郭世杰

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)問題，是在中國當下中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的具體實踐過程中產(chǎn)生的。2014年10月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議決議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《全面推進依法治國若干重大問題的決定》）明確提出，“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設(shè)中國特色社會主義法治體系”，全面推進依法治國則必須“把黨內(nèi)法規(guī)體系納入到中國特色社會主義法治體系中，將黨紀與國法更好地融合起來”，從而“形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。①《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的基本原則，是指在促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的過程中，能夠體現(xiàn)兩者關(guān)系的基本特點、反映兩者關(guān)系的基本精神、概括兩者關(guān)系的基本遵循，并且貫穿兩者全部運行過程的抽象性準則。我們認為，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接和運行協(xié)調(diào)，需要嚴格遵循黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并軌運行，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不相抵觸和黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律等各項基本原則。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并軌運行

《全面推進依法治國若干重大問題的決定》旗幟鮮明地將全面推進依法治國的總目標確定為建設(shè)中國特色社會主義法治體系和法治國家，具體來說，是指在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由此可見，“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，與“完備的法律規(guī)范體系”“高效的法治實施體系”“嚴密的法治監(jiān)督體系”和“有力的法治保障體系”均為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，處于同等重要的地位，在中國的法治實踐過程中保持著同時存在和并軌運行的密切關(guān)系。同時存在和并軌運行，是處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)關(guān)系時必須遵循的基本原則，同時存在，是指黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間并不是非此即彼的二元對立或者互相替代關(guān)系，也不是你高我低的法律位階和效力等級關(guān)系，而是共同棲身于中國特色社會主義法治實踐過程之中；并軌運行，則是指黨內(nèi)法規(guī)與國家法律保持各自的相對獨立性而不能相互混同，分別在黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系內(nèi)規(guī)范運行、齊頭并進，共同助力全面推進依法治國目標的達成。

（一）加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)及其對國家法律的保障

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的同時存在和并軌運行，首先要求加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)及其對國家法律的保障。在中國共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政和長期執(zhí)政的政治實踐背景下，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，同時也是黨依據(jù)國家法律治國理政和建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。

根據(jù)《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，妥善解決黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接問題，是加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本任務之一。盡管從時間上來說，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)是相對新生的理論課題，但在事實上，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)從萌芽、產(chǎn)生、發(fā)展至今已將近百年的歷史，對于黨內(nèi)法規(guī)問題的研究和探索，實踐遠遠走在了理論的前面：新民主主義革命、抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭等時期的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，實質(zhì)上發(fā)揮了“準法律”的作用，中國共產(chǎn)黨的歷任最高領(lǐng)導人在不同時期都曾對黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)問題作出過重要指示。①參見郭世杰：《黨內(nèi)法規(guī)制度的當代發(fā)展與體系化努力》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2019年第3期。例如，在建國后的較長一段時間里，基于中國共產(chǎn)黨中央委員會發(fā)布的《中央關(guān)于廢除國民黨<六法全書>和確定解放區(qū)司法原則的指示》徹底廢除了國民黨舊法統(tǒng)，在新法律沒有制定出臺以前，我們只能“以共產(chǎn)黨政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、條例、決議作依據(jù)”，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件實際上發(fā)揮著與國家法律極為類似的重要作用，代行了國家法律的重要職能。1991年，具體負責黨內(nèi)法規(guī)制定和領(lǐng)導國家立法工作的中共中央辦公廳法規(guī)室成立，隨后，中央紀委、中央組織部、中央宣傳部、中央臺辦、中央軍委等黨的中央部委和直屬機構(gòu)陸續(xù)設(shè)立了專門的黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)，中共河北省委員會、中共天津市委員會等省、自治區(qū)、直轄市也先后建立黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)，甚至部分地級市、縣也成立有黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)。2011年，中共中央辦公廳法規(guī)室更名為中共中央辦公廳法規(guī)局，成為正局級機構(gòu)，并于2012年創(chuàng)辦了《黨內(nèi)法規(guī)研究》期刊。《黨內(nèi)法規(guī)研究》是國內(nèi)第一個專門以黨內(nèi)法規(guī)為研究對象的連續(xù)性內(nèi)部刊物，持續(xù)刊發(fā)了一些具有真知灼見的研究文章，有助于黨內(nèi)法規(guī)實務工作的具體探索和理論研究的深入開展。2013年，中國共產(chǎn)黨第一個黨內(nèi)法規(guī)五年工作規(guī)劃《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》出臺；2016年中央黨內(nèi)法規(guī)工作會議提出明確目標，爭取在2021年基本建成具有中國特色的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；2018年，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》出臺。

與此形成對比的是，黨內(nèi)法規(guī)在學術(shù)界卻很少被給予應有的充分關(guān)注和針對性的、系統(tǒng)性的深入研究，這種現(xiàn)狀一直持續(xù)到改革開放后法制建設(shè)的蓬勃發(fā)展階段才有所改觀，但仍然處于淺層次的新聞媒體簡略報道和評論員碎片化評論的初級狀態(tài)。自黨的十八大以來，黨要管黨、全面從嚴治黨等一系列建黨方略的提出，使得黨內(nèi)法規(guī)的地位和關(guān)注度迅速提升，學術(shù)界開始重新關(guān)注和討論黨內(nèi)法規(guī)主題。在《全面推進依法治國若干重大問題的決定》發(fā)布之后，對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)問題的研究才真正蓬勃起來：在學術(shù)問題和重大實踐問題的召喚以及國家社會科學基金、省部級社會科學基金等項目的資助下，學術(shù)界，尤其是法學界，開始密集地出現(xiàn)學術(shù)專著、論文和研究報告等成果聚焦黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)問題，黨內(nèi)法規(guī)研究也因而成為顯學。例如，2016年，中共湖北省委辦公廳與武漢大學共同創(chuàng)建武漢大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心，在開展理論研究的同時也培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)工作的專業(yè)人才，并籌劃連續(xù)性出版物《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》。隨后，教育部在中共中央黨校（國家行政學院）、中國社會科學院和其他8所高等學校試點了黨內(nèi)法規(guī)專業(yè)的研究生培養(yǎng)工作；中國法學會成立了黨內(nèi)法規(guī)研究中心，并與中共中央辦公廳法規(guī)局共同組織黨內(nèi)法規(guī)教材的編寫；內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委辦公廳的黨內(nèi)法規(guī)研究中心、中共福建省委辦公廳和福建師范大學合作共建的福建省黨內(nèi)法規(guī)實施評估中心、中共中央黨校（國家行政學院）的黨章黨規(guī)研究中心、中國政法大學的黨內(nèi)法規(guī)研究中心以及吉林省、山東省的黨內(nèi)法規(guī)研究會等機構(gòu)也紛紛組建。學術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)問題的探討也剛剛起步，主要集中于政黨法制、憲法慣例等宏觀問題以及“兩規(guī)”“破紀又破法”等情形下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的適用等具體問題；以《理論與改革》《理論探討》《上海政法學院學報（法治論叢）》等為代表的學術(shù)期刊也紛紛開設(shè)黨內(nèi)法規(guī)研究專欄。

整體而言，雖然目前的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作取得了重大進展和突破，但尚未真正實現(xiàn)體系化，還存在著黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限不清、適用沖突等問題；而就國家法律建設(shè)而言，中國特色社會主義法律體系于2003年初步形成，于2008年基本形成，并且在2011年，時任全國人大常委會委員長的吳邦國同志向第十一屆全國人大第四次會議作常委會工作報告時宣布：“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”。①參見《吳邦國在十一屆全國人大四次會議上作的常委會工作報告》，《人民日報》 2011年3月11日。因此，我們?nèi)匀恍枰^續(xù)加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作，以更好地發(fā)揮其對國家法律的保障作用；仍然需要繼續(xù)加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接協(xié)調(diào)機制建設(shè)，以更好地發(fā)揮兩者的同向合力和疊加效應，最終實現(xiàn)依法治國基本方略與依法執(zhí)政基本方式的有機統(tǒng)一。

（二）明確黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)分

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的同時存在和并軌運行，還要求明確黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)分。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在調(diào)整對象、制定權(quán)限、規(guī)范內(nèi)容、制裁手段和懲罰力度等方面存在著一系列差異，不應互相替代或者混淆；黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)分是實現(xiàn)其銜接協(xié)調(diào)的前提和基礎(chǔ)。

一方面，《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）具體解釋了什么是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導以及中國共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導等問題，“總綱”部分規(guī)定了“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的”，主要通過路線、方針、政策的政治領(lǐng)導，立場、觀點、方法的思想領(lǐng)導和選舉、推薦、任命的組織領(lǐng)導來實現(xiàn)黨對政治、經(jīng)濟、文化、軍事、民族和外交等重要事項的全方位領(lǐng)導；《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）確立了中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導地位，“序言”部分從陳述過去事實、確認現(xiàn)在狀況和肯定未來格局等角度共計5次提到“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導”。這就從黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩個維度確立了中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導地位，這既是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是全面推進依法治國的題中應有之義和社會主義法治的根本要求、根本保障。

另一方面，《黨章》“總綱”部分規(guī)定了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，《憲法》“序言”部分也確立了各政黨和各社會團體都必須“以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。這就意味著，被賦予全面領(lǐng)導地位以及偉大治國理政使命的中國共產(chǎn)黨，在依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的同時，還必須嚴格遵守憲法和法律對各級黨組織、全體黨員的規(guī)范和約束，違反黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的行為均要承擔相應的政治、法律或輿論等責任。例如，中國共產(chǎn)黨各級機關(guān)從事公務的人員，在刑法理論中可以被認定為國家機關(guān)工作人員，從而成為貪污、賄賂和瀆職等犯罪的行為主體。①參見趙秉志：《刑法新教程》，中國人民大學出版社2001年版，第825頁。

但值得注意的是，在新中國成立后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導全國人民選擇了依法治國和建設(shè)社會主義法治國家的道路，其間雖然有挫折和坎坷，但已不再是涉及改朝換代、政權(quán)更替的革命性政權(quán)，而是一個謀求長期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的建設(shè)性政權(quán)。這就決定了黨的領(lǐng)導、執(zhí)政、自身建設(shè)等行為必須在憲法和法律的規(guī)定范圍內(nèi)，黨的意志必須經(jīng)過法定程序的轉(zhuǎn)化才能成為直接對非黨組織、非黨員發(fā)揮規(guī)范作用的國家法律，也就是承認和接受黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的區(qū)別。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不相抵觸

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不相抵觸的基本原則具有制度剛性，它意味著包括《黨章》在內(nèi)的任何位階的黨內(nèi)法規(guī)均不得與憲法和法律直接相違背，這既是黨的執(zhí)政、領(lǐng)導和自身建設(shè)等行為合憲合法的前提條件，也是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)關(guān)系的質(zhì)的規(guī)定性。對此，在黨內(nèi)法規(guī)的層面上，早在1981年，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第六次全體會議作出的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》就明確指出：“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”；自1982年中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會以來，《黨章》及其歷次修正均在“總綱”部分明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”；1997年，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會提出中國要實行依法治國，并將其基本內(nèi)涵界定為廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導下，依照憲法和法律規(guī)定，管理各項國家事務，實現(xiàn)社會主義民主的制度化和法律化，并使其不因領(lǐng)導人的改變而改變、不因領(lǐng)導人看法和注意力的改變而改變；2014年，《全面推進依法治國若干重大問題的決定》則將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系闡釋為：“維護憲法法律權(quán)威就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)”；2012年發(fā)布、2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）第7條第5項將“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”明確列為制定黨內(nèi)法規(guī)的基本原則之一。而在國家法律的層面上，《憲法》第5條第4款和第5款規(guī)定，各政黨和各社會團體都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究，任何組織都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，該條款中的“各政黨和各社會團體”“任何組織”顯然包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不相抵觸的基本原則，層次多樣、內(nèi)涵豐富，簡要闡述如下。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與憲法不相抵觸

憲法往往規(guī)定了一個國家中最根本和最重要的事項，包括但不限于國家的政治體制、權(quán)力架構(gòu)和黨政關(guān)系等問題，是一國的根本大法，具有最高的法律效力。考察中國的法治實踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，一些關(guān)系國計民生的重大事項，尤其是黨的路線、方針、政策和重要決議、主張，往往能夠通過相應的制定和修改程序上升為體現(xiàn)國家和人民整體意志的《憲法》和憲法性法律。而無論是代表著黨內(nèi)法規(guī)最高位階的《黨章》的“總綱”部分，還是代表著國家法律最高位階的《憲法》的“序言”部分，均旗幟鮮明地確認了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位，兩者在治國理政的具體職責和相應權(quán)力安排等方面具有高度的事項相似性和價值一致性。自1980年起，歷次憲法修正案均大體由中央政治局會議提出建議，接著中共中央全會原則通過，然后以中共中央的名義向全國人大常委會提出相應建議并最終提請全國人大審議通過。這一點，將自中國共產(chǎn)黨“十四大”以來的歷次代表大會報告與《黨章》和《憲法》的歷次修正案相互對照，就會更加清晰可見，例如，1992年黨的“十四大”以及緊隨其后的《黨章》和《憲法》修正確立了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度”“社會主義市場經(jīng)濟”等內(nèi)容，同樣的流程還體現(xiàn)在對“鄧小平理論”“三個代表”“科學發(fā)展觀”“習近平新時代中國特色社會主義”等指導思想的確立。①參見郭世杰：《論黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化的具體路徑》，《中共福建省委黨校學報》2019年第1期。

因此，實質(zhì)上是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導人民群眾制定和實施《憲法》，但值得注意的是，在《憲法》已經(jīng)制定或修正完成時，包括《黨章》在內(nèi)的任何黨內(nèi)法規(guī)都必須予以嚴格遵守，而不得出現(xiàn)與《憲法》抵觸或者矛盾的現(xiàn)象?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》指出，黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本要求之一是“憲法為上、黨章為本”，憲法為上就是指“以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一，確保各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內(nèi)活動，認真履行黨內(nèi)的各項職責和義務”。也正是基于此，考慮到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的同時存在和并軌運行，我們在制定和修正《憲法》時，已經(jīng)從技術(shù)上將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律加以區(qū)分，典型地表現(xiàn)在《憲法》所規(guī)定的國家事務并不包括中國共產(chǎn)黨的黨務、法律的制定權(quán)歸屬于全國人大及其常委會等；此外，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）和《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在立法技術(shù)方面還具體明確了各自的制定權(quán)限、規(guī)范事項、執(zhí)行程序和調(diào)整對象等事項，大致勾畫出黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的界限。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與法律不相抵觸

法律是指由全國人大及其常委會制定和修改的基本規(guī)范形式，往往是對《憲法》規(guī)定事項的具體化，主要涉及刑事、民事和國家機構(gòu)等方面的重要事項。在中國的政治體制下，中國共產(chǎn)黨實際上發(fā)揮著全面領(lǐng)導和總攬全局的作用，通過將黨的路線、方針、政策等黨內(nèi)法規(guī)形式轉(zhuǎn)化為國家法律，將黨組織推薦人選任命為各級國家機關(guān)領(lǐng)導人員，并靈活運用民主集中制來“保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地工作”。但是，在法律已經(jīng)制定或修改完成時，黨內(nèi)法規(guī)就要堅決避免與之相抵觸；在許多情形下，黨內(nèi)法規(guī)還會直接援引相應的法律作為制定依據(jù)或遵守規(guī)范，也在一定程度上體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)不得與法律相沖突的價值理念。

嚴格遵守黨內(nèi)法規(guī)與法律不相抵觸的基本原則，要求全面貫徹法律保留規(guī)則。法律保留，是指將社會關(guān)系中特定事項的立法權(quán)限定歸屬于法律，必須由國家立法部門通過法律的形式予以規(guī)范和調(diào)整。根據(jù)《立法法》第8條和第9條，對國家主權(quán)，各級人大、政府、法院、檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)和基層群眾自治制度，犯罪和刑罰，剝奪公民政治權(quán)利、限制人身自由的強制措施和處罰，設(shè)立稅種、確定稅率和稅收征管等稅收基本制度，征收、征用非國有財產(chǎn)，民事基本制度，基本經(jīng)濟制度和財政、海關(guān)、金融、外貿(mào)基本制度，訴訟和仲裁制度以及其他特定事項，只能由全國人大及其常委會制定法律；上述事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權(quán)授權(quán)國務院根據(jù)實際需要對部分事項先行制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰，剝奪公民政治權(quán)利、限制人身自由的強制措施和處罰以及司法制度等事項除外。法律保留規(guī)則，基于法律的普遍適用效力而實際約束和規(guī)范著黨內(nèi)法規(guī)，對于法律保留事項，尤其是有關(guān)犯罪和刑罰，剝奪公民政治權(quán)利、限制人身自由的強制措施和處罰以及司法制度等事項，不得通過黨內(nèi)法規(guī)的形式予以規(guī)定。值得注意的是，黨內(nèi)法規(guī)尤其是中央黨內(nèi)法規(guī)的實際效力范圍往往可能遠超出各級黨組織和全體黨員的適用對象限制，而擴展到非黨組織和非黨員，例如《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》以及大量關(guān)于“三重一大”和黨風廉政建設(shè)、反腐敗等事項的中央黨內(nèi)法規(guī)等。基于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政和領(lǐng)導地位，這種情形并非一律無效，而是在改革方向和發(fā)展目標等宏觀層面上發(fā)揮著相應的規(guī)范和約束作用。對此，應當堅持的一個底線是，法律保留規(guī)則下的事項只能由國家法律進行規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)對該規(guī)則的違反會導致其合法性基礎(chǔ)的喪失并產(chǎn)生自始無效和當然無效的后果；黨內(nèi)法規(guī)確有必要對法律保留事項予以規(guī)范時，可以通過黨的組織向國家立法機關(guān)提出立法建議，例如，通過國家立法機關(guān)黨組的協(xié)調(diào)作用，通過制定國家法律的形式將黨的意志、主張和精神固化為國家法律。

嚴格遵守黨內(nèi)法規(guī)與法律不相抵觸的基本原則，還要求準確落實法律優(yōu)先規(guī)則。法律優(yōu)先，是指對不屬于法律保留的事項，在國家法律已經(jīng)做出明確規(guī)定的情形下，黨內(nèi)法規(guī)應避免再次進行規(guī)定或者只能對國家法律規(guī)定做出實施細則、操作辦法等針對性的細化規(guī)定。如前所述，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，這既是《憲法》和《黨章》的要求，也是黨內(nèi)法規(guī)制定工作應當遵循的基本原則之一。因此，中國共產(chǎn)黨“依法執(zhí)政”所依據(jù)的法，既有國家法律又有黨內(nèi)法規(guī)，兩者統(tǒng)一的原則就是黨內(nèi)法規(guī)服從國家法律和國家法律優(yōu)位于黨內(nèi)法規(guī)。①參見姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2012年第3期。值得注意的是，在國家法律沒有對相關(guān)事項做出明確規(guī)定時，黨內(nèi)法規(guī)在遵守不得與憲法、法律相抵觸以及不違背法律保留規(guī)則的前提下，可以探索性地制定規(guī)范予以調(diào)整，這種情形往往被稱之為黨內(nèi)法規(guī)的“先行先試”。

（三）黨內(nèi)法規(guī)與法律和行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定不相抵觸

法律的強制性規(guī)定，是與法律的任意性規(guī)定相對應的一個概念，它源起于民事法理論，在法律條款中主要體現(xiàn)為“不得”“禁止”等表述形式，不能憑借個人意志予以變更和排除適用，違反強制性規(guī)定將導致行為歸于無效?！吨腥A人民共和國民法通則》第58條第5項規(guī)定，違反法律的民事行為一律無效，這在司法實踐中被證明過于嚴格；在此基礎(chǔ)上，《中華人民共和國合同法》第52條將其限縮性地規(guī)定為，違反“法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”的合同一律無效；《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第14條進一步將“強制性規(guī)定”限縮性地解讀為“效力性強制性規(guī)定”。這就意味著，法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定，可以進一步具體劃分為效力性強制性規(guī)定和非效力性強制性規(guī)定。其中，效力性強制性規(guī)定多采用“禁止”某類行為的形式，如若違反將直接導致行為無效；非效力性強制性規(guī)定，又稱管理性規(guī)定，對于違反此類規(guī)定的法律后果，最高人民法院的相關(guān)司法解釋并沒有做出原則性的表態(tài)，而是語焉不詳?shù)匾?guī)定“法院不得僅以未取得行政許可而認定合同無效”，“法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應當辦理登記手續(xù)，但未規(guī)定登記后生效的，當事人未辦理登記手續(xù)不影響合同的效力，合同標的物的所有權(quán)及其他物權(quán)不能轉(zhuǎn)移”。

黨內(nèi)法規(guī)在本質(zhì)上是一種政黨或者社團的組織和成員行為規(guī)范，與國家法律同時存在和并軌運行，并且與憲法、法律不相抵觸，不得違背法律保留和法律優(yōu)先規(guī)則，原則上也不得違反法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)范。具體來說，在違反效力性強制性法律和行政法規(guī)的情形下，黨內(nèi)法規(guī)自然失去效力，基于黨內(nèi)法規(guī)所做出的相應行為也應當歸于無效；在違反管理性強制性法律和行政法規(guī)的情形下，黨內(nèi)法規(guī)并不絕對無效或者并不一定無效，基于黨內(nèi)法規(guī)所做出的相應行為也不必然無效，而是要根據(jù)具體情況進行具體分析判斷。

三、黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律

黨章黨規(guī)黨紀等黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是各級黨組織和全體黨員的行為規(guī)范，①規(guī)范性文件，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第2條第2款，是指中央紀委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導推動經(jīng)濟社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨的建設(shè)等方面的重要文件。黨政工作中出現(xiàn)的針對具體事項的請示、報告、工作總結(jié)和情況通報等形式，則不屬于規(guī)范性文件。國家法律則是包括各級黨組織和全體黨員在內(nèi)的各政黨和全體國民的行為規(guī)范，在黨要管黨、加強黨的建設(shè)和全面從嚴治黨的時代背景下，黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律應當成為兩者銜接協(xié)調(diào)的基本原則。黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律，可以從以下三個方面進行解讀。

（一）黨內(nèi)法規(guī)講究義務本位

黨內(nèi)法規(guī)具有約束多、標準高、介入先等特點，②參見崔建周：《“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”：理論依據(jù)、實踐指向與實現(xiàn)條件》，《理論探索》2015年第4期。因此與國家法律先規(guī)定權(quán)利、接著規(guī)定義務、最后規(guī)定責任的條款設(shè)置模式不同，黨內(nèi)法規(guī)講究義務本位，特別注重和優(yōu)先考慮對黨組織和黨員的義務設(shè)定，然后才涉及相應的權(quán)利性規(guī)定。例如，《黨章》第3條優(yōu)先規(guī)定了黨員必須履行的8項義務，隨后在第4條第1款才規(guī)定了黨員所享有的8項權(quán)利。將黨員的義務規(guī)定于權(quán)利之前的做法，體現(xiàn)了義務重于、優(yōu)先于權(quán)利的觀念，是強化黨的意識的重要途徑，這就意味著只有正確履行黨員義務，才能正確行使黨員權(quán)利；不履行義務，就不可能享有權(quán)利。①參見卓澤淵：《依法執(zhí)政：政黨政治法治化的表現(xiàn)與實現(xiàn)路徑》，《國家檢察官學院學報》2011年第6期。

黨內(nèi)法規(guī)的義務本位，契合權(quán)責一致的政治學和法學原理。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的政治實踐中，黨的各級組織往往是從中央到地方的各級政權(quán)和部門的領(lǐng)導核心，黨的領(lǐng)導干部也往往是各級政府及其相應部門的領(lǐng)導干部或公職人員，普遍掌握有比普通民眾更多的國家權(quán)力和公共資源，理應接受更多、更嚴格的義務設(shè)定。例如，普通民眾享有國家法律所規(guī)定的完全的隱私權(quán)利，其有關(guān)財產(chǎn)、投資和收入等事項均屬于個人隱私，受到法律的充分保護；而黨內(nèi)法規(guī)則要求，處級以上的黨員領(lǐng)導干部每年均需向相應的黨組織填報重大事項申報表，詳細說明其收入、投資、房產(chǎn)、婚姻和子女、配偶的任職情況等隱私信息，甚至新疆阿勒泰地區(qū)還在其廉政網(wǎng)上公布了所有新提任的副縣級及以上領(lǐng)導干部的收入情況②參見黎慈：《阿勒泰官員財產(chǎn)申報制度的辯證反思及其啟示》，《桂海論叢》2009年第5期。，還有北京、貴州、云南等地區(qū)主張“下沉一級”將關(guān)鍵崗位的科級干部也列入重大事項申報人員范圍之內(nèi)。

黨內(nèi)法規(guī)對義務本位的追求，根據(jù)依規(guī)治黨和依法治國的要求，需要接受國家法律的規(guī)范和制約。一方面，黨員同時也是國家公民，黨內(nèi)法規(guī)要嚴格遵守法律保留規(guī)則，一般不應當剝奪、限制其黨員作為國家公民的基本權(quán)利、自由或加重其基本義務。例如，黨內(nèi)法規(guī)不能任意剝奪或限制黨員的人身自由，不能任意提高黨員的各項稅率等等，此類法律保留事項應當由作為最高權(quán)力機關(guān)的全國人大及其常委會通過制定法律的形式予以規(guī)定，目前已經(jīng)清晰而全面地規(guī)定于《立法法》第8條。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的制定、實施及責任追究等運行過程，一般不應當違背民主、法治的基本精神，不得動用國家法律所塑造的國家權(quán)力來強制推行黨內(nèi)法規(guī)。民主與法治是國家治理能力現(xiàn)代化的重要標志，也是社會進步的重要表征，例如，世界上最早采用法律手段規(guī)范政黨行為的德國在其《關(guān)于政黨的法律》第10條詳細規(guī)定了政黨對黨員的處罰種類和處罰嚴厲程度，政黨依據(jù)其章程接納或拒絕黨員的行為要受到法院判決的制約，開除黨員的決定須由類似司法程序的政黨仲裁庭裁決并且嚴格保障被開除黨員的訴訟和上訴權(quán)利③參見周敬青：《中德政黨理論與實踐研究》，中共中央黨校出版社2006年版，第180頁。；黨員的言論自由受到國家法律的嚴格保護，但在違背對政黨忠誠義務的情形下則可能受到處分或者開除的處罰，并不得以言論自由作為抗辯依據(jù)。④參見崔英楠：《德國政黨依法執(zhí)政的理論與實踐》，中國社會科學出版社2009年版，第158頁。基于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)分，有學者認為，無論在黨內(nèi)還是在黨外，黨內(nèi)法規(guī)都不得作為行政機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，不得作為檢察機關(guān)提起公訴的依據(jù)，不得作為法院判案的依據(jù)，不得依靠行政權(quán)、司法權(quán)來保證其自身的實施。⑤參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第509頁。

（二）黨內(nèi)法規(guī)要求模范遵守

與國家法律規(guī)定的內(nèi)容往往是包括各級黨組織和全體黨員在內(nèi)的各政黨和全體國民不可逾越的行為底線不同，黨內(nèi)法規(guī)不僅要求黨組織和黨員遵守國家法律，而且要求其模范遵守?！饵h章》第3條第4款規(guī)定，黨員必須履行的義務包括“自覺遵守黨的紀律，首先是黨的政治紀律和政治規(guī)矩，模范遵守國家的法律法規(guī)”，這一表述是從“自覺遵守黨的紀律和國家法律”修改而來，形成了黨員“自覺遵守黨的紀律”和“模范遵守國家法律法規(guī)”的鮮明對比。一般而言，國家法律法規(guī)的規(guī)定僅僅是對其全體國民最基本和最低限度的要求，如果達不到這種要求即構(gòu)成違法甚至是犯罪，這一標準顯然不適宜作為承擔長期執(zhí)政和全面領(lǐng)導任務的中國共產(chǎn)黨的行為規(guī)范。根據(jù)《黨章》“總綱”部分和第2條第1款的規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊，是執(zhí)政黨和中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心；中國共產(chǎn)黨黨員是中國工人階級的有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士，因此，黨內(nèi)法規(guī)應當為其樹立更高的行為標準，為其施加更為嚴格的行為約束，這是由黨的執(zhí)政和領(lǐng)導地位所決定的，也是由黨的先進性質(zhì)和歷史使命所決定的。

“我們黨是先鋒隊，對黨員的要求應該更嚴”①習近平：《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》，《人民日報》2014年10月29日。，作為中國共產(chǎn)黨的黨員，自覺遵守國家法律法規(guī)只是對于普通國民的要求，帶頭模范遵守國家法律法規(guī)方能真正起到先鋒示范作用。黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律，突出地表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)對各級黨組織和全體黨員提出了較國家法律對全體國民的底線行為標準更為嚴格的要求，并且將這種嚴要求、高標準貫徹到黨內(nèi)法規(guī)的制定和執(zhí)行的全過程，落實到黨的建設(shè)的各個方面，以鍛造出一個紀律嚴明、作風過硬、有理想、有信念的執(zhí)政黨來應對執(zhí)政和建設(shè)的雙重考驗。

（三）黨內(nèi)法規(guī)嚴密行為規(guī)范

黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律中的“嚴”，并不是指黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范邏輯和制度體系上嚴密于國家法律，不是指在黨內(nèi)規(guī)范的制定程序上嚴格于國家法律，也不是指在違反黨內(nèi)法規(guī)時的制裁嚴厲程度上高于國家法律；而是指在行為規(guī)范的制定和遵守方面，相較于國家法律對普通國民所提出的底線行為標準，黨內(nèi)法規(guī)應當立于國家法律之前，對黨組織和黨員提出更高的行為標準。

黨內(nèi)法規(guī)的行為規(guī)范更為嚴密，一方面是指黨內(nèi)法規(guī)中的行為規(guī)范要嚴格、嚴厲于國家法律。例如，在黨政領(lǐng)導干部到企業(yè)兼職、任職的問題上，2013年中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范黨政領(lǐng)導干部在企業(yè)兼職（任職）問題的意見》，在具體認定標準和范圍上就要嚴于《中華人民共和國公務員法》的相關(guān)規(guī)定，也要嚴于《中華人民共和國刑法》在同類營業(yè)等事項上的規(guī)定。再如，在收受禮金和有價證券的問題上，作為國家法律的1993年《國務院關(guān)于在對外公務活動中贈送和接受禮品的規(guī)定》第8條規(guī)定，對方在對外公務活動中贈送禮金、有價證券時應當予以謝絕，確實難以謝絕的，所收禮金、有價證券必須一律上繳國庫；而作為黨內(nèi)法規(guī)的2001年《關(guān)于各級領(lǐng)導干部接受和贈送現(xiàn)金、有價證券和支付憑證的處分規(guī)定》第2條則規(guī)定，各級領(lǐng)導干部一律不得接受與行使職權(quán)有關(guān)系的單位或者個人的現(xiàn)金、有價證券和支付憑證，否則將面臨相應的黨紀處分。對此，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議決定指出，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己，“對違反黨規(guī)黨紀的行為必須嚴肅處理，對苗頭性傾向性問題必須抓早抓小，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法”。

黨內(nèi)法規(guī)的行為規(guī)范更為嚴密，另一方面是指黨內(nèi)法規(guī)中的行為規(guī)范要細密、細致于國家法律。根據(jù)富勒的倫理道德分層理論，黨內(nèi)法規(guī)更多地體現(xiàn)為一種較高層次的“愿望的道德”，是指善的生活的道德、充分實現(xiàn)人之力量的道德，基于這種道德的行為是“人在發(fā)揮最佳可能性的時候能夠做出的行為”；國家法律則更多地體現(xiàn)為一種較低層次的“義務的道德”，是指從最低要求出發(fā)，法律是最低限度的道德，基于這種道德的行為是社會生活的必需條件，使有序社會成為可能。因此，國家法律無法強制確立“愿望的道德”并將其設(shè)定為全體國民必須遵循的法定義務，因為“法律不能以命令或者制裁來調(diào)整美德①參見［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務印書館2005年版，第6頁及以下。；但黨內(nèi)法規(guī)卻可以基于崇高的政治追求而為其黨組織和黨員設(shè)定“愿望的道德”，提出更高的標準和更嚴的要求，這也是黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律的根本原因。例如，《黨章》第3條第3項和第8項規(guī)定：“堅持黨和人民的利益高于一切，個人利益服從黨和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻”；“提倡共產(chǎn)主義道德，弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，為了保護國家和人民的利益，在一切困難和危險的時刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲”，這些要求對普通國民而言只是一種倡導性、鼓勵性的“軟”要求，在無法做到的情形下無需承擔規(guī)范制裁等不利后果，因為《憲法》對普通公民的要求僅僅是“遵守公共秩序、尊重社會公德”；而對于黨員來講則是必須履行、堅決做到的“硬”要求，否則就要承受相應的紀律處分。再如，在道德教養(yǎng)方面，以2010年《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則》為基礎(chǔ)全面修訂而成的2015年《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》，為全體黨員和黨員領(lǐng)導干部樹立了一個有關(guān)理想信念宗旨、優(yōu)良傳統(tǒng)作風、以德治黨等道德的高標準，這一標準以及與之相關(guān)的違反中央八項規(guī)定精神的一些做法，對于普通國民來講更多地屬于道德教養(yǎng)范疇，只能有意識地慢慢予以引導和鼓勵；但對黨員干部而言則是一種剛性約束，觸犯即受罰。即，黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律的現(xiàn)象，可以簡要地概括為“破紀不一定破法，破法必先破紀”。

四、結(jié)語

在“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”和“完備的法律規(guī)范體系”被納入中國特色社會主義法治體系的當下，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，不僅是一個理論性極強的學術(shù)主題，而且是一個實踐性極強的政治操作問題，它在中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政、一黨執(zhí)政的社會主義中國語境中，尤其是在黨的十八屆四中全會以后，越來越具有重要性和緊迫性。對該問題的深入透徹和系統(tǒng)全面的研究，是從調(diào)節(jié)生產(chǎn)關(guān)系的角度入手，對中國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供著重要的理論動力作用，對中國建設(shè)民主社會、法治社會和最終建成和諧社會發(fā)揮著重要的智力支持作用。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障，全面推進依法治國，要求我們堅持以法治思維和法治方式推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，努力形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進、相互保障的銜接協(xié)調(diào)局面，但這顯然是一個長期的和復雜的過程，例如對兩者銜接協(xié)調(diào)存在的問題以及保障機制的構(gòu)建尚未達成共識②參見郭世杰：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之銜接協(xié)調(diào)機制》，《湖北警官學院學報》2019年第1期；郭世杰：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的保障機制》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第2期。，因此，在追求黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接和運行協(xié)調(diào)的過程中，尋求兩者最大程度的基本共識，尋找指導兩者關(guān)系處理的基本原則，就不失為一個積極穩(wěn)妥的努力方向。