王文生

(保山市公安局，云南·保山 678000)

云南省保山市地處滇西咽喉，毗鄰“金三角”地區(qū)，面臨毒品形勢復(fù)雜。國家禁毒委確定的7條重要販毒通道有2條經(jīng)過保山，云南確定的6條販毒通道有2條與保山有關(guān)聯(lián)，堵源截流工作任務(wù)繁重。近年來，保山公安傳承和發(fā)揚 “忠誠、擔當、愛民、善戰(zhàn)、爭先”的保山禁毒精神，深化禁毒人民戰(zhàn)爭，狠抓毒品“堵源截流”工作，推進大要案偵破，繳獲了大量毒品，有力遏制“金三角”毒品滲透危害，禁毒工作取得新成效。繳毒數(shù)居全國、全省前列，吸毒人員復(fù)吸率降幅28.07%，新發(fā)現(xiàn)吸毒人員數(shù)下降47.51%，連續(xù)6年呈現(xiàn)下降良好態(tài)勢。“2018-316”毒品案件專案組被公安部榮記集體一等功，禁毒支隊流動查緝大隊被評為全國青年文明號。

一、邊境地區(qū)毒品形勢分析

(一)毒品多點滲透加劇。保山市繳獲的毒品來源地主要來自境外緬北克欽邦、撣邦北部木姐、果敢等縱深地區(qū)。2019年全市破獲由緬甸克欽邦特區(qū)(保山市騰沖、德宏州盈江境外方向)入境的毒品案件12起，抓獲犯罪嫌疑人12名，繳獲各種毒品共計311.46公斤，其中萬克毒品案4起；破獲由緬甸撣邦北部地區(qū)(德宏州境外方向)流入的毒品案件71起，抓獲犯罪嫌疑人146名，繳獲毒品共計727.42公斤，其中萬克毒品案26起；破獲由緬甸果敢地區(qū)(臨滄市境外方向)入境的毒品案件59起，抓獲犯罪嫌疑人148名，繳獲各種毒品共計1124.15公斤，其中萬克案27起；全年查破萬克以上毒品犯罪案件82起，占全部毒品刑事案件總數(shù)662起的12.39%，同比上升15.85%；繳獲各類毒品可疑物2603.52公斤，占全市繳獲毒品總數(shù)3051.08公斤的85.33%，同比上升25.47%，破、抓、繳三大數(shù)據(jù)占比較2018年均大幅上升。查獲數(shù)量遠不及實際輸入數(shù)量，凸顯出“金三角”緬北地區(qū)毒品滲透迅猛，輸入總量巨大。

(二)毒品種類不斷增多。保山市去年繳獲毒品仍以傳統(tǒng)的海洛因、冰毒、鴉片三大類毒品為主，全市繳獲冰毒2043.22公斤、海洛因642.89公斤、鴉片337.87公斤，冰毒占比大幅上升，已逐漸占據(jù)市場主流，晶體冰毒(純冰)案件增幅較大，繳毒量占比25.5%。境外“金三角”緬北地區(qū)生產(chǎn)加工毒品冰毒(含純冰)、氯胺酮(K粉)已形成規(guī)模。境外緬北“金三角”地區(qū)毒品(冰毒)價格不斷下滑，國內(nèi)重點毒品中轉(zhuǎn)地區(qū)毒品需求旺盛，販毒案件個案繳毒量(萬克案件)大幅上升。近年保山破獲多起從境外販運多種毒品的大宗毒品案件，冰毒(晶體冰毒)入境滲透販賣至國內(nèi)重點內(nèi)地省份地區(qū)(特別是以湖北武漢為中心的華中地區(qū))發(fā)展勢頭較快，毒品販運“南線”“西線”齊頭并進大案頻發(fā)。在海洛因和冰毒片劑保持劇烈滲透的同時，大量的晶體冰毒(純冰)等合成毒品入境猛增勢頭不容小視。

(三)販毒集團分化重組明顯。境內(nèi)外制販毒集團不斷分化重組，團伙販毒分工明細，販毒手法不斷更新。受緬北部分地區(qū)武裝沖突戰(zhàn)事的影響，國內(nèi)重點地區(qū)販毒人員前往云南邊境地區(qū)(或直接出境)同境外毒犯聯(lián)系販毒的情況有所減少，境外毒犯為逃避打擊而逃離緬撣邦北部邊境地區(qū)向縱深區(qū)域轉(zhuǎn)移，國內(nèi)部分重點地區(qū)有的地下毒品消費市場被數(shù)個販毒團伙所控制，形成毒品交易的職業(yè)販毒團伙。隨著近年來國內(nèi)加大對生產(chǎn)毒品冰毒(純冰)、“K粉”(氯胺酮)的嚴打勢頭，境內(nèi)毒販為逃避打擊，將生產(chǎn)加工毒品冰毒(純冰)、“K粉”加工廠，從國內(nèi)轉(zhuǎn)移至境外緬甸撣邦‘佤邦’地區(qū)及北部撣邦地區(qū)，與境外毒販聯(lián)合生產(chǎn)，導致緬北“金三角”地區(qū)加工生產(chǎn)的冰毒(純冰)數(shù)量劇增，緬北果敢地區(qū)冰毒生產(chǎn)加工已形成規(guī)模。

(四)販毒方式隱蔽多樣。毒品販運方式復(fù)雜多變，利用物流寄遞、特殊群體化整為零、分段運輸毒品、繞關(guān)避卡等，毒品販運方式更加突出和常態(tài)。利用各種車輛販運毒品已成為販毒人員普遍采用的運毒方式，毒品販運活動更加詭秘狡詐且藏毒方式隱蔽多變。為逃避打擊，除傳統(tǒng)的汽車改裝夾帶、體內(nèi)藏毒、物品夾藏，還通過人貨分離、化整為零、分段運輸?shù)确绞竭\輸，販毒手法不斷翻新。一是邊境地區(qū)摩托車運毒突出，犯罪嫌疑人利用人熟路熟的優(yōu)勢，駕駛摩托車通過便道、林間小道運輸毒品，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即丟棄毒品和摩托車向山林中逃竄，抓捕難度大。二是互聯(lián)網(wǎng)成為販毒人員勾連交易的平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布、訂購、銷售毒品，高薪物色、誘騙、招募“馬仔”運毒，“入伙”需要熟人介紹，通信聯(lián)絡(luò)使用隱語、暗語，交易采用微信、支付寶、Q幣等在線支付方式，交易兩頭不見人，落地查控難度大。三是物流寄遞販運毒品突出。多以托運、寄遞茶葉、木制家具、零食等包裹為由，從邊境地區(qū)直接寄往內(nèi)地，查處難度大，無主案居多。全市共查破利用物流寄遞運輸毒品案件達40起，上升50%，繳毒172.12公斤。

二、邊境地區(qū)毒品治理存在問題分析

(一)禁毒執(zhí)法警務(wù)合作不順暢。保山市禁毒職能部門按照“中緬禁毒三級聯(lián)絡(luò)協(xié)作機制”，依托騰沖邊境禁毒聯(lián)絡(luò)官積極與緬相關(guān)邊境地區(qū)開展禁毒雙邊會談會晤。執(zhí)法合作中，因緬北局勢動蕩，中緬兩國法律法規(guī)、政策差異，執(zhí)法規(guī)范性差別，缺乏自上而下的雙邊聯(lián)絡(luò)機制操作流程和規(guī)章制度，緬方無法得到有效的制度支持，合作機制具有約束性，禁毒執(zhí)法合作難于持續(xù)深入，不能滿足現(xiàn)實禁毒工作需要。同時，緬甸方面的邊防軍、民兵、行政管理人員等在毒品罌粟方面有暗中支持的情況發(fā)生，故部分人員對開展禁毒執(zhí)法合作不積極、不主動。

(二)禁毒措施難于持續(xù)開展。因受歷史、政治和戰(zhàn)亂等因素影響，罌粟禁種、替代發(fā)展的措施無法有效開展。緬北地區(qū)部分少數(shù)民族地方武裝由于歷史原因，以毒養(yǎng)軍、以軍護毒的情況依然存在，政治環(huán)境復(fù)雜和毒情形勢嚴峻，政策不穩(wěn)定。同時，國際合作局面特別是投入機制不完善，企業(yè)經(jīng)營成本高、資金缺乏、盈利難，替代發(fā)展后勁不足、推動難，制約了毒品替代種植工作的開展，緬北罌粟種植面積出現(xiàn)反彈。

(三)禁毒多方聯(lián)動格局尚未形成。近年下發(fā)的《全國禁毒工作考評細則》《云南省州市禁毒工作考評辦法》中，屬于公安禁毒工作的指標分值占比大，而其他職能部門履職情況在考評指標并未明細，這就形成了“禁毒工作責任主要在公安機關(guān)”的導向，禁毒責任沒有“嵌入”成員單位本職工作，導致成員單位作用發(fā)揮不充分，工作機制缺乏良性互動，重復(fù)考評也給基層公安禁毒部門增加了負擔。

(四)緝毒執(zhí)法獎勵機制不健全?！吨腥A人民共和國禁毒法》(以下簡稱《禁毒法》)和《云南省禁毒條例》均有“對在禁毒工作中有突出貢獻的單位和個人，給予表彰和獎勵”的相關(guān)規(guī)定。由于省級沒有出臺具體的操作辦法，《禁毒法》及相關(guān)文件規(guī)定的獎勵措施無法落實，一些市、縣自行制定的獎勵辦法也因此被叫停。與其他執(zhí)法工作明顯不同，緝毒工作風險高，民警長期在外奔波，緝毒民警一出差就是全天候工作狀態(tài)。但目前出差只能報銷交通費、伙食補助費，無法計算加班時長(即無法補休)，無法報銷節(jié)假日加班補助。因出差增加的生活耗費，對家庭的虧欠成為禁毒民警日益加重的經(jīng)濟、精神負擔，緝毒民警工作積極性減弱。

(五)查緝堵截網(wǎng)絡(luò)不夠嚴密。毒販長期在邊境活動，熟悉邊境通道及管控情況，很容易避開打擊。加之境外“民地武”組織以毒養(yǎng)軍的情況長期存在，境外管控時緊時松，很多時候僅靠我方一側(cè)堵截，徹底堵住漏洞難度很大。隨著交通條件改善，特別是高速公路連接成網(wǎng)后，查緝站點已無法做到“守住一個點控制一條線”。藏毒、運毒手法不斷翻新，逐人驗證、察言觀色等傳統(tǒng)查緝方法已難奏效。同時，基層在對公開查緝工作考評時多以查緝戰(zhàn)果為主要指標，導致查緝工作重心偏向“參與專案堵截”，在一些戰(zhàn)果不明顯的地域、時段存在漏洞，削弱了查緝網(wǎng)絡(luò)的整體性和震懾作用，不利于統(tǒng)一調(diào)度和查緝工作常態(tài)化開展。

(六)禁毒保障與毒情形勢不適應(yīng)。當前，保山市禁毒警力不足問題非常突出，案件偵辦民警僅100余人。特別是近年加強公開查緝和禁毒、技偵、網(wǎng)安、經(jīng)偵合成作戰(zhàn)后，案源拓寬了，但案件后期消化形成了瓶頸。因警力不足，公安禁毒部門長期聘用大量輔警，但由于輔警保障機制不完善、工資水平低，只能靠從禁毒工作經(jīng)費中“擠”出來保障，不利于查緝隊伍健康穩(wěn)定發(fā)展。同時，公車改革后基層緝毒部門普遍車輛少、車況差，要改善車輛裝備需要經(jīng)過層層審批，不適應(yīng)工作需要。

三、保山市毒品治理路徑實踐探索

(一)高位推動，黨政一把手扛起禁毒責任。保山市將禁毒工作作為“一把手”工程，并提出“上下一條心、主抓一把手、全市一盤棋、社會一張網(wǎng)”的禁毒工作總體思路，形成市縣兩級黨政一把手負責、自上而下抓落實的格局，開啟了保山禁毒新篇章。市人民政府將禁毒工作列入為民實事強力推進。市、縣、鄉(xiāng)黨委政府、各職能部門層層落實責任、分解任務(wù)，禁毒工作責任制得到全面強化。近年來，經(jīng)過不斷調(diào)整充實，市禁毒委成員單位增加至113個。各成員單位積極配合，在重點、難點工作中形成了攻堅克難的強大合力。

(二)務(wù)實聯(lián)動，市、縣禁毒辦實體化運行。在市委政法委設(shè)立保山市禁毒委員會辦公室，抽調(diào)公安、檢察、法院、司法等部門業(yè)務(wù)骨干在市委政法委獨立辦公，市財政每年預(yù)算保障工作經(jīng)費。2019年以來，市委政法委對市禁毒辦機構(gòu)、人員進行了改革和調(diào)整，組織領(lǐng)導進一步加強。市禁毒辦每個季度召開1次“全市禁毒辦主任會議”，由縣市區(qū)輪流承辦會議，安排參會人員到農(nóng)村社區(qū)和基層單位現(xiàn)場觀摩、交流，務(wù)實高效地推動全市禁毒基礎(chǔ)工作。

(三)守土盡責，完善立體化堵源截流體系。完善禁毒、技偵、網(wǎng)安、經(jīng)偵合成作戰(zhàn)機制，與全國各地禁毒部門建立協(xié)作機制，加強情報輸出和跨區(qū)域聯(lián)合辦案。保山市全國首創(chuàng)“毒品公開查緝警務(wù)模式”，形成“專案偵查+公開查緝”的立體化緝毒經(jīng)驗在全國推廣，在邊境地區(qū)布建人力情報網(wǎng)絡(luò)，對毒情掌控、線索摸排形成支撐。在全市機場、客運站、出入境口岸、城市重要人行通道布建動態(tài)人像識別設(shè)備213套，在國、省、縣道重要路口布建固定車輛卡口抓拍系統(tǒng)186套，在邊境線重點部位、口岸通道、小道便道建設(shè)網(wǎng)絡(luò)高清視頻監(jiān)控攝像頭277臺，布建起了點、線、面相結(jié)合的邊境視頻監(jiān)控閉環(huán)網(wǎng)絡(luò)，以“情報、技術(shù)、人力”3個防控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)形成 “境外、國界、境內(nèi)、環(huán)保(保山)”全覆蓋的4條邊境防控線，有力地促進了邊境禁毒工作。

(四)攻堅克難，破解禁毒執(zhí)法難題。建設(shè)“涉毒特殊群體收押收治中心”和各縣(市、區(qū))看守所“特殊監(jiān)區(qū)”。在全國率先對販毒懷孕婦女、哺乳期婦女、嚴重病殘人員等特殊人群依法收押打處。推進“戒毒康復(fù)場所覆蓋全部縣市區(qū)”，對裁定社區(qū)戒毒的吸毒人員實施集中管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)通過委托、派員、撥經(jīng)費等形式履行法定職責。通過理順法律關(guān)系、整合幫扶政策、發(fā)展安置產(chǎn)業(yè)，把“戒毒(康復(fù))社區(qū)”建成戒斷毒癮的“服務(wù)區(qū)”、回歸社會的“緩沖區(qū)”和凈化社會治安的“調(diào)節(jié)區(qū)”。建設(shè)“病殘吸毒人員收戒收治中心”，與資質(zhì)醫(yī)院建立“公醫(yī)合作”機制，開通危重病殘吸毒人員醫(yī)療救治“綠色通道”，按要求對轄區(qū)內(nèi)病殘吸毒人員實行全員收治。全市945個村(社區(qū))按照“4+X”模式(村干部、社區(qū)民警、禁毒專干、醫(yī)務(wù)人員及其他成員、志愿者等)設(shè)立了村(社區(qū))戒毒康復(fù)工作站，以村(社區(qū))為網(wǎng)格，充分發(fā)揮基層資源優(yōu)勢，就近就便為戒毒康復(fù)人員提供管理服務(wù)，嚴格落實戒毒康復(fù)措施。

(五)科技支撐，研發(fā)應(yīng)用大數(shù)據(jù)禁毒系統(tǒng)。保山市創(chuàng)新毒品問題治理模式，研發(fā)“挖掘機”涉毒網(wǎng)絡(luò)研判系統(tǒng)，整合住宿、交通、卡口、視頻監(jiān)控、物流寄遞和嫌疑人通信等數(shù)據(jù)，總結(jié)分析涉毒人員的交往規(guī)律和交付特點，提取特征值，建立機器學習模型，實現(xiàn)系統(tǒng)自動發(fā)現(xiàn)未知吸毒人員、零販網(wǎng)絡(luò)和供應(yīng)商并自動推送到一線實戰(zhàn)單位，推動毒品問題治理由釣魚式向網(wǎng)捕式、被動式向主動式轉(zhuǎn)變。保山市公安局運用大數(shù)據(jù)戰(zhàn)法，對轄區(qū)吸毒人員吸食“大黃膠囊”的線索追根溯源，在公安部、省公安廳協(xié)調(diào)指揮下，于2018年5月26日成功破獲“2018-316”部級毒品目標案件，共繳獲“第三代”新型毒品3.122噸，抓獲犯罪嫌疑人46人，搗毀毒品加工廠1個，打掉兩個覆蓋全國22個省、市的涉毒網(wǎng)絡(luò)，查扣涉毒資產(chǎn)價值超過1.3億元。該案是新中國成立以來,云南破獲單案繳毒最多的第一大案，全國破獲含“第三代”新型毒品單案繳毒最多的第一大案，專案組榮立集體一等功。

四、加強禁毒工作的措施建議

(一)完善禁毒工作機制。推動禁毒辦實體化改革，進一步強化、細化禁毒工作責任制。明確主要成員單位禁毒工作職責。壓實行業(yè)主管部門對管轄的各種行業(yè)、社會組織的禁毒職責。出臺社會行業(yè)、社會組織履行禁毒工作責任的指導意見，利用其內(nèi)部管理機制、自媒體平臺開展毒品預(yù)防教育、吸毒人員管控等工作。探索“項目化”工作模式，使成員單位在具體禁毒工作中良性互動，并推動重點、難點問題的解決。

(二)完善禁毒工作激勵機制。建立完善務(wù)實的、可操作的，與緝毒執(zhí)法績效掛鉤的獎勵機制，持續(xù)加強禁毒隊伍思想政治工作和隊伍建設(shè)，從省級層面出臺落實《禁毒法》等法規(guī)、政策關(guān)于緝毒執(zhí)法獎勵的操作規(guī)范文件，在精神激勵的同時給予禁毒民警一定物質(zhì)獎勵。對《毒品違法犯罪舉報獎勵辦法》進行修訂或出臺解釋，將禁毒輔警、基層禁毒專干、治保員、禁毒社會工作者、禁毒志愿者等人員納入獎勵對象，并加大獎勵力度，帶動全社會參與禁毒斗爭。

(三)完善禁毒工作考評體系。在全國、全省禁毒綜合考評辦法中壓縮或剝離“公安禁毒工作”指標，明細主要成員單位履職考評指標；用繳毒數(shù)、抓獲數(shù)(起訴數(shù))作為緝毒執(zhí)法效能的主要考評指標，用抓獲數(shù)(起訴數(shù))作為零販案件的主要考評指標；加大“案件數(shù)”“抓獲數(shù)”考評力度，形成邊境與內(nèi)地互補聯(lián)動，促進情報交流。

(四)完善禁毒法律體系。針對毒品刑事案件特殊性出臺執(zhí)法操作規(guī)范，推動修改不適應(yīng)禁毒工作、制約打擊效能的法律法規(guī)；督促職能部門加強行業(yè)、企業(yè)監(jiān)管，出臺具體的易制毒化學品查緝工作規(guī)范，對基層公安機關(guān)查獲的非列管類化學品移交當?shù)芈毮懿块T處理并由上級職能部門組織開展倒查；修訂《戒毒條例》，對各地社區(qū)戒毒有效的創(chuàng)新做法加強法律保障。

(五)改革緝毒執(zhí)法警務(wù)機制。完善跨區(qū)域辦案管理制度，加強跨省案件指揮協(xié)調(diào)和督察督辦力度，規(guī)范省內(nèi)跨區(qū)域案件戰(zhàn)果分配，最大限度提升打擊效能；推進禁毒大數(shù)據(jù)建設(shè)，整合串并到一個平臺，通過信息共享促進工作互動，突出時效性、實戰(zhàn)性；科學規(guī)劃查緝網(wǎng)絡(luò)，加強專項保障，改變“以戰(zhàn)果進行考評”的做法。頂層設(shè)計中緬警務(wù)合作，建立完善長效機制，推進境外除源截流工作。

(六)加強禁毒工作保障。對縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、擴容“戒毒社區(qū)”給予政策、資金支持；建立完善禁毒裝備服務(wù)工作機制，對接聯(lián)絡(luò)好研發(fā)機構(gòu)和基層部門，幫助基層改善裝備；加強輔警經(jīng)費保障，改變“以戰(zhàn)養(yǎng)戰(zhàn)”的模式，確保查緝網(wǎng)絡(luò)足夠穩(wěn)定、嚴密；基層創(chuàng)新形成經(jīng)驗，經(jīng)評估確實取得成效的要給予經(jīng)費補助，需要長期堅持開展工作的，要配套增加工作經(jīng)費。