趙英杰 明 莉 趙 洋

(東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱，150040)

自然保護區(qū)是推進(jìn)生態(tài)文明、構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障、建設(shè)美麗中國的重要載體，強化自然保護區(qū)建設(shè)和管理，是貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享新發(fā)展理念的具體行動，是保護生物多樣性、筑牢生態(tài)安全屏障、確保各類自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有效舉措[1]。為此我國對自然保護區(qū)的保護和管理非常重視，保護區(qū)的管理辦法和有效性也是當(dāng)前相關(guān)專家學(xué)者研究探討的主要問題之一。

第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示我國濕地面積5 360萬hm2占全部國土面積5.58%；據(jù)國家林業(yè)和草原局統(tǒng)計，我國共有國際重要濕地57個、濕地自然保護區(qū)602個、國家濕地公園898個，濕地生態(tài)系統(tǒng)中有濕地植物4 220種、動物2 312種，濕地保護率達(dá)到49.03%。然而作為濕地保護和管理堡壘的濕地自然保護區(qū)卻頻出破壞問題，如何在國家和地方法制層面加強對濕地的保護是管理政策的重中之重。當(dāng)前針對濕地國家級自然保護區(qū)的保護管理問題研究較多，但多以特定保護區(qū)存在的保護問題探討為主，與此相關(guān)的法規(guī)層面研究較少，缺乏針對濕地保護區(qū)保護體系完整的法規(guī)對策剖析。

國家林業(yè)局對《濕地保護管理規(guī)定》進(jìn)行修訂，并于2018年開始實施。截止2017年，我國已有26個省份制定實施了省級濕地保護條例。這些全國和地方的濕地保護法規(guī)在保護區(qū)的執(zhí)行和適用情況有待調(diào)查研究。筆者以鄱陽湖南磯濕地國家級自然保護區(qū)(以下簡稱南磯濕地保護區(qū))為例，分析濕地保護區(qū)保護和法規(guī)實施適用情況，通過對保護區(qū)進(jìn)行實地走訪和問卷調(diào)查，獲取一手資料并加以研究分析，旨在從整體上為南磯濕地提出系統(tǒng)性、多層面的保護和管理方案。

1 自然保護區(qū)概況

鄱陽湖南磯濕地國家級自然保護區(qū)位于鄱陽湖主湖區(qū)的南部，地理位置為28°52′21″—29°06′46″N，116°10′24″—116°23′50″E，行政上隸屬江西省南昌市新建縣南磯鄉(xiāng)，距南昌市城區(qū)約60 km[2]。該保護區(qū)是江西省面積(33 300 hm2)最大的，并且是唯一的河口類型國家級保護區(qū)，屬內(nèi)陸濕地與水域生態(tài)系統(tǒng)類型，主要保護對象為贛江入湖口濕地生態(tài)系統(tǒng)以及鳥類和魚類資源。2008年1月由國務(wù)院批準(zhǔn)為國家級自然保護區(qū)，有工作人員24名。保護區(qū)內(nèi)不僅有豐富的動植物資源，而且處于東亞—澳大利亞水鳥遷飛線路之中，是水鳥越冬地和中繼站，對候鳥保護具有重要的國際意義。

2 調(diào)查方法

為了對南磯濕地保護區(qū)的保護問題和法制管理情況有更全面、更科學(xué)的了解，課題組2018年7月對保護區(qū)進(jìn)行了實地調(diào)研，本次調(diào)研采用抽樣調(diào)查問卷與訪談會相結(jié)合的模式，調(diào)查對象為保護區(qū)工作人員。問卷主要內(nèi)容包括：(1)保護區(qū)工作人員基本信息；(2)保護區(qū)的主要干擾；(3)保護區(qū)法律適用情況。共發(fā)放問卷21份，回收21份，有效問卷21份，回收率100%，有效率100%。用Excel軟件進(jìn)行統(tǒng)計分析。

3 結(jié)果與分析

3.1 保護區(qū)工作人員基本信息

保護區(qū)工作人員受教育程度較高，其中80.95%的工作人員為本科學(xué)歷，通過訪談會得知，保護區(qū)的工作人員經(jīng)常利用業(yè)余時間學(xué)習(xí)保護區(qū)管理知識，接受新理念、新知識，并已發(fā)表多篇學(xué)術(shù)論文。19.05%的工作人員為研究生及以上學(xué)歷，這在很大程度上提升了保護區(qū)整體工作水平和管理能力?？傮w來說，該保護區(qū)內(nèi)學(xué)術(shù)氛圍較為濃厚，并保持對專業(yè)知識的不斷學(xué)習(xí)，這是做好保護區(qū)管理工作的重要基礎(chǔ)。

保護區(qū)61.9%的員工工作年限為5年以下，35%的員工工作年限為6—10年，只有5%的員工工作年限為11—15年(表1)。這些數(shù)據(jù)結(jié)合訪談信息表明該保護區(qū)年輕人居多，他們大多是研究生學(xué)歷或正在攻讀研究生學(xué)位。老員工相對較少，這與保護區(qū)工作條件較辛苦有關(guān)。基于這種情況，可以在年輕管理者與經(jīng)驗豐富的老員工管理者之間進(jìn)行很好地平衡，既能發(fā)揮年輕管理者的優(yōu)勢，如運用新理念、新技術(shù)等，又能發(fā)揮老員工的優(yōu)勢，如經(jīng)驗豐富、做事穩(wěn)重等。防止理論與實踐銜接不當(dāng)，避免發(fā)生對保護區(qū)不利后果。存在的問題是工作年限在15年以上的人員存在空缺，這對于解決保護區(qū)中存在的歷史遺留問題，以及管理理念與管理方案在新舊銜接上出現(xiàn)的問題較為不利，更不利于保護區(qū)可持續(xù)發(fā)展理念的實施。

表1 保護區(qū)工作人員工作年限

Tab.1 Working hours of reserve staff

保護區(qū)工作人員普遍表現(xiàn)為熱愛自己的工作，占被調(diào)查人數(shù)的85.71%，但對工作環(huán)境的滿意度為66.67%，對薪資待遇的滿意度僅為9.52%(表2)。在工作熱情與對工作滿意程度不成正比的情況下，極易使管理人員工作熱情消減，不利于工作的開展。

表2 保護區(qū)工作人員的工作滿意度

Tab.2 Work satisfaction of staff in the reserve

調(diào)查得知，該保護區(qū)中大部分工作人員的工資在3 000元/月以下，只有小部分年齡稍大的工作人員工資在3 000—5 000元/月。根據(jù)2017年南昌市薪資水平報告發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，南昌市居民平均工資為3 416元/月。由此可見，目前南磯濕地的工資低于平均工資。通過訪談?wù){(diào)查還了解到管理人員對于工作環(huán)境不滿意，主要體現(xiàn)在工作條件不便利、基本設(shè)施配備陳舊等方面。

3.2 保護區(qū)的主要干擾

通過調(diào)研得知，近年來保護區(qū)蓄水量呈下降趨勢。由于江西省近年來降水量較大，自然因素方面不足以造成保護區(qū)內(nèi)蓄水量減少。所以蓄水量下降主要是由于人為因素的干擾。通過了解，目前保護區(qū)內(nèi)水質(zhì)、土壤和空氣方面污染輕微，情況較為樂觀。但是人為破壞相對嚴(yán)重，原因較為復(fù)雜，應(yīng)對此加強治理。

對于保護區(qū)的人為干擾情況調(diào)查結(jié)果表明，66.67%的工作人員認(rèn)為該保護區(qū)所受人為干擾主要為生態(tài)旅游業(yè)，57.14%認(rèn)為是任意占用(表3)。但目前保護區(qū)內(nèi)的旅游項目規(guī)模并不大，尚處于發(fā)展初期，而旅游卻成為了保護區(qū)遭到破壞的主要原因，這反映出保護區(qū)目前的旅游開發(fā)活動存在不合理的設(shè)計、規(guī)劃以及不理想的實施情況。任意占用主要體現(xiàn)在具有當(dāng)?shù)靥厣摹皦q秋湖”現(xiàn)象上，即圍堰塹湖。這種做法在南磯濕地及整個鄱陽湖區(qū)比較常見，這不僅對魚類的洄游繁衍造成不利影響，同時也會破壞水鳥的食物結(jié)構(gòu)，對水鳥的生長、繁殖很不利。除此之外任意占用還體現(xiàn)在圍湖造田和采石挖沙等方面。33.33%的受訪者認(rèn)為周邊一些設(shè)施對保護區(qū)產(chǎn)生不利影響，這些設(shè)施主要表現(xiàn)為修建鄉(xiāng)村公路及其他便民設(shè)施上，這一問題的根本在于保護區(qū)與鄉(xiāng)政府之間沒有對鄉(xiāng)村建設(shè)與保護區(qū)保護達(dá)成一致意見。38.10%受訪者認(rèn)為畜牧養(yǎng)殖業(yè)對保護區(qū)有不利影響，畜牧養(yǎng)殖及周邊居民在保護區(qū)進(jìn)行塹秋湖活動等問題，都是保護區(qū)與周邊居民利益協(xié)調(diào)沒有得到妥善處理的結(jié)果。如果這兩個問題不能得到解決，保護區(qū)將很難實現(xiàn)其預(yù)定的目標(biāo)。

3.3 保護區(qū)適用法律法規(guī)情況

目前，保護區(qū)適用的法律法規(guī)主要包括新修訂的《中華人民共和國野生動物保護法》、1994年通過的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、2012年通過的《江西省濕地保護條例》。表4是保護區(qū)適用法律法規(guī)情況的反饋。

保護區(qū)工作人員對于相關(guān)法律法規(guī)的掌握程度較高(表4)，可見法律法規(guī)對于當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo區(qū)的重要意義。通過公眾對于當(dāng)前法律滿意度的調(diào)查中，85.71%的人認(rèn)為目前我國對濕地保護的法律法規(guī)不夠完備。雖然有上述法律法規(guī)作為指導(dǎo)依據(jù)，但仍存在較多問題，在整體上表現(xiàn)為立法層級較低，在具體操作中表現(xiàn)為缺乏針對性等問題，不能對保護區(qū)給予最有利的保護。95.24%的工作人員認(rèn)為我國應(yīng)出臺全國統(tǒng)一的濕地保護法，這表明保護區(qū)對全國性法律的呼聲很高。有了針對性法律，可以在位階、效力和適用范圍上對保護區(qū)起到指導(dǎo)、引領(lǐng)的作用。

表3 保護區(qū)的主要人為干擾

Tab.3 The main human disturbances in reserve

表4 南磯濕地自然保護區(qū)法律適用情況

Tab.4 Legal application of Nanji Wetland Nature Reserve

4 討論與結(jié)論

近年來，江西省有關(guān)部門開展了一系列研究，探討制訂鄱陽湖流域可持續(xù)發(fā)展模式及方案。特別是2008年3月8日，在人民大會堂，江西省政府鄭重地向世人宣布建設(shè)“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”的重大戰(zhàn)略構(gòu)想，并對該區(qū)的空間范圍、戰(zhàn)略定位、目標(biāo)體系、功能區(qū)劃和產(chǎn)業(yè)布局等展開了較為深入的研究和探討，引起了各界的高度關(guān)注[3]。在這樣的背景下，南磯濕地自然保護區(qū)應(yīng)當(dāng)在提高工作人員職業(yè)素質(zhì)、濕地糾紛處理、合理規(guī)劃發(fā)展、法律法規(guī)的適用等方面做好相應(yīng)工作。

保護區(qū)工作人員在實務(wù)中的操作能力完全勝任工作，但理論知識掌握的情況相對薄弱，這種情況與缺少高學(xué)歷的技術(shù)人才密切相關(guān)。保護區(qū)應(yīng)加大力度引進(jìn)高學(xué)歷、高水平的管理人才，通過先進(jìn)理念的貫徹，快速提升保護區(qū)管理水平。

南磯濕地管理局的工資整體上略低于南昌市平均工資水平，且90.48%工作人員不滿意當(dāng)前工資，所以對于保護區(qū)員工的薪資待遇，應(yīng)當(dāng)增加財政預(yù)算，適當(dāng)增長，以更好地促進(jìn)員工的工作積極性。

保護區(qū)要完善生態(tài)補償機制。制定切實可行的生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)則，兼顧發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)和生存權(quán)三者的關(guān)系，制定公平的補償標(biāo)準(zhǔn)，特別要注意不能忽視對受補償?shù)貐^(qū)居民喪失的機會成本的補償[4]。除此之外，可通過對生態(tài)旅游項目的開發(fā)進(jìn)行合理創(chuàng)收，在兼顧生態(tài)保護的同時，突出南磯濕地的生態(tài)優(yōu)勢，進(jìn)行特色生態(tài)旅游的發(fā)展。對于生態(tài)旅游的開發(fā)應(yīng)做到科學(xué)、合理和適當(dāng)，嚴(yán)格做好各項指標(biāo)評估，絕不能為了經(jīng)濟利益導(dǎo)致生態(tài)利益讓步，從而實現(xiàn)保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

應(yīng)盡快設(shè)立糾紛協(xié)調(diào)機構(gòu)。在調(diào)查中，保護區(qū)與周邊居民間的矛盾主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，57.14%人認(rèn)為區(qū)內(nèi)任意占用現(xiàn)象對保護區(qū)造成不利影響，38.10%的人認(rèn)為畜牧養(yǎng)殖對保護區(qū)造成不利影響。而與政府間的矛盾則體現(xiàn)在對于旅游開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施的修建上，66.67%的人認(rèn)為旅游開發(fā)造成不利影響，33.33%認(rèn)為修建基礎(chǔ)設(shè)施對保護區(qū)產(chǎn)生不利影響。所以在保護區(qū)管理局機構(gòu)設(shè)置中設(shè)立糾紛協(xié)調(diào)部門，主要是針對保護區(qū)與周邊居民糾紛的協(xié)調(diào)解決和保護區(qū)與當(dāng)?shù)卣g關(guān)于保護區(qū)利用上的糾紛解決。這一部門的設(shè)置對于實際工作是非常必要的，該部門在對保護區(qū)的管理過程中，不僅應(yīng)妥善解決與周邊居民和當(dāng)?shù)卣l(fā)生的糾紛，而且應(yīng)當(dāng)合理協(xié)調(diào)周邊居民與當(dāng)?shù)卣g的矛盾。

目前我國對水資源、土地資源和森林資源等均有法律規(guī)定，但對濕地尚無由全國人大制定的全國性法律。而且本次調(diào)查結(jié)果也證明了這一舉措在濕地保護工作中的必要性，95.24%人均認(rèn)為應(yīng)當(dāng)出臺國家濕地保護法。另外就我國現(xiàn)有的《自然保護區(qū)條例》來講，我國自然保護區(qū)類型多種多樣，不同類型的自然保護區(qū)所保護的重點不同，統(tǒng)一的自然保護區(qū)立法不能根據(jù)保護區(qū)類型的不同進(jìn)行有針對性的保護，在整體的指導(dǎo)上缺乏針對性[5]。而濕地是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，需要一套完備的、能夠妥善地將所有資源視為一個整體的保護方案。必須盡快出臺全國統(tǒng)一的濕地保護立法——《中華人民共和國濕地保護法》，才能更有效地解決實際中的法律問題，并完善我國濕地保護法律體系。