)首次從律師和法學(xué)專家中公開招錄了中級法院法官7人，基層法院法官11人，目前這項制度還有很大的落實和改革空間。

（二）法官助理定位不準(zhǔn)確

法官助理分為兩種，一種是通過公務(wù)員考試進(jìn)入正式法官助理序列的公務(wù)人員，一種是法院通過直接招聘或者第三方提供勞務(wù)派遣方式招聘的聘任制法官助理。同樣是法官助理，但二者是有本質(zhì)的區(qū)別。正式的法官助理是應(yīng)進(jìn)行法官素養(yǎng)的培養(yǎng)，成為未來法官的人才儲備力量；合同制的法官助理主要是將法官在繁重瑣碎的庭外工作中解脫出來。有的法院法官配備了法官助理，包括正式的與合同制的，但由于個人原因及工作安排基本不區(qū)分正式法官助理與聘任制法官助理的工作職責(zé)，沒有明確分工。正式的法官助理往往比較認(rèn)真負(fù)責(zé)，合同制的法官助理相對工作積極性沒有那么高，因此法官將庭審之外的繁瑣事務(wù)大多壓在了高度負(fù)責(zé)任的正式法官助理身上，使得二者忙閑不均。這些事務(wù)中比如開庭排期、送達(dá)訴訟材料、退訴訟費等工作，完全可以放手由合同制法官助理來處理，法官或者正式的法官助理對其工作進(jìn)行審查、指正與監(jiān)督。否則，正式的法官助理百分之八十的時間忙于庭審之外的繁重事務(wù)，勢必會造成身心疲憊，那么合同制法官助理就失去了法院招聘最初的意義。

（三）書記員水平參差不齊

前文也提到，目前法院的書記員大多是高校從事速錄專業(yè)的實習(xí)生，對法律專有名詞知之甚少，難免出現(xiàn)“以書記員為中心”的尷尬庭審現(xiàn)象。實習(xí)期結(jié)束，少數(shù)書記員會繼續(xù)留在法院工作，更多的會選擇其他職業(yè)，書記員的流動性比較大。有人戲稱法院成為了“書記員培訓(xùn)學(xué)?！保鴮?dǎo)致這一現(xiàn)象最主要的原因是書記員的職業(yè)定位不準(zhǔn)確、工資待遇較低、晉升空間小。沒有定期的培訓(xùn)，將導(dǎo)致書記員業(yè)務(wù)水平提升緩慢；沒有相應(yīng)的書記員級別區(qū)分，將導(dǎo)致書記員工作積極性不高；沒有完善的書記員序列，將導(dǎo)致書記員無法獲得相應(yīng)的榮譽(yù)感，都進(jìn)一步影響審判團(tuán)隊的效率。

三、員額法官審判團(tuán)隊精英化構(gòu)建

（一）靈活調(diào)整法官員額比例，擴(kuò)大員額法官的來源途徑，提高司法效率

目前，在法官員額的確定標(biāo)準(zhǔn)上，中央確定39%的比例是為了嚴(yán)格控制法官的數(shù)量，以達(dá)到法官精英化和專業(yè)化的目標(biāo)。但是確定員額數(shù)量也應(yīng)參考法官的年度審判工作量，主要是通過一定的標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)評估法官審判業(yè)務(wù)能力，據(jù)此確定員額法官，達(dá)到辦案數(shù)量的相對統(tǒng)一。

在確定員額法官比例上應(yīng)當(dāng)推行以省為單位調(diào)整法官員額比例的做法，在全省范圍內(nèi)員額法官的比例不突破39%，但是要著重考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差異，員額比例進(jìn)行差異化區(qū)分，案件較多的地區(qū)適當(dāng)多分配員額比例，突破39%這一員額限制，案件較少的地區(qū)可以適當(dāng)少分配法官員額比例。

最高人民法院在關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》中提出：“健全法官逐級遴選制度配套措施。進(jìn)一步完善從律師、專家學(xué)者和其他法律工作者中公開選拔法官的工作機(jī)制?！币虼?，應(yīng)當(dāng)拓寬法官選任的途徑，將優(yōu)秀的法律人才通過社會公開選拔的方式進(jìn)入員額法官序列，這將為法官精英化建設(shè)輸入“新鮮血液”，有利于促進(jìn)法官精英化、職業(yè)化建設(shè)。

（二）厘清正式法官助理與合同制助理的關(guān)系，充分發(fā)揮法官助理的優(yōu)勢

在推行法官員額制的司法改革進(jìn)程中，辦案法官的數(shù)量相對減少。同時，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，技術(shù)的革新，越來越新穎的工作方式逐漸被應(yīng)用于審判工作中，比如電子送達(dá)、網(wǎng)上委托鑒定等工作方式。我們在享受到科技帶來的便利的同時，也需要法官及助理學(xué)習(xí)更多的操作，這造成審判之外的事務(wù)性工作更加繁瑣，需要投入更多的精力去處理。法官的核心工作應(yīng)該是庭審、撰寫裁判文書以及研究案例，法官要想從繁雜的事務(wù)性工作中解脫出來，就必須配備一定數(shù)量的法官助理，發(fā)揮出法官助理的作用，為法官分擔(dān)大量事務(wù)性工作。

正式的法官助理作為一種重要的“審判輔助人員”，逐漸成為員額法官獨立審判的重要力量［9］。法官助理的職責(zé)在試點期被歸整為十二項，在推廣期簡化為六項，在重塑期又增至十余項［10］。法官應(yīng)當(dāng)考慮工作的實質(zhì)特征，并對審判事務(wù)進(jìn)行精細(xì)劃分，正式法官助理的精力不應(yīng)被分散在諸多非審判核心事務(wù)上，這將制約法官助理制度所倡導(dǎo)的高效作用的發(fā)揮。在法官的指導(dǎo)下，正式法官助理應(yīng)把工作重心放在庭審技巧的掌握、法律文書撰寫能力的提升、案例法條的研究以及與當(dāng)事人的溝通上。這樣才有利于法院集中優(yōu)質(zhì)資源高效地處理復(fù)雜案件，優(yōu)化司法產(chǎn)出和效率。正式的法官助理通過輔助法官完成工作，親身參與庭審過程，學(xué)習(xí)法官的庭審技巧，自身的業(yè)務(wù)能力得到相應(yīng)的提高，成為法官人才儲備力量。同時，避免員額縮減后法官隊伍更新?lián)Q代趨緩可能導(dǎo)致的后備人才的青黃不接與人員結(jié)構(gòu)的失衡。

《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》提出了審判輔助人員的機(jī)制，探索以購買社會化服務(wù)的方式，優(yōu)化審判輔助人員結(jié)構(gòu)。這里指的是合同制助理，他們的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)圍繞處理非審判核心事務(wù)包括送達(dá)訴訟材料、排期開庭、調(diào)卷、文印等工作。這些工作是法院審判業(yè)務(wù)中的輔助性事務(wù)，是法院工作的重要組成部分。要確保法官從這些輔助性事務(wù)中解脫出來，合同制助理的配置十分重要。長期以來，輔助人員隊伍不穩(wěn)，正式法官助理與合同制助理之間的職責(zé)不清，對審判工作造成掣肘。要確保法官只專注于審判業(yè)務(wù)，正式的法官助理應(yīng)當(dāng)積極掌握庭審技巧、專注于研究案例和法條，合同制助理的職責(zé)分工應(yīng)當(dāng)集中在非審判核心的事務(wù)性工作上。另外，法院應(yīng)采取有效措施拓寬合同制助理的準(zhǔn)入渠道，建立合同制助理正常的增補(bǔ)機(jī)制。有學(xué)者提出，目前我國大多數(shù)的大學(xué)都設(shè)置了法學(xué)院系，培養(yǎng)的法學(xué)本科生和研究生達(dá)到數(shù)十萬人，每年學(xué)院都會有相關(guān)實習(xí)的課程。倘若法院轉(zhuǎn)變觀念，能夠與大學(xué)形成合作關(guān)系，由學(xué)校推薦或者法院從大學(xué)本科院校的法學(xué)院招聘法官助理并分配給法官，或者由法官直接從校園招錄，雙方通過協(xié)商確定工作年限及待遇，這將高效解決法官因輔助人員匱乏及流動性較大帶來的壓力。并且這種做法可操作性很強(qiáng)，快畢業(yè)或者剛畢業(yè)的法科學(xué)生急需從事法律行業(yè)的鍛煉機(jī)會，而法院可以為他們提供良好的實習(xí)機(jī)會，同時實習(xí)生的到來可以大大緩解法官在事務(wù)性工作中的壓力，可謂一舉兩得。

（三）厘清法院書記員與法官助理的工作職責(zé)關(guān)系，完善人民法院書記員培訓(xùn)考核機(jī)制，建立書記員單獨序列

《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》中明確提到：“健全完善聘用制書記員的招錄、管理機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)司法技術(shù)專業(yè)隊伍建設(shè)。建立健全法學(xué)院校學(xué)生到人民法院實習(xí)的常態(tài)化機(jī)制?！庇纱丝梢姡苊鈺泦T隊伍不穩(wěn)、流動頻繁，提高書記員隊伍的專業(yè)化水平也應(yīng)成為本輪司法改革的重要內(nèi)容。

完善我國書記員制度應(yīng)從以下幾個方面著手：一是明確人民法院書記員的職責(zé)定位，特別是要厘清法院書記員與法官助理的工作職責(zé)關(guān)系。書記員主要負(fù)責(zé)審判過程中宣布法庭紀(jì)律等事務(wù)性工作［11］，一般書記員的招錄會有特殊要求，比如打字速度，他們的業(yè)務(wù)主要是精于庭審記錄，能夠保障庭審的高效率進(jìn)行。但是他們的法律專業(yè)知識相對于法官助理則比較淺薄，除了庭審記錄以外，可以從事案件錄入、掃描、結(jié)案等簡單工作。法官助理絕大多數(shù)是法學(xué)專業(yè)的本科生及以上學(xué)歷，有相對專業(yè)的法律知識，在審判團(tuán)隊工作分配上應(yīng)更傾向于承擔(dān)具有案件審理實體意義的工作。二是制度管理方面，要完善人民法院書記員培訓(xùn)考核機(jī)制，建立書記員單獨序列。法院要加強(qiáng)對書記員法律專業(yè)知識和崗位技能的定期培訓(xùn)，主要是針對法學(xué)素養(yǎng)和聽打技能的提升。法院需要建立一種制度化、常態(tài)化的書記員培訓(xùn)體系，促使書記員在聽打技能水平不斷提高的同時能夠進(jìn)一步提升法學(xué)理論水平，使得審判團(tuán)隊更加專業(yè)化，以適應(yīng)新時期書記員的崗位需求。隨著各個法院數(shù)字化辦公的推行，要加強(qiáng)對書記員遠(yuǎn)程視頻、一體化辦公平臺等相關(guān)辦公系統(tǒng)的培訓(xùn)。培訓(xùn)后對書記員相關(guān)業(yè)務(wù)能力和職業(yè)素養(yǎng)進(jìn)行考察、測試，把書記員分成若干等級：實習(xí)書記員、初級書記員、中級書記員、高級書記員、書記官。一般剛?cè)肼毜臅泦T為實習(xí)書記員，實習(xí)期過后，由法院組織培訓(xùn)并進(jìn)行考核，合格的書記員晉升為初級書記員。經(jīng)過在法院工作一到兩年的時間，擁有工作經(jīng)驗之后，可以通過書記員培訓(xùn)考試升為初級書記員，與實習(xí)書記員相比，初級書記員正式進(jìn)入書記員序列，其福利待遇相應(yīng)的有所提升，其他的認(rèn)證可以依此類推。由此，制定明確的書記員職位晉升通道、完善書記員單獨序列，提升書記員地位，促進(jìn)書記員更加職業(yè)化，穩(wěn)定書記員人員隊伍，同時也為書記員的職業(yè)保障提供依據(jù)。這也將促進(jìn)審判團(tuán)隊良性運作，審判效率將得到進(jìn)一步提高。