沈 林

（國家民委政策法規(guī)司， 北京100800）

“推進(jìn)城市基層社區(qū)民族工作的創(chuàng)新發(fā)展”， 這是一個(gè)很好的題目， 但也是一個(gè)很難、 很大的題目。 社區(qū)是城市的細(xì)胞， 是城市的窗口和一面鏡子。 一個(gè)城市社會治理能力和水平， 最直接最生動(dòng)的表達(dá)， 都是通過社區(qū)的風(fēng)貌展現(xiàn)出來。 同樣， 社區(qū)民族工作也是反映一個(gè)城市民族工作的窗口。 社區(qū)研究是我國城市研究的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

1996年， 我們在北京牛街社區(qū)進(jìn)行了一個(gè)多月的調(diào)研， 此后又在許多城市的社區(qū)做過一些調(diào)研，從接觸社區(qū)研究至今已有20 余年。 但是， 談到社區(qū)治理的問題， 筆者只能做一些相對簡單的描述，若上升到理論仍然有種說不清道不明的感覺， 特別是對一些復(fù)雜的問題（如社區(qū)治理與基層群眾自治制度的關(guān)系） 還沒有深入研究。 筆者認(rèn)為， 社區(qū)治理一直是中國城市發(fā)展的世紀(jì)性難題。

一、 社區(qū)治理的困境與出路

（一） 社區(qū)治理存在的問題

回顧社區(qū)治理發(fā)展過程， 筆者簡要闡釋兩點(diǎn)看法：

1. 隨著我國城市體制改革和城市治理方式的轉(zhuǎn)型發(fā)展， 城市社區(qū)工作一直都在創(chuàng)新發(fā)展， 而且各地都有各地的高招， 亮點(diǎn)紛呈， 但常態(tài)化不夠，社區(qū)治理的階段性特征太突出。

2. 改革開放40 年來， 城市體制改革和治理模式轉(zhuǎn)變的過程， 可以說是一個(gè)一直在不斷整改社區(qū)的過程。 每一次城市管理機(jī)制體制的創(chuàng)新發(fā)展， 我們都會在社區(qū)治理方式上做文章。 社區(qū)一直處在改革與發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程， 而這一過程既是一個(gè)不斷賦予社區(qū)使命和重任的過程， 也是一個(gè)不斷行政化的過程。

俗語稱： “上面千條線， 下面一根針， 今天穿這條線， 明天穿那條線， 總有穿不完的線”。 這句話當(dāng)中的“針” 起到了關(guān)鍵的作用。 如果沒有這根“針”， 再多的線都起不到縫合社會的作用； 但是若缺乏“線” ， “針” 也無法發(fā)揮自身的功效。 在此，我們討論“針“和” 線” 的關(guān)系是有意義的。 在城市社會治理中， “針” 和“線” 都是不可或缺的， 我們面臨的是“線多針少” 的局面， 因而產(chǎn)生一系列問題： 誰負(fù)責(zé)穿線、 如何穿以及是否所有的線都需要穿？ 我們是否還能找到另一根針？ 我們當(dāng)今存在的問題就是沒有相應(yīng)的規(guī)則制度解決 “針” 和“線” 的矛盾關(guān)系。

國家和城市的管理者對于這些問題較為清楚?！盀樯鐓^(qū)減負(fù)” 的目標(biāo)年復(fù)一年、 日復(fù)一日地被提上日程， 許多城市還制定了《社區(qū)工作準(zhǔn)入制度》。但是， 我們在推進(jìn)某一項(xiàng)工作時(shí)， 大多偏好制定“三進(jìn)四進(jìn)” 甚至 “五六七八進(jìn)” 的工作目標(biāo)， 每項(xiàng)工作都涉及 “進(jìn)社區(qū)” 的內(nèi)容。 “減負(fù)” 多年的實(shí)際效果是行政力量的色彩不僅沒有褪去反而更加突出。 這種方法可能會適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會中的需求，但是對社區(qū)而言， “不堪重負(fù)” 是一個(gè)不爭的事實(shí)，它需要上面的千條線通過不斷賦能和輸血來維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二） 社區(qū)治理困境產(chǎn)生的原因

個(gè)人認(rèn)為， 造成我國社區(qū)治理困境的原因有兩點(diǎn)： 1. 體制機(jī)制以及執(zhí)政理念、 思維方式等方面的障礙和慣性影響。 我們總是習(xí)慣于傳統(tǒng)行政的管理方式； 2. 我們的城市發(fā)展速度過快 （中國的城市化進(jìn)程是世界歷史上規(guī)模最大、 速度最快的），因而缺乏思想以及實(shí)踐層面的各項(xiàng)準(zhǔn)備。 現(xiàn)在有很多關(guān)于西方社區(qū)的研究， 相較而言， 這些國家的社區(qū)治理模式比較成熟， 但是并不是西方的東西就是最好的、 就是靈丹妙藥， 只有適合我們國情的管理方式才是值得借鑒的。

針對這些問題， 十八大以來黨中央提出了很多具有戰(zhàn)略意義的方針和舉措。 三中全會“全面深化改革” 目標(biāo)就是要克服體制機(jī)制帶來的障礙， 提出了 “社會組織是社會治理的重要主體和依托”； 四中全會“全面依法治國” 的內(nèi)容就是要轉(zhuǎn)變我們的執(zhí)政理念、 思維和方式， 提出了“提高社會治理法治化水平” 和“發(fā)揮人民團(tuán)體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用”； 十九大也強(qiáng)調(diào)了在構(gòu)建社會治理格局中要發(fā)揮社會組織作用。 特別是中央城市工作會議提出了“一個(gè)尊重、 一個(gè)堅(jiān)持、 五個(gè)統(tǒng)籌” 的目標(biāo)， 為我國城市發(fā)展和社區(qū)治理繪就藍(lán)圖， 指明方向。 針對本文而言， 這些大政方針和政策文件， 都提出了一個(gè)重大的命題和任務(wù)， 那就是“下大力氣補(bǔ)足社會力量短板， 積極培育壯大社會組織”。

（三） 社區(qū)治理工作創(chuàng)新發(fā)展的新路徑

歸結(jié)起來， 筆者的觀點(diǎn)就是： 城市社區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展離不開城市社會組織的培育發(fā)展壯大。 一座充滿生機(jī)和魅力的城市， 不僅要有一個(gè)良好宜居的社區(qū)環(huán)境， 而且必須有一個(gè)充滿活力和完善的社會組織網(wǎng)絡(luò)。 由于種種原因， 我國社會組織發(fā)揮的作用還不夠充分， 社會認(rèn)可度也有待提升。 這也正是社會治理創(chuàng)新發(fā)展的切入點(diǎn)和突破口。

筆者認(rèn)為上海的城市治理和社區(qū)治理， 無論在哪一方面都走在全國的前列， 帶有鮮明的上海特色。 我國地大物博， 海納百川， 民族多樣， 東西南北歷史文化差異也非常明顯。 我們反對 “千篇一律” 地謀求城市發(fā)展， 也并不贊成運(yùn)用一個(gè)模式去治理我國的城市社區(qū)。

就上海社區(qū)民族工作的創(chuàng)新發(fā)展而言， 筆者認(rèn)為上海早已找到創(chuàng)新發(fā)展的路徑——積極扶持發(fā)展少數(shù)民族的社會組織， 充分發(fā)揮其在城市民族工作中的作用。 1988 年， 國務(wù)院第一次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會就表彰了上海市少數(shù)民族聯(lián)絡(luò)委員會。 30 多年已經(jīng)過去， 上海社區(qū)民族工作也有很大發(fā)展， 盡管仍然存在一些瓶頸性的問題。 但筆者認(rèn)為， 只要繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)施我國特色的社區(qū)治理路徑， 作為國際大都市的上海， 在新的時(shí)代必會有更多的突破更大的發(fā)展。

二、 關(guān)于城市民族工作的幾點(diǎn)思考

（一） 關(guān)于城市民族工作的指導(dǎo)思想和總方針

習(xí)近平總書記關(guān)于民族工作的重要論述是做好新時(shí)代城市民族工作的總方針。 城市民族工作必須緊緊圍繞 “鑄牢中華民族共同體意識” 這條主線。2014 年， 習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上指出： 改革開放以來， 我國進(jìn)入了各民族跨區(qū)域大流動(dòng)的活躍期， 做好城市民族工作越來越重要。 對少數(shù)民族流動(dòng)人口， 不能采取 “關(guān)門主義” 的態(tài)度，也不能采取放任自流的態(tài)度， 關(guān)鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對接。 要把著力點(diǎn)放在社區(qū)， 推動(dòng)建立相互嵌入的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境， 注重保障各民族合法權(quán)益， 堅(jiān)決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數(shù)民族群眾、 傷害民族感情的言行， 引導(dǎo)流入城市的少數(shù)民族群眾自覺遵守國家法律和城市管理規(guī)定， 讓城市更好接納少數(shù)民族群眾， 讓少數(shù)民族群眾更好融入城市。 2016 年全國城市民族工作會議指出： 做好城市民族工作， 是加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下民族工作和城市工作的重要內(nèi)容。

（二） 關(guān)于城市民族工作的幾個(gè)理論觀點(diǎn)

1. 城市民族工作是城市化規(guī)律和民族散居化規(guī)律的必然要求

城市化是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物， 是社會形態(tài)向更高層次發(fā)展的形式， 是各個(gè)國家和民族現(xiàn)代化的必由之路。 民族散居化是民族發(fā)展過程的一個(gè)重要規(guī)律， 是各民族不斷打破封閉， 由相互閉塞到逐步交流， 由彼此隔離到逐步密切聯(lián)系的過程。

城市化與民族散居化是人類社會發(fā)展主線的兩個(gè)重要方面， 這兩個(gè)方面互相作用、 互相促進(jìn)。 民族散居化在城市化中表現(xiàn)得更加深刻、 更加充分；城市化進(jìn)程在民族散居化的作用下表現(xiàn)得更加豐富多彩、 更加充滿活力。

城市化過程本身就是城市多民族化、 文化多元化的過程。 城市的多民族化、 多元文化是城市的資源和財(cái)富， 是城市發(fā)展的動(dòng)力和城市創(chuàng)造力的源泉。 城市帶來了發(fā)展、 帶來了繁榮， 但也帶來了許多社會經(jīng)濟(jì)問題， 這是事物發(fā)展的規(guī)律。 城市民族問題是眾多城市問題中的一個(gè)重要方面。

2. 中國城市化進(jìn)程的發(fā)展水平?jīng)Q定著城市民族工作的發(fā)展水平

從理論上來看， 中國城市化進(jìn)程的發(fā)展水平?jīng)Q定著城市民族工作的發(fā)展水平， 換句話說， 城市民族工作的發(fā)展水平要與城市化進(jìn)程的發(fā)展水平相適應(yīng)， 這是一個(gè)規(guī)律。 具體地講， 我國城市化進(jìn)程的發(fā)展過程實(shí)際上也是一個(gè)城市社會治理方式變革和治理能力現(xiàn)代化的過程。 城市民族工作作為城市社會治理的一個(gè)重要組成部分， 一方面城市民族工作的內(nèi)容和形式是由城市化進(jìn)程的發(fā)展水平所決定的， 另一方面城市民族工作水平也是衡量城市社會治理能力的重要指標(biāo)。

從實(shí)踐上來看， 新中國成立特別是改革開放以來， 總體上說我國城市民族工作的發(fā)展水平基本上是與城市化進(jìn)程的發(fā)展水平相一致的。 但是， 在城市社會治理能力建設(shè)的具體實(shí)踐中， 城市民族工作也還存在不相適應(yīng)、 發(fā)展不平衡、 相對滯后的問題。

3. 做好新時(shí)代城市民族工作， 是促進(jìn)各民族交往交流交融、 鑄牢中華民族共同體意識的重要渠道

（1） 要把城市民族工作作為“促進(jìn)各民族交往交流交融、 鑄牢中華民族共同體意識” 的一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)來抓。

城市是人類締造現(xiàn)代文明的 “大熔爐”， 城市化是各個(gè)民族走向現(xiàn)代化的必由之路， 哪個(gè)民族都不例外， 哪個(gè)民族也不能缺席。 隨著我國城市化步伐加快， 一方面， 民族地區(qū)的城市化大大提速； 另一方面， 越來越多的少數(shù)民族進(jìn)入城市。 城市已經(jīng)成為各民族交往交流交融的大舞臺， 成為各民族走向現(xiàn)代化的陽關(guān)大道。

（2） 要把“讓城市更好接納少數(shù)民族群眾、 讓少數(shù)民族群眾更好融入城市” 作為城市民族工作的目標(biāo)來抓。

“讓城市更好接納少數(shù)民族群眾， 讓少數(shù)民族群眾更好融入城市” 是習(xí)近平總書記對城市民族工作的基本要求。 “接納” 和 “融入” 是一個(gè)辯證統(tǒng)一的關(guān)系。 只有做好了“接納” 的工作， 才能促進(jìn)“更好地融入”； 反過來， 只有做好了“融入” 的工作， 才能夠?qū)崿F(xiàn) “更好地接納”， 形成一種人口流動(dòng)的良性循環(huán)。 “接納” 和 “融入” 最后都將統(tǒng)一在“促進(jìn)各民族交往交流交融、 鑄牢中華民族共同體意識、 各民族共同發(fā)展繁榮” 的戰(zhàn)略任務(wù)之中?！敖蛹{” 不僅僅是一種態(tài)度， 更是一種責(zé)任， “更好接納” 則是對新時(shí)代城市民族工作提出的新要求。

“融入” 不僅僅要 “身在城市”， 而且要達(dá)到“心在城市” “更好融入” 就是要少數(shù)民族“進(jìn)城方便、 融入順暢、 生活幸?！?。 要讓少數(shù)民族群眾更好融入城市， 就必須創(chuàng)造 “融入” 的條件、 提供“融入” 的環(huán)境、 解決 “融入” 的難題、 提升 “融入” 的服務(wù)管理水平。

（3） 要把做好少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作作為當(dāng)前城市民族工作的重中之重。

少數(shù)民族進(jìn)入城市， 增長了見識， 增加了收入， 帶動(dòng)了家鄉(xiāng)的發(fā)展， 給城市帶來了活力， 但同時(shí)也還存在不少困難和問題， 給城市社會治理帶來了新的挑戰(zhàn)。 對此， 我們在思想上要有一個(gè)正確的認(rèn)識。 人口流動(dòng)是城市的一個(gè)特性， 在成熟的城市社會， 人口流動(dòng)是一種自然的、 正常的社會現(xiàn)象，流動(dòng)也是城市發(fā)展的需要。 我國 “流動(dòng)人口問題”是一個(gè)階段性的問題， 其產(chǎn)生有著深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)根源： 我國城市化進(jìn)程從緩慢到飛速發(fā)展， 從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的劇烈變化， 社會治理理念和方式的深刻轉(zhuǎn)變等等， 很多事情我們還沒有做好準(zhǔn)備。 有些政策還沒有調(diào)整好， 如戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策； 執(zhí)政思維和方式還沒有很好地得到轉(zhuǎn)變， 如粗放型管理方式和行政命令思維。 我們相信， 經(jīng)過一二十年的發(fā)展之后， 當(dāng)我國進(jìn)入成熟的城市化階段， 隨著城市治理體系的不斷完善和治理能力的不斷提高， “流動(dòng)人口問題” 和 “少數(shù)民族流動(dòng)人口問題” 將會逐步得到解決。

（4） 當(dāng)前， 做好少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理，關(guān)鍵是要搞好流入地和流出地的兩頭對接。

但是我們也應(yīng)該看到“兩頭對接” 也是一項(xiàng)涉及面廣泛而復(fù)雜的事情， 除了體制機(jī)制政策等方面的問題外， 還有短期行為和相互推諉的問題。 從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來看， 城市作為流入地， 要強(qiáng)化“來了就是城市人” 的觀念， 加強(qiáng)屬地管理的責(zé)任感和使命感。 以實(shí)施居住證制度為抓手推進(jìn)城市常住人口基本公共服務(wù)均等化， 使少數(shù)民族流動(dòng)人口從暫住轉(zhuǎn)為居住， 全面享受教育、 住房、 醫(yī)療、 就業(yè)等基本公共服務(wù)。 同時(shí)， 要注重創(chuàng)造接納少數(shù)民族進(jìn)城的人文環(huán)境， 針對他們的特殊需要， 有針對性地開展各類宣傳教育和培訓(xùn)服務(wù)工作， 幫助他們強(qiáng)化市民意識， 提高城市適應(yīng)能力， 使他們真正融入城市生活。