周 芳

（甘肅政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院 甘肅 蘭州 730070；北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院 北京 100871）

中國(guó)鄉(xiāng)村治理的演變大致經(jīng)歷了四個(gè)階段，“鄉(xiāng)紳自制”（1949 年之前）、“政社合一”（1949年—1982 年）、“政社分設(shè)”（1982 年—2017 年）以及“三治結(jié)合”（2017 至今）。19 世紀(jì)中期，學(xué)界開始關(guān)注經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)中的“制度”問題。制度可以分為正式制度與非正式制度，“正式制度是指人們自覺發(fā)現(xiàn)并加以規(guī)范化和一系列帶有強(qiáng)制性的規(guī)則。非正式制度包括行為準(zhǔn)則、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣和慣例等。”[1](P55)在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，如果正式制度與非正式制度兩者之間的關(guān)系協(xié)調(diào)不當(dāng)，會(huì)直接影響到鄉(xiāng)村治理的預(yù)期效果。下文通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村治理歷史演變的梳理，剖析四個(gè)階段中制度邏輯的繁衍變化以及正式制度與非正式制度的運(yùn)行邏輯對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響。

一、鄉(xiāng)紳自治：非正式制度對(duì)正式制度的“嵌入”

縱觀歷史，鄉(xiāng)紳一直是中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的真正主導(dǎo)者，在國(guó)家與鄉(xiāng)村之間扮演著獨(dú)特的政治角色，是國(guó)家權(quán)力末梢的自治主體，充當(dāng)著正式制度的代言人，非正式制度的代理人。散漫、和諧的自然社會(huì)是“鄉(xiāng)紳自治”階段的基本特征，皇權(quán)對(duì)人民生活的作用微乎甚微，如形同虛設(shè)般。鄉(xiāng)紳階層在這一時(shí)刻就發(fā)揮了作用，其連接秩序、權(quán)力（正式制度）和德業(yè)、禮俗、鄉(xiāng)規(guī)民約（非正式制度）。因利益所致，所以鄉(xiāng)紳實(shí)際上會(huì)偏于非正式制度，此時(shí)鄉(xiāng)紳就是國(guó)家在鄉(xiāng)村治理中的代理人，鄉(xiāng)紳之治阻礙了國(guó)家權(quán)力的無(wú)限滲透。之前西方政治社會(huì)中所稱的國(guó)家—社會(huì)，在這一時(shí)期我國(guó)稱之為“國(guó)家—宗族”或“皇權(quán)—紳?rùn)?quán)”的二元模式。秦暉在《傳統(tǒng)中華帝國(guó)的鄉(xiāng)村基層控制：漢唐間的鄉(xiāng)村組織》中總結(jié)道：“在中國(guó)，三代之始雖無(wú)地方自治之名，然確實(shí)有地方自治之實(shí)，自隋朝中葉已降，直到清代，國(guó)家實(shí)行郡縣制，政權(quán)只延于州縣，鄉(xiāng)紳階層成為鄉(xiāng)村社會(huì)的主導(dǎo)性力量。”“國(guó)權(quán)不下縣”完整的概括是：國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳。鄉(xiāng)村治理的正式制度運(yùn)行若能以非正式制度為前提嵌入運(yùn)行中，便會(huì)起到“因地制宜”的效果，若反過(guò)來(lái)，非正式制度強(qiáng)制“嵌入”正式制度的運(yùn)行中，可稱為“挾持”正式制度之說(shuō)。

學(xué)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，正式制度和非正式制度兩者之間有互補(bǔ)性，那么，在這一歷史階段，正式制度的存在是對(duì)非正式制度的一種契合，而非正式制度是強(qiáng)制“嵌入”正式制度之中的。雖然在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，國(guó)家治理是以費(fèi)孝通先生所言的“雙軌政治”——國(guó)家權(quán)力力量至縣級(jí)，縣級(jí)以下的地區(qū)由地方自治進(jìn)行的，但是這種自制是“以代表皇權(quán)的保甲制度為載體，以體現(xiàn)族權(quán)的宗族組織為基礎(chǔ)，以擁有紳?rùn)?quán)的士紳為紐帶建立起來(lái)的”。[2](P52)為了擴(kuò)大稅收，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，加之當(dāng)時(shí)沒有培訓(xùn)行政人才的機(jī)構(gòu)，所以政府將鄉(xiāng)村豪強(qiáng)納入到基層政權(quán)組織，“地方自治”也就成為空談。因而，此時(shí)的鄉(xiāng)村基層政權(quán)實(shí)際上落入了“鄉(xiāng)紳”手中，借助國(guó)家正式制度賦予的權(quán)利，用非正式制度的方式壓榨農(nóng)民，且借以農(nóng)民的名義要挾政府，也就是將非正式制度強(qiáng)制“嵌入”正式制度中，加以對(duì)正式制度的綁架與替代。

二、政社合一：正式制度對(duì)非正式制度的“替代”

從1949 年到1978 年，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的模式可以概括為“政社合一”，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在新中國(guó)成立以后，我國(guó)鄉(xiāng)村治理主要經(jīng)歷了從互助組、初級(jí)社、高級(jí)社，再到人民公社的歷史演變過(guò)程，1958 年8 月通過(guò)的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》標(biāo)志著人民公社體制的形成。人民公社體制是構(gòu)成新中國(guó)社會(huì)主義政治建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，在這一高度集中統(tǒng)一的“政社合一”行政體制下，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的特征是“一大二公”，人民公社體制的特征是政權(quán)組織經(jīng)濟(jì)化，行政活動(dòng)黨務(wù)化，管理活動(dòng)軍事化。[3](P220)國(guó)家權(quán)力無(wú)限下沉，國(guó)家行政權(quán)力延伸至鄉(xiāng)村的重要途徑就是人民公社制度（正式制度），這種通過(guò)正式制度直接掌握管理鄉(xiāng)村政治大權(quán)的方式是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)非正式制度的完全“替代”，這一體制的實(shí)施并沒有達(dá)到當(dāng)初制度設(shè)計(jì)的鄉(xiāng)村自治的預(yù)期效果。

唐邵欣在《傳統(tǒng)、習(xí)俗與非正式制度安排》一文中講到，正式制度的約束力與非正式制度的靈活性之間存在著替代性。也就是說(shuō)，在正式制度失去約束力時(shí)，非正式制度可能代替正式制度；當(dāng)正式制度僵硬、固化時(shí)，非正式制度可以對(duì)正式制度起到調(diào)節(jié)器、潤(rùn)滑劑的作用。但是在這一歷史時(shí)期，非正式制度完全失去了它存在的意義，沒有起到任何作用。國(guó)家正式制度上至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位、村政集體經(jīng)濟(jì)的基層組織，下觸農(nóng)民的生產(chǎn)、生活細(xì)碎。這樣一來(lái)，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活處于被正式制度機(jī)械的嚴(yán)密控制狀態(tài)，正式制度的極力擴(kuò)張致使鄉(xiāng)村社會(huì)自主空間縮小。正式制度對(duì)生產(chǎn)統(tǒng)得過(guò)嚴(yán)過(guò)死，要求過(guò)急，工作過(guò)粗，形式簡(jiǎn)單化一，平均主義嚴(yán)重，浮夸風(fēng)彌漫，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展滯后，農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)有懈怠思想，最終致使這一制度土崩瓦解。

三、政社分設(shè)：正式制度對(duì)非正式制度的“依賴”

隨著新時(shí)期的到來(lái)，人民公社解體，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立和推行，這一時(shí)期，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理模式可以概括為“政社分設(shè)”。1978 年十一屆三中全會(huì)的召開為鄉(xiāng)村治理改革拉開了序幕，公報(bào)指出：“人民公社要堅(jiān)決實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的制度，穩(wěn)定不變；人民公社各級(jí)組織都要堅(jiān)決實(shí)行民主管理、干部選舉、賬目公開?！碧剿鞴珗?bào)的實(shí)質(zhì)，“政社分設(shè)”儼然已成為事實(shí)。1982 年《憲法》明確規(guī)定“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系有法律來(lái)規(guī)定”。這一時(shí)期，“村民自治”的形式在全國(guó)各地都展開建立村委會(huì)試點(diǎn)?！按迕褡灾巍睂ⅰ罢绶衷O(shè)”這一鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展予以法律化、制度化、規(guī)范化。

“鄉(xiāng)政村治”是“政社分設(shè)”之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的政治關(guān)系結(jié)構(gòu)的總稱，“鄉(xiāng)政村治”是指“國(guó)家在鄉(xiāng)村以及設(shè)立鄉(xiāng)村基層政權(quán)，依法對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村試行村民自治，村民依法行使民主權(quán)利。也就是說(shuō)：一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（代表國(guó)家）的行政管理權(quán)力，二是村委會(huì)（代表村民）的自治權(quán)”。[4]這也是在我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系中的正式制度與非正式制度處于不同層面而相對(duì)獨(dú)立的兩種權(quán)力?！班l(xiāng)政村治”是在我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的基礎(chǔ)上建立的，是新時(shí)期我國(guó)鄉(xiāng)村治理的管理體制。作為鄉(xiāng)村治理正式制度的村民自治的發(fā)展勢(shì)不可擋，這是鄉(xiāng)村治理的制度創(chuàng)新前提。村民自治是正式制度，而鄉(xiāng)政村治是正式制度的核心。但從制度的變化過(guò)程來(lái)看，村民自治并不是鄉(xiāng)村治理的全部，村民自治不僅對(duì)鄉(xiāng)村治理中的非正式制度留有空間，且在一定程度上對(duì)非正式制度的運(yùn)行存在依賴。“政社分設(shè)”這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理體系是非正式制度對(duì)僵硬、固化的正式制度起到了調(diào)節(jié)、潤(rùn)滑的作用。1987 年全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)通過(guò)的《村委會(huì)組織法（試行）》為“政社分設(shè)”中的村民自治提供了法律保障，村民自治在全國(guó)展開，經(jīng)過(guò)10年的試行，1998 年11 月4 日公布正式實(shí)施，并增加了“村民自治章程”等新內(nèi)容。在2010 年第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議上，對(duì)《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步完善了村民自治制度，加強(qiáng)了鄉(xiāng)村治理的能力建設(shè)。這一歷史時(shí)期，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的正式制度要想在實(shí)踐中達(dá)到預(yù)期的效果，制度的設(shè)計(jì)必須考慮非正式制度，正式制度為非正式制度的運(yùn)行留有足夠的空間，因地、因時(shí)制宜，必要時(shí)還要依賴非正式制度的邏輯而運(yùn)行。

四、“三治結(jié)合”：非正式制度與正式制度的“融合”

2017 年10 月18 日，黨的十九大上，習(xí)近平總書記向大會(huì)作了題為《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》的報(bào)告，報(bào)告中旗幟鮮明地提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，創(chuàng)造性地提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這是新時(shí)代中國(guó)特色鄉(xiāng)村治理體制理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新的結(jié)果，標(biāo)志著中國(guó)特色鄉(xiāng)村治理體制的形成。這一體制的提出是在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代背景下，為了應(yīng)對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的新問題提出來(lái)的新思路、新理念、新戰(zhàn)略、新境界。

中國(guó)正處于全面建設(shè)成小康社會(huì)決勝階段，鄉(xiāng)村治理體系是現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，更是短板，因此，在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，不能斷絕傳統(tǒng)與現(xiàn)代的關(guān)系，也就是說(shuō)，正式制度與非正式制度之間要有很好的“融合”，以便促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系“三治結(jié)合”更好地運(yùn)行。我們?cè)谶@里將自治、法治、德治統(tǒng)稱為“三治結(jié)合”，如非正式制度中的道德基礎(chǔ)、人倫關(guān)系對(duì)正式制度的運(yùn)行要起到促進(jìn)作用，在中國(guó)這樣一個(gè)熟人社會(huì)中，中國(guó)的農(nóng)民是社會(huì)人，更是道德人，受到社會(huì)中各種習(xí)慣、承諾、默契的影響。所以，正式制度的運(yùn)行只有與農(nóng)民在日常生活中的心理預(yù)期相契合，才能被人們認(rèn)可、擁護(hù)、接受，正式制度與非正式制度才能相融合。在鄉(xiāng)村治理中“德”“誠(chéng)”“信”與正式制度相融合，如執(zhí)政者以身作則、以誠(chéng)化民、以信取民，以德服民等等，這些優(yōu)良作風(fēng)是規(guī)則治理與價(jià)值引領(lǐng)的融合，更是正式制度與非正式制度的融合。2018 年中央一號(hào)文件對(duì)自治、法治、德治三者之間的關(guān)系作了闡述，自治：加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，深化農(nóng)村自治實(shí)踐；法治：建設(shè)法治鄉(xiāng)村；德治：提升鄉(xiāng)村德治水平，建設(shè)平安鄉(xiāng)村，我們可以看出，三者既相互獨(dú)立緊密聯(lián)系，既各有側(cè)重又缺一不可，是新時(shí)期我國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要組成部分。自治是鄉(xiāng)村治理體系的核心內(nèi)容，充當(dāng)正式制度與非正式制度的調(diào)節(jié)器；法治是鄉(xiāng)村治理體系的應(yīng)有之義，保證正式制度的運(yùn)行邏輯；德治是鄉(xiāng)村治理體系的情感支撐，非正式制度與正式制度的融合劑。只有“三治結(jié)合”才能使正式制度與非正式制度相融合，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體制更好運(yùn)行，按期完成全面建成小康社會(huì)任務(wù)，滿足鄉(xiāng)村人民美好生活需要。

結(jié)語(yǔ)

隨著歷史的演進(jìn)，時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展也在不斷深化完善，從“鄉(xiāng)紳自治”非正式制度對(duì)正式制度的“嵌入”到“政社合一”的正式制度對(duì)非正式制度的“替代”，再到“政社分設(shè)”的正式制度對(duì)非正式制度的“依賴”，到最后的“三治結(jié)合”非正式制度與正式制度的融合，我們可以看出，制度邏輯的演化也在隨著時(shí)間的推移、社會(huì)的進(jìn)步、人類的文明而逐步完善。正式制度與非正式制度的博弈在鄉(xiāng)村治理運(yùn)行過(guò)程中起著非常重要的作用，一個(gè)穩(wěn)定和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)，是正式制度與非正式制度優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的良好的治理模式，不是正式制度與非正式制度的博弈。目前的鄉(xiāng)村治理體系中，除了運(yùn)行法治這一正式制度外，要讓鄉(xiāng)村社會(huì)中的倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣、人情聯(lián)結(jié)、鄉(xiāng)土文化等為主要內(nèi)容的非正式制度有生長(zhǎng)的空間，讓鄉(xiāng)村治理體系中的正式制度民主化、自治化、合作化，讓國(guó)家權(quán)力與民間生活共融，讓農(nóng)民成為真正有自豪感、有獲得感、有幸福感的職業(yè)，努力向?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標(biāo)前進(jìn)。