常 嵐（南京市房屋安全服務(wù)中心，江蘇 南京 210029）

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程快速發(fā)展，城市房地產(chǎn)市場(chǎng)飛速發(fā)展，民生居住水平得到了極大改善，但隨著既有房屋存量的快速增長(zhǎng)，房屋建筑質(zhì)量的瑕疵、違規(guī)使用和房屋使用壽命接近以及老化問(wèn)題，逐漸顯現(xiàn)和暴露出來(lái)，全國(guó)各地房屋倒塌事故不斷發(fā)生，給人民生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)危險(xiǎn)，嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。

加之房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展、房屋產(chǎn)權(quán)多元化、房屋租賃的活躍，房屋使用安全凸顯重要。安全隱患也日益凸現(xiàn)，擅自改變房屋使用功能、改建加層增大房屋荷載、裝飾中擅自拆改房屋主體結(jié)構(gòu)的行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了房屋的整體性、結(jié)構(gòu)安全性、抗震性和耐久性，直接威脅人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

1 現(xiàn) 狀

2014 年 4 月 4 日上午 8 時(shí) 45 分，浙江奉化市錦屏街道居敬小區(qū)一幢5層住宅樓發(fā)生局部坍塌，事故造成 1 死 9傷。2015 年 6 月 14 日，貴州省遵義市紅花崗區(qū)延安路五金市場(chǎng)內(nèi)一棟 9 層老舊居民樓發(fā)生局部垮塌，共造成4人死亡、3 人受輕傷。2016 年 10 月 10 日，浙江省溫州市鹿城區(qū)雙嶼街道中央涂村中央街 159 號(hào)有 4 間民房倒塌，多人被埋，民房倒塌已造成 22 人死亡。

以上的案例集中反映以下問(wèn)題：

(1) 房屋的建筑質(zhì)量問(wèn)題：上世紀(jì) 70、80、90 年代建造的房屋由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、原材料質(zhì)量、建筑工藝、施工水平、質(zhì)量控制等方面存在的缺陷遺留，房屋實(shí)際未到使用壽命就出現(xiàn)問(wèn)題或事故。

(2) 使用中的擅自拆改：房屋使用人對(duì)房屋進(jìn)行隨意的改造，再如沿街店鋪為擴(kuò)大店內(nèi)面積，常會(huì)在裝修時(shí)把承重墻敲掉，破壞房屋原有的結(jié)構(gòu)體系，留下重大安全隱患，甚至直接引起倒塌，發(fā)生傷亡事故。

(3) 房屋出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題、安全隱患后，沒(méi)有及時(shí)消險(xiǎn)處理，仍然違規(guī)使用。

2 存在的問(wèn)題和難點(diǎn)

《南京市城市房屋安全管理?xiàng)l例》（南京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第 8 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于 2007年 4 月 1 日正式實(shí)施以來(lái)，已有近 10 個(gè)年頭，隨著城市建設(shè)形勢(shì)的發(fā)展，實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題。

(1) 房屋使用安全的責(zé)任主體不明確。房屋使用安全的責(zé)任主體應(yīng)為房屋所有人或使用人，而在日常房屋安全管理、執(zhí)法過(guò)程中，所有人和使用人相互推諉、拒不配合的情況時(shí)有發(fā)生。加上部分房屋產(chǎn)權(quán)不明晰，責(zé)任人難以界定，管理工作推進(jìn)困難。

(2) 四級(jí)網(wǎng)絡(luò)各級(jí)管理職責(zé)有待進(jìn)一步落實(shí)和加強(qiáng)。全市房屋安全“三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”體系雖然建立，但缺乏相應(yīng)法律法規(guī)支撐；全市安全管理隊(duì)伍不夠健全和穩(wěn)定，區(qū)局和街道尤其突出，日常經(jīng)費(fèi)投入不足；作為房屋安全網(wǎng)絡(luò)管理體系重要抓手，部分物業(yè)服務(wù)企業(yè)未能在日常服務(wù)管理中正確履行法律賦予責(zé)任和義務(wù)，在“四級(jí)服務(wù)”管理體系工作中未能充分發(fā)揮作用。

(3) 房屋管理職能交叉問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，破墻開(kāi)店、增設(shè)夾層和下挖地坪等違規(guī)行為頻發(fā)；涉及規(guī)劃、城管和房屋安全管理，常出現(xiàn)推諉、扯皮情況，導(dǎo)致管理工作不到位，沒(méi)有形成有效合力。

(4) 對(duì)房屋使用中私拆亂改、擅自改變功能等違法、違規(guī)行為缺乏有效制止措施。由于房屋結(jié)構(gòu)安全的相關(guān)不可逆性，違法違規(guī)行為對(duì)房屋結(jié)構(gòu)安全造成的影響和后果，即使進(jìn)行整改恢復(fù)也無(wú)法徹底消除。安全隱患未能有效消除，拆改的部位對(duì)房屋整體結(jié)構(gòu)、安全性影響較大。執(zhí)法查處中因缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，在當(dāng)事人不配合的情況下，違法違規(guī)行為無(wú)法得到及時(shí)制止，時(shí)效性影響較大。

(5) 危險(xiǎn)房屋缺乏強(qiáng)制治理措施。對(duì)危險(xiǎn)房屋拒不履行治理義務(wù)的責(zé)任人，尚無(wú)有效管理手段。部分危房產(chǎn)權(quán)人安全意識(shí)淡漠，不愿自己或無(wú)力出資。依賴政府，或與政府講條件，致使危房、疑似危房無(wú)法及時(shí)得到治理、鑒定。

3 應(yīng)對(duì)策略

3.1 創(chuàng)立管理體制

(1) 建立分級(jí)管理責(zé)任體系。在《南京市城市房屋安全管理?xiàng)l例實(shí)施意見(jiàn)》（市住建委 2013 年 3 月）頒布實(shí)施的基礎(chǔ)上，按照分級(jí)負(fù)責(zé)、統(tǒng)籌管理、綜合協(xié)調(diào)、社會(huì)參與的管理原則，實(shí)施事權(quán)下放，建立市、區(qū)、街道三級(jí)房屋安全管理體系，并明確各級(jí)工作職責(zé)與分工。完善市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)級(jí)監(jiān)管、街道協(xié)調(diào)，社區(qū)居民委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)配合開(kāi)展房屋安全管理工作的管理模式，實(shí)現(xiàn)房屋安全屬地化、網(wǎng)格化管理。形成全市房屋安全管理“三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”體系。同時(shí)，為強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，也建立了市、區(qū)房屋安全聯(lián)席會(huì)議制度。

(2) 完善危險(xiǎn)房屋治理機(jī)制。明確規(guī)定了危房的限制使用、遷出安置、強(qiáng)制治理、應(yīng)急處置和危房改造、維修資金便利使用等，形成一整套完善的危房治理機(jī)制。

(3) 設(shè)置定期檢查制度。對(duì)定期開(kāi)展房屋安全隱患排查工作作了具體規(guī)定，各級(jí)政府、各行業(yè)主管部門必須按要求執(zhí)行；重點(diǎn)排查危險(xiǎn)房屋、重要公共建筑和存在房屋使用安全隱患的房屋，發(fā)現(xiàn)安全隱患及時(shí)處置。

(4) 優(yōu)化危險(xiǎn)房屋治理和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。進(jìn)一步完善了原有的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，在完善危房應(yīng)急處置方式的基礎(chǔ)上，增加了房屋應(yīng)急鑒定和危房應(yīng)急處置措施等內(nèi)容，使得對(duì)于突發(fā)房屋安全事件的處置有據(jù)可依、快捷高效。

(5) 農(nóng)村房屋安全管理特別規(guī)定。對(duì)農(nóng)村房屋安全管理填補(bǔ)了空白，從建設(shè)源頭提出要求，明確街道、區(qū)局，市級(jí)行業(yè)部門職責(zé)和工作要求。

3.2 解決管理問(wèn)題

(1) 實(shí)現(xiàn)房屋安全全覆蓋管理。本次《條例》修訂在適用范圍上做了調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了房屋安全管理的全覆蓋，并且增設(shè)“農(nóng)村房屋管理特別規(guī)定”專章，采用一般規(guī)定與特別規(guī)定相結(jié)合的方式對(duì)農(nóng)村房屋安全進(jìn)行管理?？紤]到農(nóng)村房屋在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)等源頭環(huán)節(jié)的管理較為薄弱，特別規(guī)定：一是要求鎮(zhèn)、街會(huì)同規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土資源、城市管理等相關(guān)部門，有計(jì)劃地對(duì)手續(xù)不全的農(nóng)村房屋逐步進(jìn)行治理；二是厘清相關(guān)行政主管部門在規(guī)劃、建設(shè)、審批和安全管理等方面的職責(zé)；三是加強(qiáng)農(nóng)村房屋在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)等環(huán)節(jié)的規(guī)范化管理，要求鎮(zhèn)、街建立農(nóng)村房屋建設(shè)服務(wù)平臺(tái)。

(2) 明確房屋使用安全責(zé)任：一是房屋所有權(quán)人與使用人、管理人為同一人的，房屋所有權(quán)人是房屋使用安全責(zé)任人；二是房屋所有權(quán)人與使用人、管理人不一致的，產(chǎn)權(quán)人是房屋使用安全責(zé)任人，但使用人、管理人也有義務(wù)合理使用房屋，不合理使用房屋的，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；三是房屋所有權(quán)人下落不明、權(quán)屬不清的，房屋的實(shí)際使用人、管理人即成為安全責(zé)任人。

(3) 規(guī)范房屋結(jié)構(gòu)變動(dòng)行為。規(guī)范房屋結(jié)構(gòu)變動(dòng)行為，采用禁止與許可相結(jié)合的方式進(jìn)行監(jiān)管。為了滿足市民對(duì)房屋合理改造的使用要求，可在具備相關(guān)安全條件的前提下，經(jīng)區(qū)級(jí)房屋安全行政主管部門許可后，對(duì)部分結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要拆改；同時(shí)，為保障房屋安全，對(duì)部分嚴(yán)重影響房屋安全的主要承重構(gòu)件、抗震設(shè)施和防火墻拆改行為做了禁止性規(guī)定。明確：改建、擴(kuò)建不在許可范圍須另行申請(qǐng)建設(shè)手續(xù)。

(4) 設(shè)置強(qiáng)制措施。對(duì)危險(xiǎn)房屋治理和應(yīng)急處置進(jìn)行了明確規(guī)定，規(guī)定強(qiáng)制措施實(shí)施條件和程序；設(shè)置了查封違法施工現(xiàn)場(chǎng)，扣押違法施工的設(shè)備、工具、材料的強(qiáng)制措施，加強(qiáng)了房屋安全管理、執(zhí)法力度。

(5) 下放行政許可、執(zhí)法權(quán)限。順應(yīng)屬地化管理、事權(quán)下放的管理趨勢(shì)。在房屋安全已實(shí)現(xiàn)屬地化管理后，將房屋結(jié)構(gòu)變動(dòng)許可權(quán)限和房屋安全行政執(zhí)法權(quán)限下放至區(qū)一級(jí)房屋安全行政主管部門，形成了房屋結(jié)構(gòu)變動(dòng)許可、房屋安全管理和行政執(zhí)法的整套管理環(huán)節(jié)閉合，也有利于綜合執(zhí)法，提升監(jiān)管效能，優(yōu)化房屋安全管理工作程序，提高房屋安全管理工作效率。

(6) 加強(qiáng)建筑幕墻安全管理?！稐l例》主要以現(xiàn)有建筑幕墻管理辦法和相關(guān)文件為依據(jù)，以所有權(quán)人為主要維護(hù)人，加強(qiáng)對(duì)建筑幕墻的定期檢查和維護(hù)，房屋安全行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

3.3 創(chuàng)新管理方式

(1) 推進(jìn)房屋安全鑒定市場(chǎng)化。充分考慮鑒定市場(chǎng)化的必然趨勢(shì)，對(duì)房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)的備案管理做出了明確規(guī)定。同時(shí)，為了規(guī)范鑒定工作的開(kāi)展，適當(dāng)調(diào)整了原《條例》中的部分規(guī)定，并且設(shè)置了鑒定爭(zhēng)議復(fù)核機(jī)制。

(2) 首創(chuàng)“先拆除、后補(bǔ)償”的危房改造方式。借鑒部分區(qū)房屋安全行政主管部門在危險(xiǎn)房屋治理工作開(kāi)展過(guò)程中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，首創(chuàng)“先拆除、后補(bǔ)償”的危房改造方式，對(duì)于已納入征收計(jì)劃、暫時(shí)無(wú)法征收的危險(xiǎn)房屋，區(qū)人民政府可以對(duì)危險(xiǎn)房屋進(jìn)行預(yù)先評(píng)估并簽訂協(xié)議后拆除；拆除的危險(xiǎn)房屋是房屋所有權(quán)人唯一住房的，可以納入住房保障，優(yōu)先予以安排。解決了危房治理過(guò)程中資金不足的問(wèn)題，加快了危房治理工作推進(jìn)速度，消除或減小了安全隱患。

(3) 設(shè)置房屋使用安全救助制度。設(shè)置了房屋使用安全救助制度，由市、區(qū)人民政府統(tǒng)籌安排資金，對(duì)特殊困難群體房屋安全鑒定、危險(xiǎn)房屋治理及臨時(shí)安置、白蟻防治等活動(dòng)提供救助。

(4) 設(shè)置危房限制使用管理方式。明確規(guī)定：經(jīng)鑒定屬于危險(xiǎn)房屋不能繼續(xù)使用的，不得居住、轉(zhuǎn)讓、出租或者作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。對(duì)于此類危房，房屋安全行政主管部門可以向相關(guān)部門報(bào)送限制辦理房屋出租以及工商登記等文書(shū)，待險(xiǎn)情消除后方可正常使用，以此督促危險(xiǎn)房屋的治理，保障安全。

(5) 對(duì)鑒定、加固設(shè)計(jì)單位實(shí)施名錄化管理。通過(guò)企業(yè)、項(xiàng)目備案登記，加強(qiáng)日常監(jiān)管和信用管理，規(guī)范市場(chǎng)行為。如，房屋安全鑒定單位違反本條例規(guī)定，提供虛假鑒定報(bào)告被處罰的，將納入企業(yè)信用信息管理系統(tǒng)。按照配套制定的管理辦法，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)企業(yè)進(jìn)行懲戒和清除。

(6) 建立房屋使用安全信息管理平臺(tái)。通過(guò)對(duì)全市既有房屋及安全狀況進(jìn)行普查，全面掌握全市房屋類型、總量和安全狀況，逐步建立全市既有房屋安全管理信息平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)房屋從竣工備案后進(jìn)行登記，到使用過(guò)程，直至滅失全過(guò)程監(jiān)管。在房屋使用安全管理工作中運(yùn)用該平臺(tái)，及時(shí)更新房屋安全信息，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)既有房屋使用安全全覆蓋、全壽命周期管理。

4 結(jié) 語(yǔ)

《條例》 的頒布、實(shí)施，為我市城市既有房屋使用安全管理提供了法規(guī)依據(jù)， 在新《條例》頒布實(shí)施之際，市房屋行政主管部門將重點(diǎn)開(kāi)展以下幾點(diǎn)工作。

(1) 將按照管理范圍擴(kuò)大、管理重心下移的新要求，及時(shí)調(diào)整工作方向和管理模式，開(kāi)展對(duì)區(qū)房屋安全行政主管部門、街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，做好新老《條例》間、市區(qū)房屋安全行政主管部門間的工作銜接與過(guò)渡；

(2) 做好新《條例》配套制度的制定。在新《條例》頒布實(shí)施一年內(nèi)，擬出臺(tái)以下配套制度，配合新《條例》的貫徹與落實(shí)：①《南京市房屋使用安全投訴處理管理辦法》；②《南京市房屋使用安全救助實(shí)施細(xì)則》；③《南京市房屋結(jié)構(gòu)變動(dòng)安全許可實(shí)施細(xì)則》；④《南京市房屋使用安全管理聯(lián)席會(huì)議制度》；⑤《南京市房屋使用安全管理監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)》；⑥《南京市房屋安全鑒定管理辦法》；⑦《南京市房屋安全應(yīng)急搶險(xiǎn)救援制度》；⑧《關(guān)于建立全市房屋使用安全全壽命周期信息化管理體系的實(shí)施意見(jiàn)》；⑨《南京市房屋安全鑒定信用管理辦法》；⑩《南京市房屋安全專家?guī)旃芾磙k法》；?《南京市房屋安全加固設(shè)計(jì)（施工）單位名錄庫(kù)管理辦法》；?《南京市建筑幕墻安全管理實(shí)施細(xì)則》；?《南京市農(nóng)村房屋安全管理實(shí)施細(xì)則》。

(3) 在全市范圍內(nèi)大力開(kāi)展宣傳工作，引導(dǎo)廣大市民學(xué)法、知法、守法，規(guī)范房屋使用行為。

我們相信，隨著管理法規(guī)的出臺(tái)、配套制度的完善、充分的宣傳、市民安全意識(shí)的提高，一定會(huì)推動(dòng)我市房屋使用安全管理工作躍上一個(gè)新的臺(tái)階，房屋使用安全管理工作責(zé)任重大、意義深遠(yuǎn)，我們將繼續(xù)為之努力奮斗。