鐘小璇

(江西省上饒市信州區(qū)消防救援大隊，江西 上饒 334000)

1 前言

針對消防執(zhí)法審批難、執(zhí)法隨意、消防中介行業(yè)壟斷和權(quán)力尋租等問題，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，其中，強調(diào)要創(chuàng)新監(jiān)管方式，強化源頭治理，深化簡政放權(quán)，堅決破除各種不合理的門檻和限制，加強事中事后監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法行為，推行消防執(zhí)法事項全部向社會公開，構(gòu)建消防監(jiān)督管理體系，確保消防安全形勢持續(xù)穩(wěn)定向好，4月23日，《中華人民共和國消防法》修正案(以下簡稱新《消防法》)已由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過并公布施行，其中，涉及重要的變化之一是明確建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負責實施，可見，從法律層面上規(guī)定消防部門不再履行建設(shè)工程消防審核驗收行政審批權(quán)，盡管消防救援機構(gòu)的行政審批權(quán)減少了，但消防救援機構(gòu)在監(jiān)督管理工作中還存在消防法律法規(guī)制度不健全、執(zhí)法行為不規(guī)范、監(jiān)管理念落后及執(zhí)法人員職業(yè)認同感不高等諸多因素亟待解決，筆者結(jié)合實際工作經(jīng)驗和相關(guān)文獻資料，淺析消防行政執(zhí)法存在的若干問題及原因，并提出一些建議性的對策。

2 消防行政行為存在的若干問題分析

2.1 消防監(jiān)督檢查存在的問題

新《消防法》第五十三條：消防救援機構(gòu)應當對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進行監(jiān)督檢查。而實際工作中，消防救援機構(gòu)對機關(guān)團體事業(yè)單位的檢查相對比較少，很多監(jiān)督檢查針對的是經(jīng)營性的場所，其中不乏個體工商戶，但是根據(jù)《民法通則》第26條規(guī)定：“公民在法律允許的范圍內(nèi)，依法經(jīng)核準登記，從事工商業(yè)經(jīng)營的，為個體工商戶?！逼湮牧x自然就應當理解為“公民為個體工商戶”，從而表明了個體工商戶的法律性質(zhì)就是從事經(jīng)營活動的自然人[1]。同時，在實際檢查中，消防救援機構(gòu)進行檢查時，一方面要填寫相應的紙質(zhì)消防監(jiān)督檢查記錄，而現(xiàn)在使用的消防監(jiān)督檢查記錄包括消防許可及驗收備案、消防安全管理、建筑防火、安全疏散、消防控制室、消防設(shè)施器材、其他消防安全管理等內(nèi)容，其中涉及的建筑設(shè)計防火、火災自動報警系統(tǒng)、自動噴水系統(tǒng)、消火栓系統(tǒng)、建筑滅火器配置、氣體滅火系統(tǒng)等等諸多相關(guān)的標準規(guī)范，實際工作中，消防救援機構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法人員難以按照涉及的相關(guān)規(guī)范標準一一核對檢查，監(jiān)督抽查記錄填寫又不能有漏項，所以針對明顯的占用通道、明顯的消防設(shè)施器材隱患指出來，未進行檢查的填寫未見異常，但如若嚴格按照規(guī)范一一核對檢查，檢查時間將要數(shù)小時，涉及的檢測儀器設(shè)備也不少。隨后，檢查完一個單位，監(jiān)督干部要進行網(wǎng)上監(jiān)督檢查記錄的錄入，保持紙質(zhì)與網(wǎng)上系統(tǒng)的一致，但無形中增加了工作量，重復一道程序。

2.2 消防產(chǎn)品監(jiān)督檢查存在的問題

新《消防法》第六十五條第二款：人員密集場所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國家明令淘汰的消防產(chǎn)品的，責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五百元以上二千元以下罰款；情節(jié)嚴重的，責令停產(chǎn)停業(yè)。按照《消防法》附則對人員密集場所進行了規(guī)定，其中包括賓館、飯店、養(yǎng)老院、等，但實際中有的小賓館、小飯店等“九小”場所，面積小，人員也不多，依據(jù)新《消防法》第六十五條第二款，相比就顯得罰款有點過重，不利于小型社會單位場所的發(fā)展。同時，實際執(zhí)法中，消防產(chǎn)品檢查包括現(xiàn)場判定和抽樣送檢兩種方法，比如，現(xiàn)場判定不合格消防產(chǎn)品依法要下達責令限期改正通知書和消防產(chǎn)品現(xiàn)場判定不合格通知書，按照流程下達責令改正通知書和消防產(chǎn)品現(xiàn)場判定不合格通知書要先通過網(wǎng)上審批，網(wǎng)上審批時限是3個工作日，審批流程及時限一定程度上降低了執(zhí)法的效率，同時，責令限期改正通知書與消防產(chǎn)品現(xiàn)場判定不合格通知書體現(xiàn)的違法行為幾乎一致，從一定程度上有重復下達法律文書的累贅。另一方面，抽樣送檢時，時間跨度一般較長，少則幾天，多則一兩個月，同時，若當事人對抽樣送檢結(jié)果有異議，申請復檢，時間跨度又加長，從某種程度上造成使用領(lǐng)域消防產(chǎn)品執(zhí)法監(jiān)管效能不高。

2.3 消防行政處罰存在的問題

行政處罰一般指行政主體對違反行政法律規(guī)范的行政管理相對人所給予的懲戒或制裁。由于行政處罰具有侵益性，即具有限制或剝奪行政相對人的權(quán)利及利益的內(nèi)在特征，所以行政處罰需要嚴格依照法律規(guī)定進行，不論在實體上還是程序上都是如此[2]。根據(jù)消防法律法規(guī)及部門規(guī)章，消防行政處罰權(quán)包括責令停止使用、責令停止施工、責令停產(chǎn)停業(yè)、罰款、行政拘留、責令停止執(zhí)業(yè)或者吊銷相應資質(zhì)、資格等。消防行政處罰的一般程序包括受案、調(diào)查取證、決定三個階段。第一步為受案。由三個前置行為所引起，一是消防行政監(jiān)督檢查，二是公眾舉報，三是其他行政機關(guān)移送。第二步為調(diào)查取證，主要包括詢問、勘驗、檢查、鑒定、抽樣取證、證據(jù)保全等各個子程序。第三步是做出消防行政處罰決定，需要經(jīng)過審核審批、做出處理決定、制作處罰決定書、送達處罰決定書四個環(huán)節(jié)[3]。實際工作中，大多數(shù)消防救援機構(gòu)的行政處罰受案來源于監(jiān)督檢查，而通過執(zhí)法質(zhì)量考評發(fā)現(xiàn)，各執(zhí)法單位行政處罰在實體及程序上都有不同程度的不規(guī)范現(xiàn)象，有的處罰存在避重就輕，有的由有多個違法行為，未分別裁決、合并執(zhí)行等等，由于消防行政處罰一般程序相對復雜，基層執(zhí)法人員除了進行日常檢查，還有各種專項行動，還有負責宣傳、火調(diào)及網(wǎng)上系統(tǒng)錄入等諸多工作，即使除去各類其他工作，由于執(zhí)法人員普遍未有專業(yè)的執(zhí)法資格認證，法律職業(yè)素養(yǎng)比較低，難免作出的行政處罰不同程度存在實體和程序上的不規(guī)范。

2.4 消防行政強制措施存在的問題

新《消防法》第五十四條規(guī)定消防救援機構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災隱患的，應當通知有關(guān)單位或者個人立即采取措施消除隱患；不及時消除隱患可能嚴重威脅公共安全的，消防救援機構(gòu)應當依照規(guī)定對危險部位或者場所采取臨時查封措施?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》(120號令)第二十二條進一步明確臨時查封的情況包括疏散通道、安全出口數(shù)量不足或者嚴重堵塞，已不具備安全疏散條件的；建筑消防設(shè)施嚴重損壞，不再具備防火滅火功能的；人員密集場所違反消防安全規(guī)定，使用、儲存易燃易爆危險品的；公眾聚集場所違反消防技術(shù)標準，采用易燃、可燃材料裝修，可能導致重大人員傷亡的；其他可能嚴重威脅公共安全的火災隱患；從以上規(guī)定看，滿足臨時查封的條件一定程度上取決于執(zhí)法人員的主觀判斷，可能造成執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權(quán)限，隨意執(zhí)法的現(xiàn)象，同時，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(120號令)還規(guī)定臨時查封期限屆滿后，當事人仍未消除火災隱患的，消防部門可以再次依法予以臨時查封，而關(guān)于如何再次進行臨時查封的程序并沒有具體的明確規(guī)定，不利于消防執(zhí)法機構(gòu)依法依規(guī)地延長臨時查封期限；同時，對于發(fā)現(xiàn)的火災隱患已達到臨時查封的條件，但按照消防法律法規(guī)也符合依法給予行政處罰的條件，但實際工作中，大多數(shù)監(jiān)督執(zhí)法人員采取臨時查封時未進行相應的行政處罰，首先由于具體的程序操作起來比較復雜，相關(guān)法律法規(guī)也沒有明確的規(guī)定，其次，有的執(zhí)法人員法律意識不是很強，混淆了臨時查封是行政強制措施，而不是行政處罰，最后，有的執(zhí)法人員覺得處罰不是目的，關(guān)鍵是督促單位整改隱患，已經(jīng)對其實施了臨時查封措施，單位也下發(fā)整改保證，考慮消防執(zhí)法的目的是督促隱患落實整改，所以沒有進行相應的行政處罰。同時，消防法還賦予消防救援機構(gòu)強制執(zhí)行的措施，但具體的行政強制執(zhí)行程序并未有明確的規(guī)定，可操作性并不強。

3 消防行政執(zhí)法行為存在問題的原因分析

3.1 消防行政執(zhí)法依據(jù)有待進一步健全完善

從以上分析不難看出，中華人民共和國消防法作為我國消防監(jiān)督管理的一部專門法律，其內(nèi)容及相關(guān)規(guī)定某種程度上不適應新形勢下更好地履行消防監(jiān)督職責，比如，涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、市場監(jiān)管、消防等相關(guān)多個執(zhí)法主體的情況下，如何建立協(xié)同執(zhí)法機制，落實各自的主體責任沒有明確規(guī)定，這就容易造成相關(guān)部門推諉塞責，部門履職不到位；消防救援機構(gòu)的監(jiān)督檢查對象范圍太過寬泛，行政處罰的自由裁量范圍太大等。同時，消防立法的缺失，例如新型城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的消防安全熱點、難點問題，除《農(nóng)村防火規(guī)范》等少數(shù)幾個法規(guī)外，其他消防法律法規(guī)均沒有涉及；而且農(nóng)村消防法規(guī)與農(nóng)民實際生活脫離現(xiàn)象較為嚴重，難以有效貫徹落實；在城市，消防法律體系相對完善，但法律法規(guī)中責任規(guī)定籠統(tǒng)寬泛，責任交叉或缺失，“法不責眾”、“板子打不到人”的情況依然存在，難以真正形成科學嚴密的消防法制體系[4]。

3.2 執(zhí)法人員的素質(zhì)不高

盡管，消防救援機構(gòu)已經(jīng)從現(xiàn)役體制集體轉(zhuǎn)制為國家綜合性應急救援隊伍，解決了原來現(xiàn)役體制下消防監(jiān)督干部開展消防執(zhí)法存在的一些體制性問題，但目前，絕大多數(shù)消防監(jiān)督干部自身的能力素質(zhì)不是很高，很少通過國家法律資格考試，執(zhí)法能力水平與當前執(zhí)法規(guī)范化的要求還有不小的差距；同時，大多數(shù)執(zhí)法單位的法制審核的人員素質(zhì)也不高，對一些執(zhí)法不規(guī)范的問題不能及時指出來，同時，法制審核一般只是在下達行政處罰決定書、臨時查封決定書等環(huán)節(jié)才介入，并沒有從執(zhí)法行為的一開始就逐一進行審核監(jiān)督。

3.3 執(zhí)法理念比較陳舊

《消防法》明確，消防工作貫徹預防為主、防消結(jié)合的方針，按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、公民積極參與的原則，實行消防安全責任制，建立健全社會化的消防工作網(wǎng)絡(luò)，消防工作要堅持政府統(tǒng)一領(lǐng)導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責和公民積極參與的原則，但一方面相關(guān)行業(yè)部門等對消防工作還是依賴消防部門，同時，盡管國務院出臺了《消防安全責任制實施辦法》，但就如何落實相關(guān)消防安全責任還沒有明確的規(guī)定，很多單位也以不會管為理由，能推則推，未能切實履行管行業(yè)消防安全的職責。而另一方面，大多數(shù)消防救援機構(gòu)還是“大包大攬”的“保姆式”監(jiān)管模式。

3.4 基層執(zhí)法人員的職業(yè)壓力較大

消防監(jiān)督執(zhí)法是防范公共消防安全風險的一個重要的手段，同時，也是一項需要不斷學習加強消防法律法規(guī)專業(yè)素養(yǎng)的職業(yè)，但目前，消防執(zhí)法工作大部分是依靠各縣(市、區(qū))消防救援大隊開展，而基層消防救援大隊監(jiān)督干部人數(shù)一般在2至5人，除了開展日常和專項消防監(jiān)督執(zhí)法、推動協(xié)調(diào)相關(guān)行業(yè)部門落實行業(yè)責任、指導派出所消防檢查和開展消防宣傳及火災調(diào)查等，還承擔著日常執(zhí)勤訓練及執(zhí)勤備戰(zhàn)等各項任務，同時，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會面消防安全形勢不容客觀，火災防控壓力日益加大，相比其他消防救援干部，基層消防監(jiān)督干部職業(yè)壓力較大，職業(yè)認同感也不高。

4 加強新形勢下消防行政執(zhí)法工作的若干建議

4.1 健全完善消防法律法規(guī)制度建設(shè)

根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展，分析當前消防監(jiān)督執(zhí)法存在的問題，及時修訂完善現(xiàn)行的消防法律法規(guī)，同時，要完善消防法法律法規(guī)的空白點，要實現(xiàn)部門依法監(jiān)管、單位全面負責及群眾積極參與的消防工作網(wǎng)絡(luò)格局，關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是要完善健全我國的消防法律法規(guī)體制建設(shè)，參考國外的先進做法，不斷完善消防法律法規(guī)的體制建設(shè)，健全社會化消防工作網(wǎng)絡(luò)新格局。積極探索消防行政執(zhí)法改革，從制度層面上設(shè)計，如何讓消防行政執(zhí)法效能更高，有利于消防治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展，真正實現(xiàn)科學精準有效地防范化解社會消防安全風險。

4.2 加強執(zhí)法人員職業(yè)培訓和執(zhí)法審核工作

要依托院校，分批次組織消防監(jiān)督執(zhí)法人員進行專業(yè)培訓，提高消防監(jiān)督執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)，鼓勵消防執(zhí)法人員通過在職教育、自學等方式積極獲取國家法律資格認證，同時，對于新錄用的執(zhí)法人員，要提高從業(yè)門檻，確保新錄用人員具備基本的法律資格職業(yè)資質(zhì)。要加強法制審核人員的培養(yǎng)，法制審核是確保執(zhí)法行為規(guī)范的最后一道有力的防線，因此，一定要加強法制審核工作，從制度上明確規(guī)定法制審核人員應當承擔的責任，同時加強法制審核人員的職業(yè)培訓，確保法制審核人員具備基本的法制審核資格。

4.3 進一步轉(zhuǎn)變消防執(zhí)法理念

要堅持落實消防安全是單位的主體責任的原則，將以往“要單位安全”的理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝恢鲃右踩保ㄟ^完善火災事故責任追究、信用懲戒、約談提醒您及媒體曝光等綜合手段，倒逼單位落實消防安全責任；積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+消防”、“智慧消防”等新型消防監(jiān)管模式，探索先進的執(zhí)法手段，切實提高消防監(jiān)管的效能；同時，要擺脫“大包大攬”的監(jiān)管方式，要完善健全相關(guān)消防法律法規(guī)體系，進一步明確設(shè)定政府、部門、企事業(yè)單位及公民的消防安全責任，真正推動全社會參與消防安全治理；要切實轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，將單位消防安全管理向職業(yè)經(jīng)理人的方向發(fā)展，行政管理部門重點對維保單位出具的單位消防安全管理評估檢測報告進行形式審查和實地隨機抽查；消防行政執(zhí)法要擺脫“大包大攬”的逐一給單位檢查隱患的監(jiān)管方式，要明確發(fā)現(xiàn)隱患、整改隱患是機關(guān)、團體、企業(yè)和事業(yè)等單位的主體責任，消防部門不是“保姆式”的逐一檢查每個單位在管理、建筑防火、建筑消防設(shè)施及電氣線路等等方面是否存在隱患，要充分利用市場上社會消防中介機構(gòu)及專業(yè)消防技術(shù)人員等參與社會消防工作治理，利用政府宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)機制促進消防安全工作社會化治理格局。

4.4 切實落實消防宣傳教育責任

要深刻認識到消防宣傳教育對于防范化解消防安全風險的重要意義，進一步通過法律法規(guī)明確機關(guān)、團體、企事業(yè)等單位消防安全宣傳教育責任，將消防安全宣傳培訓納入教育大綱、黨政院校的培訓課程及公務員入職崗前培訓等，加強消防安全常識及基本消防器材的操作使用的培訓，加強重要節(jié)日時段及火災案例警示教育等，充分利用各種載體廣泛開展消防安全培訓，切實普及消防安全知識，提高全民的消防安全意識及基本技能。