申喜連，仲 敏

（1，2.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京，100081）

一、引言

政府績效評估是對政府行政行為加以規(guī)范的主要工具，也是提升政府管理能力的重要途徑，更是檢驗政府職能運行程度，降低行政成本和提升行政效能的核心所在。當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)型時期，社會環(huán)境深刻變化，社會問題錯綜復(fù)雜，經(jīng)濟和社會發(fā)展的狀況迫切需要建設(shè)廉潔高效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、以人為本、人民滿意的服務(wù)型政府，也迫切需要政府不斷變革管理與服務(wù)的內(nèi)容和策略。對政府績效予以評估可更好地推進服務(wù)型政府的持續(xù)運行，且其作為推動政府職能創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變、指導(dǎo)政府各行政管理活動的中堅力量①姜秀敏，韓笑.我國政府績效評估“雙e 螺旋循環(huán)”模式的構(gòu)建［J］.行政論壇，2018（2）：73-79。，需要相應(yīng)地對其理念、機制、方法等方面進行變革、發(fā)展和創(chuàng)新。

黨的十九大報告明確指出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。不斷創(chuàng)新政府績效評估理念、方法和路徑，提高政府績效評估的科學(xué)性，是全面實施績效管理的重要保障”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出“全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記也強調(diào)“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐”。因此，研究我國政府績效評估的創(chuàng)新，不僅有助于政府績效管理機制的完善，還有助于政府管理水平及公共服務(wù)水平的提升。

二、我國政府績效評估的現(xiàn)狀

政府績效評估最早起源于美國，新公共管理運動之后西方各國相繼對它進行研究和探索，已經(jīng)形成了比較成熟的績效評估模式。我國于20 世紀80年代開始對政府績效評估進行了探索，通過學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達國家的先進理論和實踐經(jīng)驗，經(jīng)過30 多年的發(fā)展，逐步總結(jié)出一些符合本國國情和地方特色的評估類型和模式，如上海市組織的通信業(yè)及旅游業(yè)行風(fēng)評議、河北省舉行的行政執(zhí)法部門及司法部門評議、青島市推行的政府目標(biāo)管理體系、杭州市實施的綜合考評體制、廈門市開展的民主評議行業(yè)作風(fēng)以及湘潭市、邯鄲市等地組織開展的萬人評議政府等。以上評估類型和模式中：青島市、杭州市主張綜合考評，上海市、河北省、廈門市主張以提高行業(yè)服務(wù)質(zhì)量和水平為目的，而萬人評議政府則是主張將社會公眾納入政府績效評估主體中去，使其發(fā)揮積極參與和有效推進職能。這些評估類型和模式，有力地推進了我國政府績效評估工作的發(fā)展，在一定程度上為改進政府績效管理水平、提高行政管理效能、建設(shè)服務(wù)型政府提供了有益的實踐探索。

國內(nèi)學(xué)者對政府績效評估和企業(yè)績效評估單獨討論的較多，而站在政府績效評估借鑒企業(yè)績效評估角度上進行的研究并不多，現(xiàn)有的研究成果主要集中在使用單一方法或站在某一角度來分析，如從工商管理技術(shù)角度分析在公共部門的應(yīng)用（陳振明，2006），從人力資源管理角度來闡述公共部門與企業(yè)的區(qū)別和互動（段華洽，2006），探討360 度考核與政府績效管理的關(guān)系（朱孟才，2008），對現(xiàn)代企業(yè)績效管理方法在當(dāng)前我國政府部門中的應(yīng)用進行探討（項宗東，2010）等，總的來看，研究視角較為單一，缺少系統(tǒng)性和全局性的綜合視角。鑒于企業(yè)績效評估起步早于政府績效評估，已經(jīng)形成一套成熟完善的理論體系，并大量應(yīng)用于實踐，本文通過對當(dāng)前我國政府績效評估的現(xiàn)狀、存在的問題和挑戰(zhàn)進行分析，研究政府績效評估借鑒企業(yè)績效評估的必要性和可行性，對政府績效評估借鑒企業(yè)績效評估從理念、工具、技術(shù)、原則等視角進行綜合、系統(tǒng)的分析，進而提出改進、創(chuàng)新和完善政府績效評估工作方法與途徑，以期對政府績效評估的改革、優(yōu)化和創(chuàng)新有所助益。

但是由于受到諸多因素的制約，我國政府績效評估在發(fā)展過程中也遇到一些問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：

第一，評估理念上經(jīng)濟至上與價值取向相悖。多年來，我國地方政府部門一直把發(fā)展經(jīng)濟和提高經(jīng)濟增長率作為一切工作的重中之重。盡管這些年來，中央政府一直倡導(dǎo)堅持正確的政績觀，不簡單以GDP增長率論英雄，努力摘掉過去“唯GDP”的緊箍咒，但是大多數(shù)地方政府部門依然追求經(jīng)濟優(yōu)先、增長至上，為了經(jīng)濟建設(shè)不惜犧牲環(huán)境等其它社會利益。究其原因，主要是對政府績效評估的價值取向認識扭曲。政府要使績效評估工作切實可行科學(xué)有效，必然需要合理的價值理念作為支撐。而目前實踐過程中，政府績效評估的價值取向偏重于“政府本位”，而非“民眾本位”，過多偏重于經(jīng)濟增長，導(dǎo)致其成為享受上級財政撥款和優(yōu)惠政策的重要依據(jù)，成為取悅上級和與同級競爭的核心工具。這種現(xiàn)象不僅加劇了地方政府之間的惡性競爭，也忽視了當(dāng)?shù)孛癖姷那猩砝?，與“民眾本位”價值取向相去甚遠。

第二，評估主體的選擇和構(gòu)建不盡人意。不同的評估主體在評估理念、評估視角、評估態(tài)度和能力水平等方面存在著不同，故評估主體的選擇影響著整個政府績效評估結(jié)果。雖然近些年來，我國政府績效評估進行了一些探索和創(chuàng)新，但是目前評估主體還比較單一，仍局限在政府本身，大多是上級或者同級相關(guān)部門，為“自說自話、自彈自唱”式績效評估，即使發(fā)現(xiàn)了一些問題，它們出于利益或其它因素考慮，也難以主動改正。并且一些政府績效評估部門并非獨立的實體，而與被評估部門處于領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，容易使被評估部門疲于應(yīng)對上級檢查和上報各種報表，導(dǎo)致工作效率低下。此外，政府部門以外的社會化評估不足，第三方評估機構(gòu)和公眾參與政府評估的機會較少，有些獨立機構(gòu)和公眾雖然以一定的方式參與到了政府的績效考核中，如電話短信民意測評、網(wǎng)上投票測評等方式，但是由于參與的機構(gòu)和公眾范圍有限、測評問卷設(shè)計內(nèi)容受限等種種因素，評估結(jié)論的客觀性和公信度往往不高，致使社會化評估流于形式，并不能真正發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。

第三，評估方式和方法欠缺科學(xué)性。目前仍有一些政府部門采取以定性為主的考評方式，考核者憑主觀印象打分，績效評估缺乏數(shù)據(jù)支撐和科學(xué)分析，也缺乏統(tǒng)一規(guī)范的工作方案和措施，評估結(jié)果受到人的主觀性影響較強，考核結(jié)果的準確性和有效性難以保證。也有的地方政府部門采用定量為主的考核方法，但是由于部分政府人員為了追求所謂的數(shù)字政績，違背經(jīng)濟運行規(guī)律去刺激經(jīng)濟增長，結(jié)果導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣罩Р黄胶?。而在政府績效評估方式上，大多為運動式、突擊式和評比式，沒有形成制度化和法治化，導(dǎo)致評估的可持續(xù)性和可延續(xù)性不夠。這些評估方式和方法影響了政府績效評估的科學(xué)性和有效性。

第四，評估指標(biāo)體系設(shè)計和權(quán)重設(shè)置尚需改進。目前，在對績效指標(biāo)體系的設(shè)計中，還是過多偏重經(jīng)濟指標(biāo)，而對社會、文化、生態(tài)發(fā)展等指標(biāo)涉及較少、分配的權(quán)重比例也較小。一些政府部門以經(jīng)濟發(fā)展的快慢作為衡量其績效的重要標(biāo)準，為了追求經(jīng)濟發(fā)展的“GDP”而無視生態(tài)環(huán)境以及其他方面的發(fā)展。另外，不同地區(qū)、不同行政層級部門的職權(quán)、工作難易情況各異，在設(shè)計指標(biāo)和配置權(quán)重時應(yīng)該體現(xiàn)出差異性，但是一些政府部門在績效評估指標(biāo)設(shè)計和權(quán)重配置時并不科學(xué)，“一刀切”現(xiàn)象仍然存在，致使績效結(jié)果與當(dāng)?shù)貙嶋H脫節(jié)，大大降低了績效管理的效率。

三、政府績效評估借鑒企業(yè)績效評估的必要性和可行性

政府和企業(yè)是兩種性質(zhì)不同的社會組織，性質(zhì)和環(huán)境的差異決定了它們的績效評估既有相似之處又有差異。企業(yè)績效評估起步早，發(fā)展較為成熟，被引入到公共部門后為政府績效評估的發(fā)展提供了重要參考。近些年來，我國地方政府對政府績效評估如何借鑒企業(yè)績效評估進行了積極探索，也取得了一些有益的經(jīng)驗。理論和實踐證明，企業(yè)績效評估的先進理念、技術(shù)和方法，可以為我國解決政府績效評估中存在的問題和挑戰(zhàn)提供可資借鑒之處，對我國政府績效評估的發(fā)展和創(chuàng)新具有重要意義。通過學(xué)習(xí)、借鑒和創(chuàng)新，可以加快政府部門績效評估的發(fā)展，促進整個評估過程的優(yōu)化。因此，政府績效評估借鑒企業(yè)績效評估不僅有其必要性，也有其可行性。

（一）政府績效評估借鑒企業(yè)績效評估的必要性

1.有利于建立科學(xué)的評價標(biāo)準和考評體系。相對于企業(yè)而言，政府的產(chǎn)出有其特殊性，其產(chǎn)出大多是無形的公共服務(wù)，如公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障以及環(huán)境保護等。這些難以用科學(xué)、量化標(biāo)準和指標(biāo)形式表現(xiàn)出來，這使得政府績效評估的客觀指標(biāo)難以確定，導(dǎo)致其難以確立一套科學(xué)的評價標(biāo)準和考評體系。而企業(yè)的績效評估模式較為直觀，例如，企業(yè)在投入、生產(chǎn)、管理和產(chǎn)出等都容易以貨幣的形式表現(xiàn)出來，可以制定出清晰的投資和收益的量化標(biāo)準，也較易建立科學(xué)的評價標(biāo)準和考評體系。政府部門應(yīng)借鑒它的“量化思維”方式，把可以量化的指標(biāo)盡最大程度地量化，并把“定量分析”和“定性分析”結(jié)合起來。通過借鑒企業(yè)績效評估的先進做法，建立起一套科學(xué)、合理的政府績效考評體系。

2.有利于豐富政府績效評估的工具和方法。企業(yè)長期以來一直進行績效評估，積累了豐富的評估經(jīng)驗，形成了一套系統(tǒng)的績效評估方法。比如，360 績效考核從上級、下級、同事、被考核者本人、服務(wù)對象等多個角度來評估員工的工作，這樣可以全面、正確地考核其對組織做出的業(yè)績。目標(biāo)管理法以人為本，強調(diào)員工參與，能有效調(diào)動員工的工作積極性。標(biāo)桿管理法是通過不斷尋找和研究業(yè)內(nèi)最優(yōu)秀公司的實踐，在此基礎(chǔ)上與本企業(yè)進行對比、分析，從而學(xué)習(xí)優(yōu)秀企業(yè)的先進經(jīng)驗，改進自身的不足，不斷進行創(chuàng)新并最終超越那些優(yōu)秀的企業(yè)。

3.有利于加快推進服務(wù)型政府建設(shè)的進程。顧客導(dǎo)向是企業(yè)績效評估的基本理念之一。企業(yè)把顧客奉為上帝，為了達到利潤最大化，會根據(jù)顧客不同需求不斷調(diào)整經(jīng)營戰(zhàn)略。自新公共管理運動以來，企業(yè)的顧客導(dǎo)向理念被引用到政府部門并得到廣泛應(yīng)用。顧客導(dǎo)向理念將接受政府服務(wù)的公眾視為政府的顧客，主張從其需求出發(fā)，站在顧客的立場上思考，政府積極主動地回應(yīng)公眾的需求，為他們提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。這是一種政府和社會公眾雙向互動的過程，既滿足了公眾需求，同時也提升了政府自身的形象。

（二）政府績效評估借鑒企業(yè)績效評估的可行性

1.新公共管理中“企業(yè)化政府”理論的提出，為政府績效評估借鑒企業(yè)績效評估的理論、方法和技術(shù)帶來了可能。從20 世紀80年代開始，一場聲勢浩大的政府改革運動興起，人們稱之為新公共管理。這種管理方法以強調(diào)顧客導(dǎo)向和提高服務(wù)質(zhì)量為特征，采用企業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，引入競爭機制，旨在克服政府低效，提高政府的效能。新公共管理“企業(yè)化政府”理論主張以私營部門的理念和組織方式改造公共部門，在公共部門引進競爭機制、顧客至上理念、結(jié)果導(dǎo)向的評估機制，這就為將企業(yè)績效評估的成功經(jīng)驗引入政府部門帶了可能性，也使得政府績效評估的維度從單一的經(jīng)濟性轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟性、效率性、結(jié)果性、公平性、責(zé)任性并重。

2.企業(yè)積累了豐富的績效評估經(jīng)驗，為我國政府績效評估提供了“他山之石”。企業(yè)具有較強的靈活性、激烈的競爭性以及強烈的危機感，追求效益是其最大宗旨。為了在激烈的市場競爭中立于不敗之地，企業(yè)最先尋求研究提高組織績效的科學(xué)方法，組織績效評估因此最先起源于企業(yè)。泰勒的科學(xué)管理運動是系統(tǒng)地對組織績效進行科學(xué)研究的開端，它以提高效率為中心，實行刺激性的計件工資報酬制度，以效率作為最重要的評估指標(biāo)。20 世紀50年代興起的質(zhì)量管理運動對以效率優(yōu)先的評估指標(biāo)提出了挑戰(zhàn)，質(zhì)量管理運動時期人們對質(zhì)量日益關(guān)注，此時的考核由效率指標(biāo)轉(zhuǎn)向效率指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)并重。20 世紀80年代中期，顧客滿意度成為“質(zhì)量的唯一衡量尺度”，顧客滿意成為組織重要的考核指標(biāo)。

3.企業(yè)與政府在績效評估上存在一定的關(guān)聯(lián)性。政府績效評估與企業(yè)績效評估有著相同的理論依據(jù)，即委托——代理理論?？冃гu估的引入，作為一種監(jiān)督控制手段，對于企業(yè)管理和政府管理都不可或缺。政府與企業(yè)是一種社會組織，它們都有自己的組織目標(biāo)，并都把它作為開展績效評估活動的依據(jù)和動力?？冃гu估是服務(wù)于組織目標(biāo)的，是實現(xiàn)組織目標(biāo)的一種管理手段。例如，企業(yè)一般將獲取高額利潤作為組織目標(biāo)，而政府一般將提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)作為本組織的目標(biāo)。兩者的評估理念都隨著組織環(huán)境的變化而不斷變化，組織環(huán)境越來越復(fù)雜，其評估理念也呈擴大趨勢，都將其作為調(diào)整績效評估理念的依據(jù)。另外，政府部門績效評估是從企業(yè)績效評估借鑒發(fā)展而來的，因此二者的績效評估技術(shù)與方法具有強相關(guān)性①卓越.政府績效管理導(dǎo)論［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2006。。

四、政府績效評估對企業(yè)績效評估的借鑒及其創(chuàng)新

先進的理念、方法、技術(shù)和原則是企業(yè)績效評估取得成功的有效途徑，也是政府部門提高績效評估水平不可或缺的重要思維和手段。要實現(xiàn)對政府績效評估的改革、優(yōu)化和創(chuàng)新，不能僅僅是照搬套用，而要領(lǐng)會其實質(zhì)精髓，堅持將企業(yè)績效評估中的理念、方法、技術(shù)和原則與政府自身職能相結(jié)合，積極引入企業(yè)績效評估中顧客導(dǎo)向理念、投入產(chǎn)出評價方法、量化評估技術(shù)和結(jié)果導(dǎo)向原則，提升公眾滿意度，提高公共財政資源的使用效率，使政府績效評估更趨科學(xué)合理，充分調(diào)動各級行政組織和公務(wù)員的積極性，最終實現(xiàn)政府管理能力和行政效能的有效提升。

（一）引入顧客導(dǎo)向理念，促使政府更好關(guān)注公眾訴求，提升公眾滿意度

美國哈佛大學(xué)教授萊維特于1960年首次提出了“顧客導(dǎo)向”理念，他認為，顧客導(dǎo)向就是某組織“考慮如何通過產(chǎn)品以及與創(chuàng)造、傳送產(chǎn)品和最終消費產(chǎn)品有關(guān)的所有事物，以便滿足顧客的需要。“顧客導(dǎo)向”最早應(yīng)用于企業(yè)績效評估活動中，把顧客作為企業(yè)活動的中心，把其需求和滿意度作為工作的“風(fēng)向標(biāo)”，這樣使企業(yè)及時回應(yīng)和滿足其目標(biāo)客戶群體，贏得他們的青睞和信任，從而獲得高額利潤?！邦櫩蛯?dǎo)向”理念在新公共管理運動時期被引用到政府管理之中，它的出現(xiàn)改變了政府高高在上的做法，主張建立受“顧客驅(qū)動”的政府，站在顧客的立場上思考問題，及時滿足其需求。這場運動對政府的職能以及它與社會的關(guān)系有了新的定位，提高了政府公共服務(wù)的品質(zhì)，提升了公眾滿意度?；诂F(xiàn)有國內(nèi)學(xué)者對公共責(zé)任的內(nèi)涵與構(gòu)成要素的不同界定，公共責(zé)任包含了兩個重要的價值取向和衡量標(biāo)準：其一是效率價值，體現(xiàn)為程序性和經(jīng)濟性指標(biāo)；其二是公共價值，表現(xiàn)在質(zhì)量、代表性和顧客滿意度等指標(biāo)。政府作為公共服務(wù)的供給者，應(yīng)當(dāng)從考量如何承擔(dān)公共責(zé)任賦予其的職責(zé)使命出發(fā)，重視和提高施政效率，積極推進社會協(xié)同和公眾參與，力求獲得作為公共服務(wù)消費者的社會公眾的認同和信任。

1.提高社會公眾的參與度。政府的“顧客導(dǎo)向”理念要求從公眾的利益出發(fā)，為他們提供滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)該由公眾來檢驗。且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，社會公眾對政府的公共責(zé)任更加關(guān)心和重視，要求也在逐步提高。通過公眾參與可以使政府更好地了解和關(guān)注他們的心聲和訴求，增強政府的責(zé)任意識和回應(yīng)性，同時也可以調(diào)動他們參政的主動性與積極性。政府應(yīng)引導(dǎo)公眾參與到政府績效評估工作當(dāng)中，提升其在設(shè)計組織、執(zhí)行實施、程序及渠道管理、公眾參與培訓(xùn)等方面的能力，并充分認識到社會公眾的自利性、分散性以及專業(yè)性不足等因素，對他們給予相應(yīng)的指導(dǎo)，使公眾參與政府績效評估走出形式桎梏。

2.充分發(fā)揮大眾傳媒的監(jiān)督作用。大眾傳媒以追求客觀、準確為前提，對公眾具有非常深遠的影響力，它能直接或者間接地影響民眾的態(tài)度，因此可以在政府績效評估中扮演獨特的角色，發(fā)揮重要作用。通過大眾傳媒把政府績效評估的內(nèi)容向社會公開，由媒體進行全方位的跟蹤和監(jiān)督，可以增強社會公眾的知情權(quán)和政府績效評估的透明度，有利于評價結(jié)果的客觀、公正。當(dāng)然前提是要確保大眾傳媒的獨立性，可以借鑒西方國家媒體客觀獨立的做法，將其打造成政府績效評估中相對獨立的第四權(quán)力①于海燕.公共治理視角的政府績效評估主體多元化［J］.重慶社會科學(xué)，2014（6）：30—35。。

3.利用市場機制委托專業(yè)性評估機構(gòu)進行業(yè)績考評。專業(yè)評估機構(gòu)具有技術(shù)專長、掌握績效評估的專業(yè)知識和方法，并且能夠相對獨立性地開展工作，其評估結(jié)果相對科學(xué)，較易獲得社會各界的認可。但是其也存在一些不足之處：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不易獲取和統(tǒng)計數(shù)據(jù)“失真”；囿于體制，其經(jīng)費及運作方式受到制約，評估工作的中立性、程序的公正性和結(jié)果的可信賴性都成為值得關(guān)注的問題②包國憲，張志棟.我國第三方政府績效評價組織的自律實現(xiàn)問題探析［J］.中國行政管理，2008（1）：49-51。。政府在引入專業(yè)性評估機構(gòu)過程中要注重合理利用市場機制，在保障基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，廓清其權(quán)責(zé)和界限，使其有所為有所不為，促進地方政府公共受托責(zé)任的有效實現(xiàn)。特殊情況下，還可引入第三方獨立機構(gòu)對政府績效予以專業(yè)評估，將評估內(nèi)容與評估結(jié)果作為制定預(yù)算的參考。但在績效評估實施中要處理好“第三方評估”中“外行評價內(nèi)行”問題，避免使評估結(jié)果明顯偏離實際③尚虎平.激勵與問責(zé)并重的政府考核之路——改革開放四十年來我國政府績效評估的回顧與反思［J］.中國行政管理，2018（8）：85-92。。

（二）引入投入產(chǎn)出評價方法，驅(qū)使政府完善績效管理體系，提高公共財政資源的使用效率

企業(yè)重要的目標(biāo)是實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化，其經(jīng)營者通過壓縮成本、改進技術(shù)、提高管理水平、提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和高品質(zhì)的服務(wù)等一系列方式來實現(xiàn)利潤最大化。用最少的投入獲得最大的產(chǎn)出是企業(yè)提高資源使用效率的重要手段，也是衡量其績效的重要標(biāo)準。為了提高預(yù)算資金的使用效率，政府要向企業(yè)借鑒注重投入產(chǎn)出的理念，并引進企業(yè)先進的評估技術(shù)，加強對高投入和高產(chǎn)出的社會管理活動進行監(jiān)測和改進，從而提高公共財政資源的使用效率。

1.完善財政投入機制。一般來說，財政的投入水平與政府績效評估水平高低有著密切的關(guān)系，財政投入多的地方，往往政府績效評估水平較之要高。但是，增加財政投入并非是提高政府績效評估水平的絕對因素。比如有的地方雖然政府財政投入在公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)投入資金中穩(wěn)占主導(dǎo)地位，但囿于該地龐大的人口基數(shù)與薄弱的發(fā)展基礎(chǔ)，以及財政投入機制中諸如專項轉(zhuǎn)移支付為主、財權(quán)事權(quán)不匹配等問題，財政投入的資金使用效率長期徘徊在較低水平。因此，要提高政府績效評估水平，政府必須保持并適度加大財政投入規(guī)模，做到應(yīng)保則保、足額保障、及時保障，逐步形成以政府財政投入為主，社會資本參與為輔，一般公共預(yù)算保障為主，轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于均等化保障為輔的財政投入機制。同時，還要對預(yù)算資金分配的合理性、使用的高效性予以重點關(guān)注，尤其是在一些關(guān)鍵項目、重點政策的執(zhí)行上更要加大關(guān)注力度。

2.加快推進全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系建設(shè)。隨著社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，我國財政收入連年遞增，而財政支出相應(yīng)地大幅增加，社會公眾對政府公共服務(wù)以及公共產(chǎn)品的需求也與日俱增，迫切需要政府部門將有限的財政資金用于提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來。這就要求政府“拿眾人之財”，“辦眾人之事”，實現(xiàn)“合眾人之意”的目標(biāo)。政府應(yīng)運用科學(xué)、合理的績效評估指標(biāo)、評估標(biāo)準和評估方法，將政府性基金預(yù)算、一般公共預(yù)算、社會保險基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算皆囊括到績效管理當(dāng)中，深入展開與一般公共預(yù)算等相關(guān)的財政資金的績效管理工作，如主權(quán)財富基金、政府投資基金、政府采購、社會與政府資本合作、政府債務(wù)項目、政府購買服務(wù)等。對收支預(yù)算、部門和單位預(yù)算收支、政策和項目進行客觀、公正的評估，并將評估結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策、科學(xué)安排預(yù)算和建立合理公共財政制度的重要依據(jù)，提高公共財政的經(jīng)濟性、效率性和效益，提高財政科學(xué)化精細化管理水平，進而提高政府科學(xué)化管理水平和公共政策的有效性。

3.運用大數(shù)據(jù)技術(shù)加強績效信息化建設(shè)。收集和運用績效信息是進行績效評估的首要前提，也是提升政府服務(wù)效率、深化績效管理科學(xué)化水平的內(nèi)在要求，有助于政府收集處理公眾大規(guī)模參與政府績效評估帶來的大量相關(guān)信息，實現(xiàn)政府績效評估結(jié)果的公正性與真實性。在績效信息的收集與使用上，政府應(yīng)加大相關(guān)投入，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)來打造跨部門、跨系統(tǒng)的信息共享平臺，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，促進信息互聯(lián)互通，并夯實績效評估的綜合信息數(shù)據(jù)支撐平臺，實現(xiàn)績效信息的發(fā)布、儲存、匯總、分析一體化，在夯實產(chǎn)出數(shù)據(jù)、成本數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，深入分析產(chǎn)出帶來的效益、影響、滿意度和獲得感。

（三）引入量化評估技術(shù)，優(yōu)化政府績效評估的指標(biāo)設(shè)計考量，使政府績效評估更趨科學(xué)合理

政府部門由于性質(zhì)的特殊性，它們的許多指標(biāo)不能或不容易量化，比如政府的公共政策、公眾滿意度、公共服務(wù)等很難用數(shù)字的形式直接表現(xiàn)出來，但并不意味著其績效評估不可量化。政府可以遵循科學(xué)高質(zhì)理念，借鑒企業(yè)以定量為主的評估標(biāo)準，盡量選擇和運用能夠量化的方法，將每一層級、每一部門的責(zé)任目標(biāo)用量化的指標(biāo)反映出來，并參照企業(yè)傳統(tǒng)和現(xiàn)代績效評估方式來設(shè)計適合自身的績效考核指標(biāo)體系，使政府的各項評估指標(biāo)盡可能做到規(guī)范和可衡量，提高其績效評估水平。

1.充分考慮績效評估指標(biāo)的全面性、綜合性和差異性。評估指標(biāo)設(shè)計既要考慮到框架結(jié)構(gòu)、開發(fā)思路的科學(xué)性，也要考慮到各評估指標(biāo)間的邏輯合理性，尤其是對客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)的相互關(guān)系、適用范圍要加以認真斟酌。指標(biāo)體系與部門預(yù)算項目支出標(biāo)準、基本公共服務(wù)標(biāo)準等應(yīng)高度契合。重點考核實績。改變過去以“經(jīng)濟指標(biāo)唯上”的思想，摒棄單純以經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)作為衡量政府政績的做法，在重視經(jīng)濟發(fā)展的同時也要注重社會和環(huán)境的發(fā)展。把生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益、民眾滿意度、可持續(xù)影響等作為考量的重要因素納入進去，建立多個評估維度，增強績效評價的系統(tǒng)性和科學(xué)性。我國的沿海和內(nèi)地、城市和鄉(xiāng)村、民族和非民族地區(qū)存在著地理位置、自然稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，因此對它們進行評估時要因地制宜，指標(biāo)體系要體現(xiàn)出不同的特色，不能“一刀切”。同時，我國中央政府及地方政府在職能、級別、權(quán)限上都存在差異，它們的績效評估與其職能定位直接相關(guān)，評估指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)不同的側(cè)重點，進而促使政府更好地履職①王冬欣.生態(tài)文明目標(biāo)導(dǎo)向下的政府績效評估［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2013（7）：63—64。。

2.健全定量和定性相結(jié)合的共性績效指標(biāo)框架。以往政府大多采用定性指標(biāo)進行評估，缺乏數(shù)據(jù)支撐，評估難免帶有主觀性和隨意性，評價結(jié)果缺乏信度?？梢蕴剿鲗⒍ㄐ灾笜?biāo)轉(zhuǎn)化為量化的方法，既可以采用對定性指標(biāo)進行量化分解的方式，也可以嘗試在定性分析的基礎(chǔ)上以“賦值打分”的方式作出定量評估，盡量使評估指標(biāo)準確、客觀②徐紹剛.建立健全政府績效評價體系的構(gòu)想［J］.政治學(xué)研究，2004（3）：76—83。。對于那些難以作出具體量化的政府公共服務(wù)績效，可采用計算機軟件與數(shù)學(xué)原理相結(jié)合的形式開展數(shù)據(jù)處理，能量化的盡量量化。比如，在指標(biāo)體系構(gòu)建時，要采集實證數(shù)據(jù)，做到分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次，實現(xiàn)科學(xué)合理、細化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享。再如，在獲取數(shù)據(jù)上，可運用“量表法”對某些主觀指標(biāo)進行測量后，再進行統(tǒng)計量化處理③申喜蓮.政府績效評估創(chuàng)新研究［D］.北京：中央民族大學(xué)，2012。。通過這些量化的方法盡可能做定量分析。但是對于那些難以量化的指標(biāo)，就需要多方位地了解情況，多聽取不同群體的主觀感受進行分析評價，將定量分析和定性分析相結(jié)合，從而盡量使評價結(jié)果公正客觀。同時，根據(jù)具體情況科學(xué)合理地設(shè)置和分配定量與定性指標(biāo)之間以及兩種指標(biāo)內(nèi)部各項指標(biāo)之間的權(quán)重，提高績效評估評價結(jié)果的客觀性和準確性。無論是采用主觀評議與多指標(biāo)客觀評價法還是運用定量和定性分析法都要將工具理性和價值理性貫穿進去，使它們在績效評估中發(fā)揮重要的作用④周德祥.服務(wù)型政府績效評估：問題解析與體系完善［J］.理論學(xué)刊，2016（7）：4—7。。

3.提高政府績效評估的規(guī)范化法制化水平。每個企業(yè)都有一套自己完整細化的績效評估標(biāo)準和流程，也有專業(yè)負責(zé)績效評估的職能部門，評估工作十分重視程序化和步驟化，有力地推進了企業(yè)戰(zhàn)略的實施和執(zhí)行。政府也應(yīng)明確具體負責(zé)績效評估的部門或?qū)I(yè)機構(gòu)，對績效評估體系作出進一步規(guī)范，建立績效自評和外部評價相結(jié)合的多層次績效評價體系，使評估過程和程序有章可循。

（四）引入結(jié)果導(dǎo)向原則，更好地落實獎優(yōu)罰劣、行政問責(zé)制度，充分調(diào)動各級行政組織和公務(wù)員的積極性

以結(jié)果為導(dǎo)向即強調(diào)目標(biāo)的達成程度、面向結(jié)果的管理理念，它是針對“以程序或規(guī)則為本”、“以投入為本”這些管理理念而提出的①周凱.政府績效評估導(dǎo)論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006：21-22。。企業(yè)要想存在和發(fā)展下去，就要不斷地實現(xiàn)既定的目標(biāo)，其目標(biāo)的實現(xiàn)最終要以結(jié)果的形式表現(xiàn)出來，因此企業(yè)非常重視工作的最終結(jié)果，并把結(jié)果導(dǎo)向作為重要的評估理念。對企業(yè)績效評估結(jié)果的應(yīng)用情況直接關(guān)系到其績效評估工作的成與敗。企業(yè)在提升招聘效率、選拔員工、晉升考核等方面，評估結(jié)果都起到了無可替代的作用，為企業(yè)人力資源開發(fā)與培訓(xùn)提供了針對性，可以用來判定人力資源開發(fā)與培訓(xùn)的效果。

1.健全績效評估結(jié)果公開反饋機制。通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等多種途徑將政府績效評估結(jié)果向社會主動公開公布，接受社會各界的監(jiān)督。把評估結(jié)果的公布視為績效改進的開始，從公眾的角度出發(fā)，圍繞績效評估的最終結(jié)果設(shè)計和測量各項指標(biāo)，并根據(jù)評估結(jié)果認真分析找出存在的問題，深入剖析出現(xiàn)差錯的原因，并制定出有針對性的改進策略和新的計劃，從而最終推動政府績效得以持續(xù)改進和發(fā)展。政府可以同時建立信息反饋平臺，對績效評估結(jié)果有疑問者可以通過平臺及時獲得反饋，以便進一步改進不足。

2.將評估結(jié)果與獎懲制度和行政問責(zé)相結(jié)合。根據(jù)績效評估結(jié)果嚴格實行獎懲制度，把政府工作人員的績效結(jié)果與獎懲以及福利等緊密結(jié)合在一起，以此來作為考核公務(wù)員、選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的參考依據(jù)，提升他們的工作積極性與崗位責(zé)任感，激發(fā)他們的工作熱情，節(jié)約政府開支，提高他們的辦事效率。建立考核結(jié)果通報制度，對那些在績效評估中取得優(yōu)異成績的部門和個人通報表揚，給予一定的物質(zhì)獎勵，并將個人績效與職務(wù)升遷相聯(lián)系。反之，則視情節(jié)輕重給予不同程度的問責(zé)處理。對于執(zhí)行不力、疏于管理以及行政不作為的行為，主管領(lǐng)導(dǎo)要責(zé)成相關(guān)部門限期整改，依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。對于出現(xiàn)嚴重失誤、造成嚴重不良影響的行為，要依法追究責(zé)任人和主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任②薛剛，薄貴利，劉小康，尹艷紅.服務(wù)型政府績效評估結(jié)果運用研究：現(xiàn)狀、問題與對策［J］.國家行政學(xué)院，2013（2）：16—19。。通過這些措施既可以增強政府工作人員的自律感，又可以有效利用評價結(jié)果進一步改善績效，做到行政必問效、無效必問責(zé)。當(dāng)然對于績效結(jié)果的使用也要避免走兩種極端：一是將評估結(jié)果流于形式，走走過場，無視評估結(jié)果；二是對評估結(jié)果使用過度，采取“末位淘汰”、“一票否決”的偏激方式③陳雪蓮.地方政府績效評估改革的突破與局限—以杭州市“綜合考評制”為個案［J］.理論與改革，2010（1）：146—150。。

3.建立預(yù)算安排、政策調(diào)整和績效評估相互關(guān)聯(lián)的機制。采取本級部門整體預(yù)算安排與績效相匹配，下級政府財政轉(zhuǎn)移支付與綜合運營績效相匹配的績效評估機制。原則上優(yōu)先保障綜合績效好的項目和政策，對績效一般的項目和政策，加強監(jiān)督和整改，對重復(fù)性強、交叉較多的碎片化項目政策進行整合和調(diào)整，對績效低下或明顯無效的資金項目，堅決采取削減或取消的措施，對資金沉淀時間過長的項目，按照法律規(guī)定，采取收回、統(tǒng)籌，并將其用到更加急迫，且績效更高的項目之中。這將進一步倒逼各級政府和部門牢固樹立績效意識、責(zé)任意識，端正決策者“當(dāng)家理財”的政績觀，增強其使命感、責(zé)任感。

五、結(jié)語

綜上所述，無論是在環(huán)境方面，還是在性質(zhì)方面，企業(yè)和政府都存在不同，而這也就注定了它們在績效評估方面，既有相同點，又有差異之處。企業(yè)績效評估起步早，經(jīng)過較長時間的積累和發(fā)展，已形成了一套相對成熟的績效評估體系，且經(jīng)過實踐證明其能夠有力地推動企業(yè)的發(fā)展。政府績效評估起步相對較晚，發(fā)展還不太成熟，對企業(yè)績效評估中先進的理念、技術(shù)、方法和原則進行借鑒、吸收和采納，能夠有效推動政府職能部門在績效評估方面的發(fā)展，從而促進整體流程的優(yōu)化和創(chuàng)新。鑒于企業(yè)和政府這兩類組織的共性和差異狀況，政府在參考和借鑒企業(yè)績效評估理念和方法時不能全盤照搬，要根據(jù)我國的特殊國情和政府管理的實際狀況，并結(jié)合自身具體情況和所處的環(huán)境進行選擇性借鑒，避免落入生搬硬套的形式化泥沼之中。