陳 輝,柳澤凡
(1.西北農林科技大學 陜西省鄉(xiāng)村治理與社會建設協(xié)同創(chuàng)新研究中心,陜西 楊凌,712100;2.西北農林科技大學 人文社會發(fā)展學院,陜西 楊凌,712100)
當前學界的精準扶貧研究正在發(fā)生視角轉換,結合新時期扶貧工作和鄉(xiāng)村治理需要,形成一些新關注點,具體包括脫貧攻堅經(jīng)驗總結、脫貧成效鞏固提升、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接機制、后扶貧時代貧困治理機制等議題。筆者嘗試對精準扶貧工作中農村家庭代際關系、貧困戶與非貧困戶關系、干群關系進行倫理反思。
老年貧困問題廣受關注。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,老年人口在貧困人口總數(shù)中占據(jù)一定比例。以山西省為例,2016年底,全省144.2 萬貧困人口中,60 歲以上的老年人口有38.66 萬,占26.8%;2017年底全省89.99 萬貧困人口中,60 歲以上的老年人口有26.9 萬,占29.89%,較2016年底增長3.08 個百分點。①李木元.精準扶貧需重視解決農村老年人貧困問題[N].人民政協(xié)報,2018-3-26。其實,以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)并不能反映農村老年貧困的實際情況。農村老年貧困人口認定比較復雜,特別是老人子女已經(jīng)進城工作生活且戶口已經(jīng)遷出,或老人兒子在本村生活但已經(jīng)和老人分戶,這兩類老人戶在進行貧困識別時以戶為單位計算家庭純收入,如果不能超過扶貧線,就會被認定為貧困戶。
老年貧困戶識別關鍵點在于,是否應該把子女(特別是兒子)贍養(yǎng)費計入老人家庭收入。在精準扶貧工作初期,許多地區(qū)并沒有明確政策,基層干部在實際操作中也存在差異,有的直接把此類老人戶認定為貧困戶,并開展幫扶工作;有的會綜合考慮子女實際贍養(yǎng)情況,老人確實有困難的再認定為貧困戶。
老年貧困戶識別過程中,如果考慮子女贍養(yǎng)情況,就會面臨兩個核查難題:第一,在村或進城子女實際上給贍養(yǎng)費,但是子女和老人都進行隱瞞,以此壓低老人家庭收入,進而增加評上貧困戶可能性。第二,在村或進城子女確實沒有給贍養(yǎng)費,導致老人生活拮據(jù)。針對這種情況,一些村干部也傾向于在不違反政策前提下將老人評定為貧困戶。
以上情況都涉及一個核心問題,那就是有子女但已經(jīng)分戶單過的老人,在子女有能力贍養(yǎng)的前提下是否應該評定為貧困人口。精準扶貧工作初期,有地區(qū)在評定貧困戶過程中存在下指標現(xiàn)象,貧困人口識別把關不嚴,一些獨居老人戶被評為貧困戶。有地區(qū)還存在一種情況,那就是個別家庭為了享受扶貧政策,兒子故意和老人分戶。此類被單獨識別的老年貧困戶,在群眾中產(chǎn)生了一些負面影響。
針對子女不孝引發(fā)的老年貧困問題,有村干部不首先調解家庭矛盾,對不孝行為沒有批評教育,而是試圖通過國家扶貧政策和資源支持方式來幫扶老人。這雖然暫時緩解了老人困難,但卻變相縱容了鄉(xiāng)村社會中的不孝行為。針對這些問題,有農戶抱怨:“子女不孝順老人,老人當上貧困戶,兒女卻因不孝而得了實惠,就會有更多人不養(yǎng)老?!?/p>
隨著精準扶貧工作的推進,老年貧困問題引起了各級扶貧部門的重視,制定相關政策進行規(guī)范。例如,有的省份在貧困退出標準解釋文件中,專門要求將贍養(yǎng)費計入家庭人均純收入中的轉移性收入,還進一步明確:針對60 歲以上的貧困人口,如果兩不愁三保障已經(jīng)實現(xiàn),即便家庭人均純收入略低于貧困線,同樣不認定為貧困人口或允許貧困戶退出。這種政策調整非常符合農村實際。農村絕大多數(shù)低齡老人能種地種菜,即便現(xiàn)金收入少,但吃穿有保障。有老人即便70 歲了,還從事農業(yè)生產(chǎn)。從另一個方面看,老年人在兒女成家后,普遍負擔不重,在有醫(yī)療保障情況下,每人每月能領100 多元養(yǎng)老金,兒女再給些贍養(yǎng)費、零花錢,實際生活水平并不低。不考慮老年群體生產(chǎn)和消費實際,機械套用執(zhí)行貧困線標準,就不能達到精準識別和精準退出目標。
此外,有基層政府針對子女不孝問題引發(fā)的老年貧困問題進行了專項治理。例如,2019年7月,陜西旬陽縣專門發(fā)布《關于依法打擊忤逆不孝違法行為的通告》,援引《憲法》《老年人權利保障法》等多部法律條款,對扶貧工作中存在的因為子女忤逆不孝違法行為進行法律定性,并說明處罰方式。該通告的社會影響遠遠超出了本縣,在網(wǎng)絡上廣泛傳播。這是對當前許多地區(qū)存在的因子女不孝引發(fā)老年貧困問題的有力回應。
脫貧攻堅以消除農村貧困為目標,但是在加強幫扶的同時,不能因此弱化家庭內部代際倫理責任。解決老年貧困問題,傳統(tǒng)家庭孝道倫理的作用不容忽視,要充分考慮子女對老人的贍養(yǎng)義務,不能因為扶貧工作而弱化孝道倫理。除五保貧困戶之外,那些有子女贍養(yǎng)、實際生活不貧困的老年戶被評為貧困戶,不僅會浪費國家扶貧資源,更惡劣影響是間接弱化了代際責任。贍養(yǎng)老人是法定義務,應該優(yōu)先通過家庭資源再分配來解決養(yǎng)老問題,再通過國家扶貧資源進行補充和保障,絕對不能主次顛倒。
通過家庭養(yǎng)老來解決老年貧困問題,應該是當前中國社會保障的基本思路。針對老年群體的社會保障,應該是漸進、有序、有彈性的,要強調家庭內代際倫理責任,構建子女養(yǎng)老為主,國家保障兜底為輔的養(yǎng)老體系。
新時期扶貧工作十分關注扶貧資源分配的精準性問題,力求通過識別精準性來提高扶貧資源使用效率。注重精準性還有一個隱性目標,那就是提高資源分配公平性,避免因為不精準而帶來不公平問題。實踐中,一些地區(qū)的扶貧資源分配并沒有很好解決公平性問題,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
第一,貧困戶與非貧困戶之間的公平性問題。在現(xiàn)有扶貧政策體系中,基于脫貧攻堅目標,扶貧資源普遍向貧困戶傾斜。在醫(yī)療、住房、教育方面,貧困戶能享受到較多資金支持和政策性照顧。例如,貧困戶以較低成本享受易地扶貧搬遷住房,在住院押金交付和報銷比例方面也有諸多政策支持。此外,貧困戶子女同樣有助學金等方面特殊照顧。筆者在西部某縣調研時,一個家長介紹:“有一天,孩子放學后告訴我,說咱家不是貧困戶,感到很自卑,因為班上貧困戶孩子經(jīng)常填寫表格,老師也格外關照,噓寒問暖,普通學生卻沒有這個待遇,造成了孩子的心理不平衡?!?/p>
第二,在貧困群體內部,因為建檔立卡時間不一樣,在幫扶政策方面也存在差異。例如,許多地區(qū)的2014、2015年度建檔立卡戶所享受扶貧政策比2016年及之后建檔立卡貧困戶要少。之所以如此,普遍原因是2014、2015年度識別工作不太規(guī)范,一些地區(qū)存在數(shù)據(jù)失真問題。通過2016年數(shù)據(jù)清洗和核查,有些2014、2015年度建檔立卡戶快速退出。實地調研顯示,2014、2015年度建檔立卡農戶,檔案管理比較粗糙、混亂,甚至有農戶不知道自己已經(jīng)脫貧。因為未享受到2016年度以后建檔立卡戶實際政策福利,這部分群體貧困退出后的滿意度偏低。有省份在貧困退出第三方評估中,專門控制2014、2015 兩個年度建檔立卡脫貧戶的抽樣比例,防止因為該群體滿意度低影響整體滿意度進而影響貧困退出條件達標。這從另一個側面展示了政策變動導致的貧困群體內部福利差異而引發(fā)的扶貧政策不平衡和貧困戶心理失衡問題。對2014、2015年度建檔立卡戶而言,當時五個一批政策尚未出臺,在住房、醫(yī)療、教育、公益崗位方面都沒有享受政策。當前許多地區(qū)實施“脫貧不脫政策”也主要是針對2016年以后建檔立卡戶,這進一步引發(fā)了2014、2015年度建檔立卡戶的不滿,造成兩個階段貧困群體之間政策福利不平衡問題。
第三,貧困村與非貧困村之間的公平問題。因為貧困村貧困發(fā)生率高,貧困人口多,扶貧任務重,所以扶貧資源普遍向貧困村傾斜。經(jīng)過幾年政策扶持,貧困村獲得了巨大投入,在基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有較大進展。當貧困村獲得了后發(fā)優(yōu)勢,非貧困村普通村民的心理不平衡也會不同程度增強,甚至認為本村村干部沒有本事,沒有爭取到足夠多資源。還有一種極端情況,那就是一些基層政府在確定貧困村時,有時傾向于選擇基礎條件好的村莊。村莊基礎好,更容易通過幫扶退出。以上不平衡問題,同樣影響到非貧困村的貧困戶幫扶工作,畢竟貧困村幫扶措施更多、力度更大。
扶貧工作之所以會影響群眾公平感,主要與兩方面因素有關。一方面,精準扶貧之前的農村扶貧工作已持續(xù)多年,但主要以救濟形式開展,福利內容有限,未像今天這樣引起普遍關注。當前的精準扶貧工作,貧困戶在住房、醫(yī)療、子女教育等方面享受了較多福利,無形中放大了群眾的利益關心,導致群眾更加關心公平問題。另一方面,精準扶貧工作中確實存在一些不精準現(xiàn)象,引發(fā)農戶對公平性問題的質疑。實踐中精準識別的難點,不在于絕對貧困戶,而是相對貧困戶。在眾多相對貧困戶中識別時就會有許多彈性,存在村干部自由裁量空間。此時,那些沒有被識別的農戶就會感覺不公平。在他們看來,自己和貧困戶差異不大。個別沒有享受扶貧政策的群眾,不僅會產(chǎn)生不公平感,還會對“勤勞致富”產(chǎn)生疑問。傳統(tǒng)勞動倫理中,勞動創(chuàng)造財富,勤儉持家、精打細算才能把日子過好。一些地區(qū)貧困戶識別把關不嚴,因為賭博或個人投資失敗負債的農戶被評為貧困戶,進而享受住房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策。這些案例不多,但起到的負面影響卻很大,讓那些勤勞節(jié)儉自力更生而建設住房的農戶感到巨大不公平感。
扶貧工作中的社會公平倫理問題,應該在后續(xù)基層貧困治理實踐中給予更多關注。我們既要注重貧困戶內生動力問題,扶貧扶志,不能讓貧困成為一種特權,不能讓貧困者產(chǎn)生優(yōu)越感,更不能讓非貧困戶產(chǎn)生失落感和挫敗感。這些心理平衡議題關乎社會正義。單純強調資源輸入,反而可能影響鄉(xiāng)村公平倫理,不利于提升群眾對扶貧工作的普遍擁護和支持。
所謂政治倫理,即政治活動中的倫理關系及關系調節(jié)的倫理原則。有學者從基層施政倫理角度來分析精準扶貧中的技術失準問題,認為這主要源于國家扶貧“幫窮”話語與基層“幫能”“幫親”“幫弱”“幫需”等社群倫理之間的分歧與張力①王雨磊.技術何以失準——國家精準扶貧與基層施政倫理[J].政治學研究,2017(05):104-114+128。。本文主要從干群關系角度分析扶貧工作中的政治倫理問題。
精準扶貧工作以來,基層干部通過識別、幫扶等工作環(huán)節(jié),和群眾有了更多接觸和交流。干群關系確實密切了,但也存在一些問題,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一,特殊主義的工作邏輯,干部和貧困戶聯(lián)系普遍增加,和非貧困戶聯(lián)系不同程度減少。扶貧干部經(jīng)常到貧困戶家中,識別、宣傳政策、動員幫扶,都要和貧困戶面對面。這無形中增進了解,密切聯(lián)系,培養(yǎng)了感情。貧困戶反映:干部比以前更容易接觸、更有耐心。經(jīng)過多次入戶、拉家常,大多數(shù)干部深入了解農民生活實際情況,這有利于干部順利開展識別和幫扶工作。問題在于,非貧困戶是另外一種體驗,感覺干部把更多時間和精力投入到貧困戶幫扶中,自己除非有事主動請干部幫忙協(xié)調,否則很少有機會接觸干部。進而言之,扶貧工作中的干群關系,一定程度上具有特殊主義邏輯,干部對非貧困戶疏遠和相對冷落問題,需要引起注意。
第二,干部和群眾之間的情感聯(lián)系普遍加強,但個別群眾對扶貧干部缺乏理解和尊重。干部對扶貧工作的重視,很大一部分來自于脫貧攻堅的政治責任和壓力。個別貧困戶了解扶貧工作對干部而言是政治責任,所以在工作中對干部缺少情感回應和尊重。筆者在西部某縣調研時,遇到一個案例。縣里組織干部幫貧困戶修繕廚房,該農戶全程不參與,只是在邊上看,還說風涼話。訪談時,幫扶干部非常困惑委屈。關于此類現(xiàn)象,我們要深刻反思。干部開展幫扶工作是在履行政治責任,但是這種責任,同樣要放在干群關系微觀情境中進行理解。扶貧干部在幫扶過程中,要注意群眾工作的方式方法,爭取群眾支持和理解。
第三,一些扶貧干部工作能力不足,導致貧困戶依賴心理增強。具體扶貧工作中,扶貧干部不僅是入戶核查員,還應該是農戶發(fā)展的動員者和領路人。這都要以干部工作能力為基礎。調研中,一些干部反映,涉及具體幫扶項目或任務,很難做群眾工作。有地區(qū)為了改善貧困戶生活習慣,要求扶貧干部入戶幫貧困戶打掃衛(wèi)生,希望由此潛移默化帶動貧困戶形成新的生活習慣和生活氣象。這種“保姆式幫扶”反映了基層政府幫扶工作的細致程度,但也側面反映了干部的無力感,無法真正說服教育群眾。保姆式幫扶,雖然工作十分細致周全到位,但不一定真正密切干群關系,反而可能導致干群關系異化。
精準扶貧工作,一定程度上重塑了國家與農民關系。免除農業(yè)稅之前,國家與農民關系的一個重要聯(lián)結機制是農業(yè)稅費。免除農業(yè)稅后,基層政權出現(xiàn)了一個短暫的懸浮期。精準扶貧戰(zhàn)略實施以來,因為有更多到村到戶的資源利益分配,國家和貧困戶的聯(lián)系普遍增強。
中國扶貧工作與西方國家救濟邏輯和福利邏輯均有區(qū)別。一方面,中國扶貧工作是社會主義消滅貧窮、實現(xiàn)共同富裕的本質要求。另一方面,中國扶貧工作提供的是有限福利,目標是滿足人民基本生活需要,實現(xiàn)兩不愁三保障??傊覀儽仨氃谏鐣髁x政治框架中理解扶貧資源分配背后的國家與農民關系。
需要強調的一點是,中國扶貧工作不只是一種資源分配,還涉及對貧困戶的動員和增能,提升貧困戶發(fā)展能力。這種幫扶關系,以社會主義政治倫理為支撐。要真正實現(xiàn)幫扶目標,需要扶貧干部進一步發(fā)揚群眾工作傳統(tǒng),從群眾中來到群眾中去,帶領群眾脫貧致富奔小康。這項工作必須以群眾積極參與為前提。現(xiàn)實問題是,一部分群眾接受了扶貧資源,但沒有充分參與到脫貧攻堅中來,主動性不足,等靠要思想嚴重。這種心理的形成,不利于扶貧資源效用的充分發(fā)揮。畢竟,國家扶貧目標的實現(xiàn)要以更好發(fā)揮貧困群體自身創(chuàng)造美好生活的能動性為前提。
基于以上分析可以發(fā)現(xiàn):精準扶貧工作很大程度上觸動了農村代際關系、貧困戶與非貧困戶關系、貧困村與非貧困村關系、干群關系等諸多關系,對原有家庭倫理、社會公平倫理、基層政治倫理都造成了一定影響。綜合來看,農村扶貧工作必須講政治,在資源分配精準性的同時關注公平性,在各種關系協(xié)調方面明確責任邊界。
第一,在家庭關系方面,對于有能力贍養(yǎng)父母的家庭,要明確子女贍養(yǎng)老人的義務和責任,責任缺位必然弱化鄉(xiāng)村社會倫理道德,起到不良示范作用。
第二,扶貧資源分配過程中,要注意貧困戶與非貧困戶、貧困村與非貧困村、不同時間段建檔立卡貧困戶之間的政策利益關系。既不能形成懸崖效應,也不能形成馬太效應,要注意資源分配中的相對公平性,避免因為分配公平性問題而弱化群眾對扶貧工作的認同。2019年中央一號文件提出要“研究解決收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群眾缺乏政策支持等新問題”,這有利于避免和降低利益分配不均衡引發(fā)的負面效應。
第三,在干群關系方面,扶貧干部不僅要做好服務者,還應該在工作中堅持公平正義,提高扶貧資源分配公平性,同時積極承擔幫扶責任,發(fā)揮群眾工作優(yōu)勢,激發(fā)群眾內在積極性。幫扶工作中的干群關系需要正確定位,扶貧干部的任務是幫扶,而不是包辦。