候華北 丁曉雨

一、問題的提出：“地方化依賴”傾向

一般認為，司法的地方化源于法院的屬地化，〔1〕參見劉作翔：“中國司法地方保護主義之批判——兼論“司法權國家化”的司法改革思路”，載《法學研究》2003年第1 期，第89頁。既包括管轄范圍與行政區(qū)劃重合，也包括財政預算由地方政府控制。[2]參見楊建順：“行政訴訟集中管轄的悖論及其克服”，載《行政法學研究》2014年第4 期；董嗥 、郭建勇：“獨立而公正：行政案件跨區(qū)域?qū)徖砀母锏膬r值追求與制度設計”，載《法律適用》2015年第2 期。為破除地方化管控，當下的改革主要以破除法院“屬地化”為邏輯起點，嘗試兩條改革路徑同時進行。路徑一：打破舊有的體系來改變司法地方化產(chǎn)生的結構格局，以斬斷地方政府與法院的地域聯(lián)系，建立跨行政區(qū)劃法院。路徑二：隔斷地方政府對法院人財物的控制和供給，以此來讓地方法院腰桿硬起來，增強法院自身的抵抗力。〔3〕參見黃永穎：“行政訴訟管轄制度改革論析”，載《甘肅理論學刊》2018年第1 期，第127頁。對于第一種路徑，自《中共中央關于全面推進依法治國的決定》提出探索跨行政區(qū)劃法院以來，學界和實務界對通過建立跨行政區(qū)劃法院來滌除地方性影響寄予厚望。但跨行政區(qū)劃法院的設置面臨著合法性的質(zhì)疑，也即人民法院與人民代表大會是否是一一對應的關系。〔4〕參見翟國強：“跨行政區(qū)劃人民法院如何設立？——一個憲法解釋學的視角”，載《法商研究》2016年第5 期，第6頁?，F(xiàn)有的司法管轄制度是按照行政區(qū)劃的安排所配置的，提出構建跨行政區(qū)劃法院的構建難以找到法律支撐。在司法基本格局還未得到根本改變的情形下，〔5〕參見龍宗旨：“‘以審判為中心’的改革及其限度”，載《中外法學》2015年第4 期，第849頁?？缧姓^(qū)劃法院恐怕還不能獨立擔當去地方化的重任。有學者認為，使行政區(qū)劃與審判轄區(qū)區(qū)分的改革“只是斬斷了地方政府直接干預行政審判的路徑，而沒有堵上借助地方政府進行干預的管道”〔6〕楊建順：“行政訴訟集中管轄的悖論及其克服”，載《行政法學研究》2014年第4 期，第13頁。。

為此，改革路徑二成了當前去司法地方化的重頭戲。這種路徑認為，域外法院的經(jīng)驗已證實司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的高度重疊并不必然導致司法地方化，二者并無必然的邏輯聯(lián)系，〔7〕參見張千帆：“司法地方保護主義的防范機制”，載《華東政法大學學報》2012年第6 期，第3～5頁。真正的根源在于在地方政府對法院人財物供給的控制——“對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權”〔8〕[美]漢密爾頓：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館2015年版，第459頁。。為此，司法改革采取了省以下法院人財物統(tǒng)管的模式，即由省級財政來保障地方法院的經(jīng)費，由省級高院重點參與人事的調(diào)配，意在撐起地方法院在地方政府面前的腰桿子。

然而，人財物統(tǒng)管后，司法地方化現(xiàn)象卻無明顯改善。如在脫離地方財政后，地方法院依舊主動尋求地方財政的額外支持，“跑項目”“跑經(jīng)費”“跑職數(shù)”的現(xiàn)象并未減少；針對特定敏感案件，邀請地方政府介入案件的商討乃至審委會的討論之中等屢見不鮮。雖然人財物已由省級統(tǒng)管，但地方法院依然不“敢于”，甚至不“甘于”對去地方化說不。這種矛盾的混合體背后，一定有某種穩(wěn)定、重復的激勵配置誘發(fā)法院對地方政府的依賴沖動。而從外部宏觀角度進行的省級統(tǒng)管改革，忽視了改革中的主角——地方法院。探究司法地方化背后的深層原因，要回到法院與地方政府互動的場景中，從微觀層面考察地方法院的行為邏輯，還原地方化的干預渠道。

通過研究發(fā)現(xiàn)，法院對地方政府的主動依附源于兩方面因素的共同刺激和激勵。第一，熟人社會下非正式干預的存在、司法變現(xiàn)對地方政府行政保障的需求、風險規(guī)避需要政府參與、等級官僚體系下溝通的高成本等因素的疊加激化，使得地方法院去地方化動力不足。第二，責任制下事權與財權的匹配沖突以及現(xiàn)有的司法權力格局，也對法院行為的權限、合法性提出了挑戰(zhàn)。

二、司法變現(xiàn)所需資源的多樣化與行政依賴

組織社會學發(fā)現(xiàn)，“組織需要通過環(huán)境中的資源交換維持生存，沒有組織是自給的，都有賴于資源交換”。資源的相互依賴程度不對等導致了權力的不對等，“組織對資源的依賴產(chǎn)生了其他組織對特定組織的外部控制，并影響組織內(nèi)部的權力安排”〔9〕金淑霞、王利平：“組織中次級單位權力配置格局：一個整合模型”，載《南京社會科學》2012年第1 期，第35頁。。但資源的分布并非是均衡的，尤其是地方政府“在資源分配、政策管制和行政干涉諸方面具有壟斷權力”〔10〕周雪光：“從大歷史角度看中國改革四十年”，http://www.aisixiang.com/data/114402.html ，最后訪問時間：2019年4月16日。，這種壟斷地位使得地方政府在一定的場域內(nèi)具有強大的資源和組織動員能力。有學者提出：“中國政治體系內(nèi)在結構的特點是：政黨居于中心位置，由內(nèi)而外依次是行政系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、司法系統(tǒng)，構成一個同心圓。這樣的機構意味著，靠近權力中心越近，越容易取得信任并獲得更多資源?！薄?1〕吳英姿：《法官角色與司法行為》，中國大百科全書出版社2008年版，第265頁。司法權力的實現(xiàn)也依賴于國家資源的保障，而處于邊緣位置的司法權，為了獲取資源也需要主動靠近權力中心，贏得信任。

（一）法院運轉(zhuǎn)與行政依賴

為了獲取資源必須攀附行政權，這表現(xiàn)在地方法院從身份上進行“去司法化”，從組織目標設置上“強化行政化”。首先，在身份上去“去司法化”。我國法院設置目的的單一性決定了其規(guī)則建立功能被虛化，維穩(wěn)功能被凸顯。法院設置的目的一般具有解決糾紛和規(guī)則指導兩種，然而，我國法院的目的僅僅是糾紛的解決，“無論何種審級，即使在最高法院，其也沒有發(fā)展法律或者統(tǒng)一法治之任務，所有的法院都是個案解決型的，皆追求具體糾紛的解決及個案正義的實現(xiàn)?！薄?2〕宋遠升：“刑事三審制為何建立及如何建立：原理與技術”，載《東岳論叢》2016年第8 期，第151頁。糾紛解決的設置與行政權維護社會秩序的目的一致，在整體主義的影響下，法院被賦予了更多的非司法功能〔13〕參見龍宗智、袁堅：“深化改革背景下對司法行政化的遏制”，載《法學研究》2014年第1 期，第146頁。，承擔了多重角色。其次，在組織目標設置上“強化行政化”。受到地方政府主導的單中心治理格局的影響，行政資源圍繞著地方政府的目標而配置，地方法院的地位和功能也圍繞著地方目標的實現(xiàn)而運作，多重角色使得法院主動為地方政府服務。在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，晉升競標賽的結果影響深遠，這種機制的重要參考目標之一便是所在區(qū)劃內(nèi)的經(jīng)濟、社會、文化等發(fā)展指標的優(yōu)劣。在這種競標賽制下，法治作為維護地方經(jīng)濟發(fā)展的功能被大寫出來，司法活動的目標也隨著這種目標的改變而改變，“維護地方經(jīng)濟發(fā)展”成為了各地各級法院的工作報告中重要內(nèi)容。

“一去”“一強”的目的是為了資源的交換。但人財物僅是維持司法機關生存的必需品，其遠不足以支持司法權的實現(xiàn)。尤其是在我國現(xiàn)有的體制下，司法權在面對紛繁復雜、盤根錯雜的社會矛盾和精細化、專業(yè)化的治理要求的雙重壓力下，單打獨斗的效果十分有限，因此選擇聯(lián)動機制成為常見的治理手段。而聯(lián)動機制的潛臺詞是資源的交換，在現(xiàn)有的權力格局中，司法權處于弱勢地位，為了實現(xiàn)司法的基本功能，必然依賴于享有豐富資源和強大組織動員能力的行政權。

其一，“組織”資源。即為了實現(xiàn)司法權力所需要人財物之外的支撐和支持資源，如組織動員保障、社會互動保障等。這種保障貫穿于從立案到執(zhí)行全過程，可以說如果沒有這種保障，“失去組織渠道的基層法院甚至無法完成基本的司法功能”〔14〕徐斌：“‘法治專業(yè)化’的陷阱——《馬背上的法庭》與法治群眾路線”，載《文化縱橫》2018年第5期，第128頁。。而且，在法院的業(yè)務活動中，涉及“有較大政治、社會外部性時，法院會無能為力”〔15〕劉忠：“條條與塊塊關系下的法院院長產(chǎn)生”，載《環(huán)球法律評論》2012年第1 期，第110頁。。聯(lián)動機制是利用組織資源的重要方式，如為了防范和有效應對破產(chǎn)案件中出現(xiàn)社會穩(wěn)定、就業(yè)問題，建立“府院聯(lián)動”機制被認為必然程序。為了基本解決執(zhí)行難，需要建立多方聯(lián)動機制，包括涵攝進公安、國土房管、公積金、檢察院、紀委、黨委等多部門。

其二，“安全”資源。即在司法權變現(xiàn)過程所面臨的諸多難以應對的風險而需要的資源，如重大敏感案件中的輿論風險、審判中的不正當干擾風險，乃至“政治風險”和“行政風險”〔16〕曹云吉：“審判風險與法院調(diào)解”，載《國家檢察官學院學報》2015年第5 期，第123～124頁。等等，不一而足。為了規(guī)避風險，尤其是在法院審判自身風險和社會層面的風險疊加激化時，〔17〕參見亓曉萌：“民事審判風險管理體系的建構——一個嵌入風險社會語境的邏輯證成”，載《政法論叢》2011年第5 期，第45頁。依靠行政部門的資源獲取安全被認為是有效手段。對安全資源的需求最主要是基于當下的社會被界定為風險社會。在風險社會下，司法活動被視為壓力宣泄的最小成本渠道。尤其是在立案登記制之后，訴訟案件的爆炸式增加帶來了風險的幾何式增長，各種并非法院本身能力所及的案件也紛至沓來，如“鬧訪”“重復上訪”等案件。并且，由于角度不同、行業(yè)差別以及可能的利益沖突，并不是所有的依法審判都能得到地方政府的認可。除此之外，社會轉(zhuǎn)型時期，法院的角色也變得更加多重，它不僅是糾紛的裁決者，還是社會風險管控的參與者。角色的完成需要的更多的協(xié)調(diào)能力，但法院可得到的資源與權力并未隨著任務的多重而增加。

然而，在地方場域中權力孱弱的地方法院顯然難以頂住壓力和應對風險。地方法院為了轉(zhuǎn)移風險，邀請地方政府介入成了常見的方式。這種逆向選擇的做法是因為“地方司法機關在地方政治場域中屬于相對弱勢的部門，來自地方黨政系統(tǒng)的干預實際上減輕了其維護社會穩(wěn)定的壓力”〔18〕陳柏峰：“領導干部干預司法的制度預防及其挑戰(zhàn)”，載《法學》2015年第7 期，第41頁。。此外，法院也愿意承認地方黨委掌握情況更加全面和深入，站位更高。如筆者所在法院的一位庭長提到：“行政審判必須爭取地方黨委的支持，否則行政機關對審判結果不認可，后續(xù)工作很難做?！彪m然通常認為，地方干預司法的形式是通過自上而下灌輸壓力來實現(xiàn)的，但在特定的案件中，地方政府的干預以被動的姿態(tài)呈現(xiàn)，也即司法機關主動邀請地方政府的干預，以便形成抵抗外來壓力的最強有力組織?！?9〕馬斌：“政府間關系：權力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關系的研究”，浙江大學2008年博士學位論文，第81頁。地方政府既有可能會利用法院解決糾紛來轉(zhuǎn)移維穩(wěn)的風險，又可能被法院作為后盾或擋箭牌來使用。在一定程度上，地方干預被認為是一種風險轉(zhuǎn)移的手段。尤其在當事人鬧訪、重大敏感、群體性等容易引起社會輿論的案件中，地方法院的能力并不足以保障審判活動的正常進行，而主動申請由地方政府介入和把關，是減輕和轉(zhuǎn)移風險的最佳手段。

（二）法官履職與熟人社會依賴

組織社會學認為，組織間的互動需要依靠正式制度，如公司規(guī)章制度、管理條例、管理辦法等。而在正式制度供應不足而造成互動緊張或不兼容的情形下，非正式制度可以起到潤滑劑的作用。上述理論也同樣適用于政府組織之間的互動。由于制度規(guī)則的漏洞，在科層組織的非人格化不利于甚至妨礙特定組織目標的完成時，〔20〕參見周雪光：“基層政府間的‘共謀現(xiàn)象’——一個政府行為的制度邏輯”，載《社會學研究》2008年第6 期，第244頁。非正式行為的作用將會顯現(xiàn)。如在中央管理項目的批復中，“下級項目申請部門則會千方百計地利用審批過程做文章，各種社會關系在這個過程中扮演了重要角色”〔21〕渠敬東、周飛舟、應星：“從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析”，載應星等編：《中國社會學文選》（上冊），中國人民大學出版社2011年版，第177頁。，“跑經(jīng)費”“跑項目”這種非正式性互動行為應運而生。在非正式制度中，通過社會關系網(wǎng)絡獲取社會資源是常見的一種方式，〔22〕周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第118頁。不論是“跑項目”，還是以關系保障正式制度的運作，都有社會關系網(wǎng)絡的影子。在社會學看來，“經(jīng)濟、政治等行動都是嵌入社會關系之中的”〔23〕孫立平：《現(xiàn)代化與社會轉(zhuǎn)型》，北京大學出版社2005年版，第182頁。，社會關系不僅具備有效傳遞信息、解決信息不對稱的優(yōu)勢，〔24〕參見周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第127頁。且能軟化剛性的正式制度運作，同時它也深刻影響著資源的配置。

雖然正式制度具有剛性、穩(wěn)定性、可預期性等特點，能夠降低人們的交易費用，但在一些特定情境下，這些特點反而會增加交易費用。如在查詢特定信息時，形式要件的不完整會大大增加行政相對人的機會成本。同樣，在法院人員的調(diào)查取證等公務活動中，為了降低因形式要件帶來的額外成本，“通過非正式的關系網(wǎng)絡”〔25〕參見張云昊：“基層政府運行中的‘過度關系化現(xiàn)象’——一個政府行為的組織制度與關系網(wǎng)絡的競爭邏輯”，載《華南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2010年第3 期，第91頁。完成正常的公務活動并不罕見。在特定的場域中，由于資源的分散性，單獨的個人無法掌握分配資源的權力和享有所有的資源。而作為活生生的法官，在社會生活中避免不了通過熟人來進行資源的交換。如法院院長可能通過個人關系來協(xié)調(diào)法院經(jīng)費保障問題；法官可能為了完成外地當事人的送達，去公安局查詢戶籍信息之前，先提前聯(lián)系公安局熟人以保證查詢順利，上述將“公務”轉(zhuǎn)化為“私務”來處理的做法一度被一些法院當作提高工作效率的模板進行推廣。但通過非正式行為得到的資源并非免費，公私轉(zhuǎn)化與資源的利用也并非單向，在公私轉(zhuǎn)化的一瞬間司法干預的種子便已埋下。

三、等級官僚體系下跨級溝通成本的增加

我國官僚體系有垂直和平行兩種形狀：基于權力自上而下授予形式的金字塔型等級管理體系，以及平級部門的官僚體制。在垂直官僚體系中，雖然官僚制度的等級化有利于治理的高效率，但由于資源的分配權集中在上級之手，它削弱了下級討價還價的能力，抑制了非正式因素的發(fā)揮，使得官員在溝通上成本增加〔26〕參見于明：“司法審級中的信息、組織與治理——從中國傳統(tǒng)司法的‘上控’與‘審轉(zhuǎn)’切入”，載《法學家》2011年第2 期，第13頁。。

為去地方化而嘗試的省級人財物統(tǒng)管，改變了溝通方向，本應可以在平級部門官僚體制內(nèi)的溝通，變成了垂直體系內(nèi)的匯報、請示。不同的職務等級之間的官員之間在溝通與交流上存在著制度障礙，底層信息的傳達需要特殊的機制，垂直形狀的官僚體系從下往上的溝通成本高昂。而從與地方政府負責人、財政局長的溝通，轉(zhuǎn)向與省級政府負責人、省級財政局長的溝通，改變的不僅是溝通方式難度增加，還有談判籌碼的減少。

（一）橫向的亞文化聯(lián)系與溝通成本

省級統(tǒng)管造成的結果之一是“亞文化聯(lián)系被切斷”，造成溝通難度增加。有學者觀察到，由于指導、匯報等互動形式頻繁，上下級組織之間互稱“兄弟”，顯示出密切的亞文化聯(lián)系。〔27〕參見周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第230頁。法院在管理上套用行政級別，雖然地方法院院長行政級別低于地方政府主要負責人，但在現(xiàn)有的國家權力結構中，法院由地方政府負責人之一直接分管，地方法院與地方政府的互動更為密集。由于領導分管制度，它們之間可以稱得上的“有著密切的亞文化聯(lián)系”，在此背景下溝通的成本較小。但在與更上級的溝通中，正式制度運用更為頻繁，呈現(xiàn)公事化氛圍。在公事化氛圍中，下級向上級的發(fā)出的溝通信號可以被視為“請示——附庸”模式，與下級對上級的命令具有高度敏感性相比，上級對下級的請示、申請等信號具有策略性的遲鈍、選擇性執(zhí)法，時間成本增加。但亞文化聯(lián)系可以加快信息傳遞過程，而在與更上級的溝通時，非正式制度運用的空間被壓縮，在無法與上級財政部門見面甚至溝通的基礎上，法院自然會更加向當?shù)卣繑n，寄望通過地方政府補貼提升待遇。同在基層，法院院長很容易與當?shù)氐呢斦志珠L協(xié)商解決問題，法院的人財物甚至更容易得到保障。這就導致了法院對地方政府的財政依賴。

（二）權力位序擴大與談判籌碼的減少

法院在管理上套用行政級別，地方各級法院在級別上比相應的地方政府低半級，而且，在同級黨的組織內(nèi)，法院的負責人比地方政府的負責人要低很多層次。但為了發(fā)展地方經(jīng)濟，地方政府在一定程度上也依賴于地方法院的司法保障，這就為地方法院提供了一定的談判籌碼。在平級部門之間更是如此，隨著行政案件的增多，法院博弈的籌碼也在增加。但隨著權力位序的擴大，喪失了直接對話機會的地方法院也就失去了稀少的談判優(yōu)勢。這主要是因為省級政府對基層地方法院的“依賴”明顯小于地方政府。如在省級層面提出某一目標建設，省級政府可以直接向高級法院提出要求，由高級法院指令各基層法院相配合，無須省級政府與其直接對話。

以預算為例，財政預算與司法改革緊鑼密鼓的步伐不協(xié)調(diào)。由于實行了省級統(tǒng)管，省級財政部門增加了許多一級預算單位，很難照顧到地方的切實實際，造成了“漏管、脫管”現(xiàn)象，以至于在改革后，法院經(jīng)費缺口增加的現(xiàn)象?！?8〕參見歐陽韶勇、曠聯(lián)合、于楊寧：“系統(tǒng)論視野下法院財物省統(tǒng)一管理的隱憂與出路”，載《中國應用法學》2018年第1 期，第77頁。除此之外，省級統(tǒng)管人財物在面臨上級部門下達臨時指令或改變政策時，地方上因資源不足難以是從的困境?！?9〕參見王亞新：“不完全財政與中國司法的地方化”，載《文化縱橫》2015年第6 期，第82頁。出現(xiàn)預算缺口的現(xiàn)象不可避免，吊詭的是，改革前還能“努力做好與本級政府部門的溝通協(xié)調(diào)工作，充分利用國家政策爭取資金”〔30〕唐虎梅、郭豐：“2009年度全國法院經(jīng)費分析報告”，載《人民司法》2010年第17 期，第74頁。，而改革后溝通協(xié)調(diào)的層級與難度增加，法院經(jīng)費難以保障付之闕如的現(xiàn)狀仍在。但問題的關鍵在于，相較于傳統(tǒng)的地方供給，由于權力地位的差別造成討價還價籌碼的缺乏以及信息溝通的不通暢，省級供給缺乏靈活性，難度也更大。

四、負責制下“責”與“財”的不對稱

破除司法地方化的理論支撐點之一是司法權為中央事權，為防止司法權淪為地方事權，省級統(tǒng)管人財物得以實施。但在組織架構變動的同時，權、利、責的安排也應同步進行。權、利、責不對稱問題一直被廣受詬病，尤其越是基層，總是權力小、責任大?！?1〕參見賀雪峰：“行政體制中的責權利層級不對稱問題”，載《云南行政學院學報》2015年第4 期，第5頁。但在現(xiàn)有的體制下，人財物的省級統(tǒng)管僅僅是將“權、利”上移了，“責”卻并未隨著匹配轉(zhuǎn)移。責任既可以制約代理人出現(xiàn)道德風險，也是解決監(jiān)督信息不對稱的良性工具，而且責任在我國治理中一直占有重要地位，從經(jīng)濟發(fā)展到推動環(huán)境保護、結構性改革等，責任制幾乎發(fā)揮著“中軸”的作用，而“全面從嚴治黨的提出以及反腐敗斗爭走向深入，問責制度的地位也達到了前所未有的高度，問責也成為國家治理現(xiàn)代化中責任政府建設的制度保障”〔32〕張力偉：“通向責任政治之路：我國責任建設的發(fā)展與演變——基于國務院政府工作報告（1979～2018）的語料分析”，載《求實》2019年第2 期，第43頁。。但司法在完成從地方事權向中央事權的回歸過程中，過重的責任使得地方法院并沒有足夠的底氣對地方政府的干預進行拒絕。

（一）多重負責與責任負荷

省級統(tǒng)管之后，責任并未隨著轉(zhuǎn)移，具體表現(xiàn)在兩個方面：對地方人大的責任，以及對地方黨委的責任。其一，對地方人大的負責制。我國憲法規(guī)定，地方各級法院對產(chǎn)生它的國家權力機關負責。雖然這里并未指明是地方人大還是全國人大，但一般理解為地方人大，尤其是在新修訂的《人民法院組織法》中，更加明確了地方法院要對地方人大負責并受其監(jiān)督。其二，地方法院要向地方黨委負責。雖然地方法院院長人選的最后決定權主要是上級黨委享有，〔33〕劉忠：“條條塊塊關系下的法院院長產(chǎn)生”，載《環(huán)球法律評論》2012年第1 期，第119頁。但人事管理的制度則是“雙重管理、地方黨委為主”，〔34〕周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第230頁。在行政科層制下，由于權力自上而下的授權形式，官員對短期目標的關注和直接上級對其地位和實際權力的直接、決定性影響，造就了官僚體制中的“向直接上級負責制”〔35〕參見周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第77頁。，這決定了法院院長實際上向地方黨委負責。同時根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責條例》以及《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提到“黨委要定期聽取政法機關工作匯報，做促進公正司法、維護法律權威的表率”，不寧唯是，司法機關仍要受地方政法委的領導，更遑論司法機關要向地方人大報告工作了。雖然向地方人大以及地方黨委負責并不意味著向地方政府負責，但“各級地方人大是地方的民意機關，各級地方人大代表在討論問題的時候往往都是從地方利益角度出發(fā)”〔36〕張澤濤：“法院向人大匯報工作的法理分析及其改革——以十八大以來法院體制改革為主線”，載《法律科學》2015年第1 期，第65頁。，具有濃厚的地方化色彩。另一方面，在地方人大、地方黨委負責人與地方政府負責人高度重疊的情形下，向地方政府負責的可能性是必然的。一般來說地方政府負責人的角色也是多重性的，既是地方人大的組成人員也是地方黨委的人員，角色的多重性使得干預地方法院辦案的渠道多樣性，地方化的痼疾難以根治?！?7〕參見張澤濤：“法院向人大匯報工作的法理分析及其改革——以十八大以來法院體制改革為主線”，載《法律科學》2015年第1 期，第65頁。

在這種多重負責的情形下，人財物統(tǒng)管反倒加劇了地方法院的“責任負荷”，地方法院在地方場域的責任并未減少，甚至有加重化的趨勢。人財物統(tǒng)管的邏輯是隔離權力與資源和地方政府發(fā)生聯(lián)系，但在現(xiàn)有組織結構未發(fā)生變化的情形下，“條條”架構上責任更重，也即統(tǒng)管資源的集中供給發(fā)生“權力上移、責任下移”〔38〕陳柏峰：“黨政體制如何塑造基層執(zhí)法”，載《法學研究》2017年第4 期，第203頁。。地方法院對省級政府所承擔的責任變重，但與此同時，“塊塊”上的責任卻并未減少。司法的地方化不僅包括司法經(jīng)費的地方化，也包括組織架構的地方化，〔39〕參見左衛(wèi)民：“中國基層法院財政制度實證研究”，載《中國法學》2015年第1 期，第268頁。省級統(tǒng)管僅僅解決了司法經(jīng)費的地方化和司法人員的部分地方化問題，并沒有解決組織架構的地方化。因此，對司法的定位在口號與實踐上相分離，司法機關尤其是法院，不僅受到上下的“條條”的制約，還受到橫向的“塊塊”的影響。即“在黨政體制中，基層執(zhí)法在制度框架上既面臨條條上的專業(yè)指導問題，又面臨塊塊上的地方領導問題?！薄?0〕陳柏峰：“黨政體制如何塑造基層執(zhí)法”，載《法學研究》2017年第4 期，第196頁。雖然人財物由地方轉(zhuǎn)移至省級統(tǒng)管，但嵌入在黨政體制中的人財物統(tǒng)管，揭示了條條責任的下移與塊塊上責任未減的耦合，地方法院的權力、責任不對稱情況進一步加劇。

（二）事權與財權匹配沖突

地方法院在地方權力場域中被“邊緣化”?！笆聶唷钡牡胤胶圹E依舊明顯，地方法院承擔的地方責任并未減少，而與此同時，財政的地方供給明顯減少。尤其是在行政權主導的體制下，行政責任和黨紀責任不斷層層下放的境況下，地方法院在事權被地方政府不斷加碼，財權卻不斷上移。如在經(jīng)濟風險增加的大背景下，地方法院要承擔改善營商環(huán)境的司法責任；在風險社會加劇，需要承擔維護地方穩(wěn)定的責任；為地方政府創(chuàng)建衛(wèi)生城市、文明城市、扶貧等目標的實現(xiàn)，而承擔的行政責任。司法機關依舊要圍繞地方經(jīng)濟、社會穩(wěn)定而運行，但卻已無法享受到地方經(jīng)費的保障，甚至會加劇地方法院的財政緊張，事權與財政嚴重不對稱。學界在論證省級統(tǒng)管的合理性時常以我國法院經(jīng)費呈現(xiàn)明顯的不均衡，也即發(fā)達地區(qū)法院經(jīng)費保障充足而欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)費難以保障，認為省級人財物統(tǒng)管足以解決問題。事實上，其保障的僅僅是欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)費，發(fā)達地區(qū)本不用省級財政來保障，由于我國法官工資待遇的組成多元，有的發(fā)達地區(qū)法官的待遇不升反降。在很大程度上，各地方法院經(jīng)費差距是由地方補貼造成的，而在人財物省級統(tǒng)管之后，地方相應的補貼減少或取消，回歸地方管理的情緒開始彌漫?！笆〖壗y(tǒng)管使基層法院失去地方政治資源支持，在地方政治生態(tài)中被邊緣化。”〔41〕參見歐陽韶勇等：“系統(tǒng)論視野下法院財物省統(tǒng)一管理的隱憂與出路”，載《中國應用法學》2018年第1期，第76頁?；鶎臃ㄔ旱臍w屬感無處安放，以至于“從前有地方政府來管理，現(xiàn)在是雙方都不管”，法院的工資待遇保障的省級財政管理造成了改革目標不達反而待遇降低的現(xiàn)象時有發(fā)生。在現(xiàn)實與承諾相背離的情況下，法院對去地方化感到困頓、疲乏，回歸地方的愿望持續(xù)增強。

綜上，要改變法院的地方化依賴癥狀，根本在于賦予其權力格局中更強的地位。由于對地方政府的非正式依賴、資源交換下的行政依賴、跨行政層級溝通的成本增加以及責和財?shù)牟粚Φ龋〖壢素斘锝y(tǒng)管并不能賦予地方法院對抗地方化的力量。實際上，組織結構中的權力優(yōu)勢地位，需要法律上的支撐和制度上的安排。

五、一種可能的途徑

司法體制的“設計與建立在很大程度上取決于國家的政治結構”〔42〕蔣惠嶺：《司法改革的知與行》，法律出版社2018年版，第9頁。，司法改革也應嵌入到現(xiàn)有政治體制中。對于地方化痼疾難除，有觀點認為，這是我國政治體制中央地關系的最大特征——“在屬地化管理基礎上的行政目標責任制”〔43〕渠敬東、周飛舟、應星：“從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析”，載應星等編：《中國社會學文選》(上冊)，中國人民大學出版社2011年版，第176頁?！鶝Q定。也有觀點認為，這是我國政治體制中“晉升錦標賽讓地方官員對本地經(jīng)濟發(fā)展負責”所決定〔44〕周黎安：“中國地方官員的晉升錦標賽模式研究”，載應星等編：《中國社會學文選》（下冊），中國人民大學出版社2011年版，第533頁。。事實上，在現(xiàn)有體制得不到根本改變的情況下，改變地方法院與地方政府的力量對比是關鍵。不論是建立跨行政區(qū)劃法院還是實行法院人財物由省級統(tǒng)管，“正確地評估法院和政府的關系乃是前提和基礎”〔45〕參見黃學賢：“論行政訴訟管轄困境之形成及其突破”，載《法學評論》2013年第6 期，第40頁。，如果無視法院與政府的“力量”對比，僅靠外部的技術性修正是否能夠達到其目的值得商榷。因為“政府與法院力量對比的結果”中，法院的力量本身羸弱，即使物理強行分割，“行政權力對司法的侵蝕，也仍然會擴散性地普遍存在”。〔46〕參見季衛(wèi)東：《中國的司法改革——制度變遷的路徑依賴與頂層設計》，法律出版社2016年版，第201頁。

因此，要防止主動干預和過度依賴相互融合的現(xiàn)象，就需要從根本上擴大地方法院在政治場域上的對比力量，同時盡量以物理距離減輕人情因素的影響。而在不改變司法基本格局的前提下，最小的成本是通過審級建立去地方化的制度，形成與行政權的“錯位對決”制度，〔47〕參見付洪林、竇家應：“行政訴訟提級管轄改革的探索與實踐——以廣東法院提級管轄改革為樣本”，載《法律適用》2014年第5 期，第15頁。以高位的司法權對抗低位行政權的干預。也即，用高級法院消弭中級法院所在的地方政府壓力，中級法院抵抗基層法院所在的政府壓力。審級制度具有維護司法統(tǒng)一性、保障司法的正確性、協(xié)調(diào)司法的正當性和終局性等顯著的作用，〔48〕傅郁林：“審級制度的建構原理——從民事視角的比較分析”，載《中國社會科學》2002年第4 期，第84頁。但對去司法地方化的隱形功能卻被忽略。

關于審級制度的備選方案有提級管轄和三審終審制度。相對于三審制度來說，以提級管轄為模式帶來的改革成本更小。目前，提級管轄制度被適用于行政訴訟改革中，已有部分地區(qū)嘗試了這種做法，但這種類似“微創(chuàng)手術”的做法并不能從本質(zhì)上去除司法地方化的弊端。首先，提級管轄范圍的設定最終會成為地方博弈的結果，而非上級法院指定的結果。這主要是提級管轄的案件范圍充滿著主觀性，如果提級管轄的案件范圍以正式制度制定，上述做法就改變了提級管轄的本質(zhì)，成為管轄范圍的重新界定。但在不界定提級管轄案件范圍的情形下，會重新使得是否提級管轄成為各方勢力角逐的競技場。雖然三審終審制度的實施成本較高，但它以高位的司法權對抗低位的行政權做法有效，而且它真正把握住了司法地方化產(chǎn)生的脈絡，通過改變法院與地方政府的在組織結構中的權力對比關系而實現(xiàn)去地方化。同時，它改變的是“法院”而非地方法院，這就決定了它的成效更高。三審終審制度的建立，具有避免地方保護主義和人情關系的功能。

（一）以審級制度增加干預成本

有研究顯示：“中國的法院級別設置與行政區(qū)劃相匹配，導致行政對司法過程的干預也具有了級別屬性，即不同級別的行政單位對法院判決的影響具有異質(zhì)性，一般而言，行政級別更高的行政單位對案件判決結果的影響更大。”〔49〕常延龍、劉一鳴：“政府行政級別、司法干預能力和法院判決——來自行政案件判決書的證據(jù)”，載《廣東財政大學學報》2018年第2 期，第105頁。因此，當審級制度越高，地方干預的程度越低。也即，相比于基層法院來說，中級法院受到干預的程度較低；相較于中級法院來說，高級法院受到干預的程度更低。這也是行政訴訟改革中進行提級管轄的邏輯起點，目的是利用高級別法院業(yè)務能力比較突出、抗壓能力較強的特點，形成司法權和行政權的錯位對決態(tài)勢〔50〕參見付洪林、竇家應：“行政訴訟提級管轄改革的探索與實踐——以廣東法院提級管轄改革為樣本”，載《法律適用》2014年第5 期，第15頁。。

前文提到，司法地方化產(chǎn)生的因素并非僅僅是地方政府對司法機關的主動干預，還包括熟人之間的“人情”干預以及為轉(zhuǎn)移風險而主動邀請介入，為此，要概括干預的形式大致可以分為自上而下的強勢干預、平行主體之間的人情干預。首先是自上而下式的干預，這主要是基于在權力結構中，法院的弱勢地位決定了對地方政府的依附，因此，干預的表現(xiàn)形式多為通過命令式的干預。如《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發(fā)〈領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定〉的通知》，對領導干部干預司法的情形進行了概括，而通過梳理分析，其手段無非是“發(fā)函”“建議”“指示”“批示”等。但這些形式的效力，根源在于干部職級和“權力支配型司法”〔51〕毛興勤、胡本海：“權力支配型司法的面向與改革——從領導干預司法說起”，載《長春市委黨?！?015年第4 期，第5頁。。一方面，干部的職級決定了這些“指示”“建議”具有行政化、指標化的性質(zhì)，“官大一級壓死人”的邏輯決定了在進行司法活動時必須要考慮上級所考慮的關系。另一方面，司法機關承擔了多重角色，在維護地方經(jīng)濟及社會發(fā)展大局方面，地方政府是以“治理性干預”的名目介入?！?2〕陳柏峰：“領導干部干預司法的制度預防及其挑戰(zhàn)”，載《法學》2015年第7 期，第38頁。同時，地方政府對司法機關每年一度的績效考評、地方人大對法院工作的審議等可能迫使司法機關接受干預。這些干預具有上下級的強制效力，權力背后的邏輯是“強迫”。其次，是平行主體的干預，此種干預主要為熟人社會下對“人情債”的利益往來，當然這種方式主要是基于打招呼的方式來進行。

面對上述兩種干預形式，審級制度能夠通過提高權力對抗性、增加干預壁壘來提升干預成本。在自上而下的干預形式中，處于弱勢的法院并無足夠的談判條件來抵御不當干預。同理，基層法院對應的政府也無力對抗中級法院，如縣政府在面對中級法院時，亦不能以對待基層法院的方式與其進行溝通，而這也正是行政訴訟改革中提級管轄的邏輯起點。對于平行干預中的人情式干預，將會在下一節(jié)中詳細論述。

（二）以審級制度削弱熟人社會的干預

事實上，地方行政干預審判的形式并不總是以正式的制度表現(xiàn)出來，非正式的制度的作用可能起著更為關鍵的作用。要減少非正式制度的發(fā)揮空間，就需要增加這種制度的實現(xiàn)成本。完善審級制度能夠增加非正式制度的運作成本。我國社會中的社會關系形狀如同為以己為中心的同心圓波紋形狀，社會關系存在差序格局。〔53〕參見費孝通：《鄉(xiāng)土中國 生育制度 鄉(xiāng)土重建》，商務印書館2011年版，第25～89頁。造成差序格局的本質(zhì)在于血緣和地緣，但隨著波紋與中心的距離越大，血緣與中心的距離也越大。在距離中心越近的地方，人們的交往對法律的重視要遠小于人情規(guī)則的運用，相反，距離越遠，對法律和規(guī)則的重視越重，而溝通的成本也在增加。而且在“縣官不如現(xiàn)管”的人治權力邏輯下，越是靠近法官的權力，對法官的影響越大?！?4〕周勇坤：“司法的地方化、行政化、規(guī)范化——論司法改革的整體規(guī)范化理路”，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2014年第6 期，第60頁。

而以審級制度來減輕地方化人情依賴的原理，亦在于通過擴大與案件發(fā)生地法院的距離，來減少人情干預。社會網(wǎng)絡研究認為，鄉(xiāng)土社會即是一種典型的“小世界”，在這一網(wǎng)絡中，“它具有較短的平均距離，又有較高的團聚性”〔55〕汪丁?。骸缎袨榻?jīng)濟學講義——演化論的視角》，上海人民出版社2011年版，第66頁。，當擴大了距離，“世界”會變大，團聚性會松散，認識他人的紐帶的困難也在變大。同樣，在案件發(fā)生地法院，區(qū)域狹小，當事人與司法機關、政府機關的認識可能性較大，而一旦遠離案件發(fā)生地，這種熟識的可能性就會降低。信息傳遞鏈條在延長，信息傳遞的失真度也在增加，為有效傳遞信息的成本變得高昂，進行人情式干預的困難變大。

（三）以審級制度改變對抗場域的權力結構對比

正如前文所提及的，司法地方化產(chǎn)生的根本原因在于法院在地方權力場域中的孱弱地位，而建立跨行政區(qū)劃法院以及人財物的省級統(tǒng)管并未改變法院現(xiàn)有境況。行政主導的體制以及權責不對稱性的增加，擴大了司法機關對行政機關的依附性。事實上，地方政府對地方法院的干預不僅僅通過人財物，還通過責任的干預或者事權的干擾，即通過黨紀責任、行政責任等強化法院對地方政府的依賴。與人財物的控制相比，責任的承包更具有迫使法院地方化的可能性。在這種責任依賴的體制下，行政權明顯處于高壓態(tài)勢，而司法權處于低位狀態(tài)。同級的司法權難以抗衡地方行政權的干預，在這種背景下，司法權只能讓位于行政權。

而審級制度的邏輯在于通過改變司法權與行政權的對抗場域，以提高司法權的抗干擾能力。具體來說，是通過將易受到干擾的案件轉(zhuǎn)移到較高位階的司法機關，通過高位階的司法權對抗低位階的行政權形成“錯位對決”，提高司法的抗干擾能力，也即能夠通過高位的司法權對抗低位的行政權，來攻克司法地方化的頑疾。高審級的法院對地方政府的干預具有一定程度的免疫力，這種免疫力主要來自于空間溝通成本的增加和權力結構配置上溝通成本的增加。一般來說，高審級的法院距離案件發(fā)生地較一審法院遠，隨著距離的增加，熟人社會轉(zhuǎn)變成了半熟人社會、陌生人社會。在半熟人社會、陌生人社會中，由于正式規(guī)則具有降低風險、縮減成本的功能，它會激勵法院適用該規(guī)則。也即，在這樣的社會情境下，司法干預的渠道更加狹窄。另一方面，這種免疫力主要來自于權力機構的設置和資源的安排。依據(jù)《憲法》，地方法院要對地方人大負責，然而，這種負責的方向是平行的，并無向下的途徑。除此之外，行政權的行使方向也是平行和向下的，權力的性質(zhì)決定了它的方向無法向上。如基層地方政府很難對中級法院施加壓力。這時，在具體的案件中，地方政府強硬的“指示”就不得不轉(zhuǎn)化為“意見”“建議”等形式。

除此之外，還需要完善法官的職業(yè)保障制度?，F(xiàn)在的員額制度改革，雖然賦予了法官獨立的審判權，但與此同時終身責任的限定以及豁免制度的缺乏，都可能會使得法官屈服于行政壓力。同時，法官具有的公務員和法官雙重身份，意味著他既受公務員責任的追究，也受到法官責任、黨紀責任的束縛。監(jiān)督的多渠道，的確能夠增加透明度，防止司法腐敗，但另一方面，也增加了干預的渠道。因此，要去司法地方化，還需要完善法官責任豁免制度，讓法官真正對案件負責，以免除不當干擾。

結 語

司法活動并非處于真空環(huán)境之中，否則也就不會出現(xiàn)司法地方化。為此，不論是去行政化還是去地方化，需要以多元的視角充分考慮司法改革所涉及的各種要素。在司法改革的探索中，亦不能將司法活動抽象出來，只是分析它在權力結構中的關系位置，而忽視了它的生存基礎——社會結構，自我生命力——組織結構。這就決定了，對司法改革的理論分析工具不能僅僅是純法學理論層面的囈語，更要汲取組織學、社會學、政治學等相關學科中的養(yǎng)分。事實上，本文正是在對司法地方化從組織學、社會學、政治學上嘗試解讀人財物省級統(tǒng)管的實際運行效果。本文也正是基于此得出結論，去司法地方化絕不是司法體制方面的修修補補所能做到的，它所涉及的面向已經(jīng)超過司法制度本身，這就要求對司法體制改革的考慮必須放在當下整體改革的背景中去推動。司法去地方化更需要納入我國央地關系調(diào)整的背景中去探索，甚至可以說是央地關系調(diào)整在司法方面的縮影。因此，在這一層面上，人財物省級統(tǒng)管還不能擔當去地方化的重任。在當下的司法生態(tài)下，要隔離地方化的影響，審級制度的改革所形成的權力高位對決是可行的理論起點。