高 飛

為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”的政策精神，中國(guó)先后開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，并在2018年中央一號(hào)文件（即《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》）強(qiáng)調(diào)“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，從而正式確立了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的新的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策中，無(wú)論是宅基地所有權(quán)，還是農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，在性質(zhì)上都屬于民事權(quán)利的范疇，理順上述“三權(quán)”之間的關(guān)系并通過(guò)設(shè)計(jì)一定的制度構(gòu)建方案，使它們順暢融入民事權(quán)利體系之中，是當(dāng)前各界擬解決的關(guān)鍵性問(wèn)題。然而，“任何權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不僅關(guān)涉權(quán)利人的利益，而且關(guān)涉義務(wù)人、國(guó)家和社會(huì)的利益”，①姚輝主編：《民法總則基本理論研究》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2019年，第254頁(yè)。因此，對(duì)民事權(quán)利的內(nèi)容和行使進(jìn)行限制在現(xiàn)代法律制度中成為一種普遍現(xiàn)象，其中對(duì)民事權(quán)利的限制包括私法限制與公法限制。農(nóng)村宅基地功能多元，其作為財(cái)產(chǎn)權(quán)客體，承載著所有權(quán)人和宅基地使用權(quán)人的私益，而作為一種農(nóng)村土地資源，其又承載著不同層次的公共利益。農(nóng)村宅基地承載的“私益”的實(shí)現(xiàn)正是宅基地“三權(quán)分置”政策法制化承擔(dān)的制度使命，而其承載的“公共利益”則往往以公法規(guī)范的形式表現(xiàn)出來(lái)，一方面為行政機(jī)關(guān)的農(nóng)村宅基地管理行為劃定了邊界，另一方面也成為限制農(nóng)村宅基地上民事權(quán)利的內(nèi)容與行使的公法因素。由于公法限制作為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策入法的基礎(chǔ)至今尚未得到學(xué)界充分的關(guān)注和討論，故在研究過(guò)程中突破僅從私法視角展開(kāi)的偏狹視野，并將其放在公法與私法之制度互動(dòng)、銜接的框架中進(jìn)行體系化分析極為必要。本文擬對(duì)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策入法中的政府作用及其權(quán)力運(yùn)行界限進(jìn)行探討，以明晰農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策之法律表達(dá)的公法基礎(chǔ)，希望對(duì)推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的法制（治）化建構(gòu)有所裨益。

一、農(nóng)村宅基地管理制度的應(yīng)然目標(biāo)

農(nóng)村宅基地制度完善是助推鄉(xiāng)村振興之制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是深化農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐中亟待解決的重大疑難問(wèn)題。根據(jù)2018年中央一號(hào)文件的規(guī)定，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，這不僅指明了農(nóng)村土地制度改革深化的制度供給路徑，更是確立了農(nóng)村宅基地制度進(jìn)一步發(fā)展的行動(dòng)指南。由于鄉(xiāng)村振興是一個(gè)管全面、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略，從而決定了農(nóng)村宅基地管理制度的目標(biāo)具有復(fù)雜性和多元性。從中國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)時(shí)空環(huán)境來(lái)看，政府在管理農(nóng)村宅基地時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)追求以下三個(gè)目標(biāo)：

（一）助力宜居鄉(xiāng)村建設(shè)

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的土地。《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第2款規(guī)定，宅基地屬于集體所有；同時(shí)，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第13章專(zhuān)章規(guī)定了“宅基地使用權(quán)”，將農(nóng)村村民享有的居住權(quán)益以法律形式固定下來(lái)。從土地用途來(lái)看，農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)屬于集體建設(shè)用地的范疇，但宅基地具有濃厚的社會(huì)保障功能，只有農(nóng)村村民才有權(quán)基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份無(wú)償取得宅基地使用權(quán)建住宅，此一特性使宅基地使用權(quán)與其他用途的集體建設(shè)用地使用權(quán)相區(qū)別，從而作為一種獨(dú)立的土地權(quán)利類(lèi)型在法律中予以規(guī)范。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》的規(guī)定，衡量生態(tài)宜居的主要指標(biāo)為“畜禽糞污綜合利用率”“村莊綠化覆蓋率”“對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的村占比”和“農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率”，可見(jiàn)，加強(qiáng)農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題的綜合治理，為農(nóng)民創(chuàng)造優(yōu)美宜居的生產(chǎn)生活環(huán)境和美好家園，是建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村的主要舉措。盡管生態(tài)宜居以解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題為核心內(nèi)容，但“人的宜居”無(wú)疑是最終的追求，而在以人民為中心的發(fā)展思想引領(lǐng)下，“建設(shè)生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村，需要生產(chǎn)、生活和生態(tài)協(xié)同聯(lián)動(dòng)”①李周：《鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平提升策略研究》，《學(xué)習(xí)與探索》2019年第7期。。農(nóng)村宅基地作為承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)居民居住功能的土地資源，自然不能被排除于“生態(tài)宜居”目標(biāo)的追求之外。

對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行管理一直是《土地管理法》的重要任務(wù)之一。2004年《土地管理法》第62條第2款規(guī)定，“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃”。由此可知，作為農(nóng)村村民住宅的載體，農(nóng)村宅基地上權(quán)利的行使將受到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的制約。根據(jù)當(dāng)時(shí)法律的規(guī)定及編制實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，土地利用總體規(guī)劃的編制既應(yīng)當(dāng)以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，又不得與國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求相違背，還必須滿(mǎn)足土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，而且各種各樣的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、文物保護(hù)規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃也是編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)考量的因素。盡管這些不同種類(lèi)的規(guī)劃都在各級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下予以編制和實(shí)施，但由于規(guī)劃編制和組織實(shí)施的權(quán)力分屬于不同的政府機(jī)關(guān)，以致相互之間的有機(jī)聯(lián)系被人為地割裂，且造成了職能交叉重復(fù)甚至出現(xiàn)了權(quán)力行使盲區(qū)等情況，導(dǎo)致政府各職能部門(mén)之間爭(zhēng)論不斷，加之各種規(guī)劃在規(guī)劃目標(biāo)、編制方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)參數(shù)等方面存在差異，使得規(guī)劃不一致、不協(xié)調(diào)乃至相互沖突等問(wèn)題層出不窮。②程雪陽(yáng)：《新〈土地管理法〉土地用途管制制度改革的得與失》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第5期。因此，實(shí)踐中的土地利用總體規(guī)劃在落實(shí)見(jiàn)效方面難以讓人滿(mǎn)意，從而經(jīng)常受到各界的責(zé)難。

針對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施存在的弊端，新《土地管理法》（即于2019年8月26日被第三次修正的《土地管理法》）明確了國(guó)土空間規(guī)劃體系的法律地位，致力于以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局的構(gòu)建及落實(shí)，以便通過(guò)“一個(gè)規(guī)劃、一張藍(lán)圖”從法律上有效解決規(guī)劃重疊沖突、職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題。①魏莉華：《新〈土地管理法〉的精神實(shí)質(zhì)及其貫徹實(shí)施》，《中國(guó)土地》2019年第11期。此處所謂的針對(duì)農(nóng)村宅基地管理的國(guó)土空間規(guī)劃的法律制度，就是用于制約農(nóng)村村民建住宅的“村莊規(guī)劃”制度，規(guī)定于新《土地管理法》第62條第3款。由于作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的最基本組成部分，村莊規(guī)劃以“全域空間+全類(lèi)型要素”為對(duì)象，從而使其成為國(guó)土開(kāi)發(fā)格局得到優(yōu)化并有助于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的空間載體；同時(shí)，村莊規(guī)劃對(duì)全域國(guó)土空間進(jìn)行綜合統(tǒng)籌，對(duì)山水林田湖草等自然資源予以統(tǒng)一規(guī)劃，鞏固了生態(tài)與資源的安全底線(xiàn)，②蘇志軍：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村莊規(guī)劃編制的思路及方法》，《南方國(guó)土資源》2018年第9期。故受村莊規(guī)劃制約的農(nóng)村宅基地管理制度符合生態(tài)宜居的要求，從而必能在宜居鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮積極作用。

（二）確保土地合理利用

鄉(xiāng)村振興是一個(gè)系統(tǒng)工程。由于土地是農(nóng)民的“命根子”和國(guó)家的“生命線(xiàn)”，故將農(nóng)民與土地的關(guān)系處理好是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的主線(xiàn)，其中的一個(gè)重要方面就是確保有限的農(nóng)村土地資源依法得到合理高效利用。當(dāng)前，作為居住用地的農(nóng)村宅基地在利用過(guò)程中面臨的問(wèn)題日益突出：一方面是城鎮(zhèn)建設(shè)用地缺口較大，致使農(nóng)村宅基地的供給越來(lái)越緊張，在一些農(nóng)村地區(qū)甚至因新增宅基地困難而無(wú)法滿(mǎn)足“一戶(hù)一宅”的基本需求；另一方面，盡管法律制度及相關(guān)政策對(duì)農(nóng)村宅基地管理極其嚴(yán)格，但實(shí)踐中這些管理制度卻沒(méi)有真正取得實(shí)效，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地在一些農(nóng)村地區(qū)又處于無(wú)序擴(kuò)張的狀態(tài)；同時(shí)，因外出務(wù)工農(nóng)民人數(shù)增多，不少農(nóng)村村民舉家進(jìn)城落戶(hù)，以致大量農(nóng)村宅基地長(zhǎng)期被閑置，不僅造成了鄉(xiāng)村“空心化”，而且也使農(nóng)村宅基地浪費(fèi)成為一種較為普遍的現(xiàn)象。③韓俊主編：《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五十題》，北京：人民出版社，2018年，第242頁(yè)。據(jù)2013年九三學(xué)社調(diào)查，農(nóng)村宅基地面積每年以1%的速度增加，卻有1/4的住房常年無(wú)人居??；另?yè)?jù)自然資源部不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)至少有7000萬(wàn)套農(nóng)房和3000萬(wàn)畝宅基地閑置。④鄭振源：《農(nóng)村宅基地制度改革芻議》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第5期?？梢?jiàn)，農(nóng)村宅基地在利用管理方面亂象叢生，管理效果與現(xiàn)行法律和政策的規(guī)定尚有較大的差距。

面對(duì)農(nóng)村宅基地不能滿(mǎn)足基本需求與大量閑置、浪費(fèi)并存的矛盾現(xiàn)實(shí)，新《土地管理法》第62條在繼續(xù)堅(jiān)持“一戶(hù)一宅”原則的基礎(chǔ)上，增加了“戶(hù)有所居”的農(nóng)村村民居住權(quán)益保障方式，即人多地少、宅基地面積有限、無(wú)法保障一戶(hù)擁有一處宅基地的農(nóng)村地區(qū)，在充分尊重農(nóng)村村民意愿的前提下，可以采取“戶(hù)有所居”的措施來(lái)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)居住權(quán)益。這種規(guī)定是立法者基于問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，在修法中力圖回應(yīng)中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的實(shí)際追求，力爭(zhēng)妥當(dāng)解決現(xiàn)實(shí)難題的創(chuàng)造性舉措。⑤陳小君：《〈土地管理法〉修法與新一輪土地改革》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第5期。盡管較之于“一戶(hù)一宅”，在居住權(quán)益方面僅受“戶(hù)有所居”保障的農(nóng)村村民的生活會(huì)有一定的不便，但這無(wú)疑是人地矛盾突出情形下為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村村民居住權(quán)益所能夠設(shè)置的一條底線(xiàn)規(guī)則，該規(guī)則使農(nóng)村村民的基本人權(quán)得到實(shí)實(shí)在在地保障，體現(xiàn)了新《土地管理法》在立法理念上的進(jìn)步。

因隨著農(nóng)民收入的持續(xù)增收，擴(kuò)大宅基地面積成為農(nóng)村村民提高生活水平的一種外在表現(xiàn)，由此造成部分農(nóng)村村民在農(nóng)村宅基地供不應(yīng)求時(shí)一邊占用承包地建住宅，一邊又以原宅基地屬于“祖宅”為由建新不拆舊，從而造成一戶(hù)多宅、宅基地閑置和耕地資源的破壞。在農(nóng)村宅基地管理中存在的上述“批不了”“管不住”“退不出”的問(wèn)題，使得農(nóng)村村民違法違規(guī)利用宅基地的行為無(wú)序蔓延。⑥徐剛：《農(nóng)村宅基地要加強(qiáng)管理、有序放活——代表委員談農(nóng)村宅基地問(wèn)題》，《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2019年第4期。新《土地管理法》在進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)的基礎(chǔ)上，于第62條在規(guī)制農(nóng)村宅基地時(shí)特別強(qiáng)調(diào)盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，不得占用永久基本農(nóng)田，從而為充分利用閑置的農(nóng)村宅基地指明了方向，也為落實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策增加了另一重“保險(xiǎn)”。

（三）營(yíng)造地權(quán)實(shí)現(xiàn)環(huán)境

自2018年中央一號(hào)文件正式確立農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)后，如何“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”成為各界探討的核心問(wèn)題。“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”作為政策話(huà)語(yǔ)，在表述上存在適度放活的到底是“宅基地”還是“宅基地使用權(quán)”的疑問(wèn)，但無(wú)論如何理解都不能回避其將農(nóng)村宅基地推向市場(chǎng)的企圖。長(zhǎng)期以來(lái)，理論界對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)眾說(shuō)紛紜：有學(xué)者主張完全開(kāi)禁農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，受讓主體除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，還應(yīng)當(dāng)包括城鎮(zhèn)居民；①?gòu)垙V榮：《我國(guó)農(nóng)村集體土地民事立法研究論綱——從保護(hù)農(nóng)民個(gè)體土地權(quán)利的視角》，北京：中國(guó)法制出版社，2007年，第110頁(yè)。有學(xué)者主張農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)封閉流轉(zhuǎn)，即受讓主體必須限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；②孟勤國(guó)：《物權(quán)法開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學(xué)評(píng)論》2005年第4期。也有學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)完全禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，也就是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間也應(yīng)當(dāng)禁止流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)；③中國(guó)物權(quán)法研究課題組（課題組負(fù)責(zé)人：梁慧星）：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿：條文、說(shuō)明、理由與參考立法例》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第485頁(yè)。還有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)有條件、逐步放開(kāi)農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)。④陳小君等：《田野、實(shí)證與法理：中國(guó)農(nóng)村土地制度體系構(gòu)建》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第146頁(yè)。上述關(guān)于建立農(nóng)村宅基地市場(chǎng)的理論分歧至今依然如故。

從農(nóng)村宅基地法律制度體系來(lái)看，根據(jù)1988年《土地管理法》的規(guī)定，享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體不僅包括“農(nóng)村居民”，而且還包括“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民”，加之該《土地管理法》第2條第4款明確規(guī)定，“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)的法律制度為農(nóng)村宅基地市場(chǎng)的發(fā)育發(fā)展留下了較大空間。此后，由于建設(shè)用地失控使得耕地保護(hù)面臨的壓力越來(lái)越大，國(guó)家為了嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模，在1998年修改《土地管理法》時(shí)強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村宅基地的管制，明確取得并享有宅基地使用權(quán)的權(quán)利由農(nóng)村村民專(zhuān)享，同時(shí)還通過(guò)一系列政策禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住房或小產(chǎn)權(quán)房，從而導(dǎo)致了以下結(jié)果：盡管《土地管理法》仍然規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，法律也未禁止宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)，但政策對(duì)宅基地使用權(quán)的受讓主體的限制造成農(nóng)村宅基地市場(chǎng)急劇萎縮。⑤張堅(jiān)主編：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析與法律構(gòu)造》，北京：法律出版社，2017年，第81頁(yè)?？梢哉f(shuō)，《土地管理法》1998年修改在農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化發(fā)展方面形成了一個(gè)制度的“分水嶺”。

然而，實(shí)踐中的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象并沒(méi)有因?yàn)榉傻南麡O應(yīng)對(duì)與政策的禁止而消失。2007年5-8月，“農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究”課題組在江蘇、山東、廣東、湖北、湖南、河南、山西、四川、貴州、黑龍江等10個(gè)省份30縣（市、區(qū)）90個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）180村對(duì)1779個(gè)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行調(diào)研，面對(duì)“你們村有人將宅基地轉(zhuǎn)讓給其他人使用嗎”這一問(wèn)題，表示本村有轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)行為的受訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)占36.35%，也有62.84%的受訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)表示沒(méi)有。⑥陳小君等：《農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012年，第19頁(yè)。后為強(qiáng)化調(diào)研問(wèn)題的針對(duì)性，“農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究”課題組于2009年7-8月在黑龍江、山東、貴州和湖北等4個(gè)省份8縣（市、區(qū)）24鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）48村對(duì)480個(gè)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)研，在問(wèn)及“你們村有沒(méi)有農(nóng)戶(hù)將宅基地（或住房）轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)人”這一問(wèn)題時(shí)，有13.8%的受訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)表示“有”轉(zhuǎn)讓宅基地的情形。⑦陳小君等：《農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究》，第87頁(yè)?？梢?jiàn)，農(nóng)村宅基地市場(chǎng)需求一直較為旺盛，在法律與政策關(guān)閉農(nóng)村宅基地市場(chǎng)的“大門(mén)”后，這些交易在一定程度上仍然存在，只不過(guò)這種交易一般是通過(guò)隱形市場(chǎng)進(jìn)行的。

由于市場(chǎng)機(jī)制從來(lái)就是人為建構(gòu)的，而建構(gòu)者在建構(gòu)市場(chǎng)機(jī)制時(shí)，總是根據(jù)自己的需要，去建構(gòu)符合自己的利益訴求、意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀立場(chǎng)的那種市場(chǎng)模式。⑧薛軍：《批判民法學(xué)的理論建構(gòu)》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第18頁(yè)。因此，在明確農(nóng)村宅基地管理中政府權(quán)力范圍的基礎(chǔ)上，理清農(nóng)村宅基地上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，營(yíng)造一個(gè)符合新時(shí)代需求、有助于農(nóng)村宅基地上權(quán)利實(shí)現(xiàn)的土地市場(chǎng)，對(duì)于“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、新《土地管理法》中農(nóng)村宅基地管理制度檢視

農(nóng)村宅基地管理制度為鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)而擬達(dá)成的上述制度目標(biāo)，從公法上構(gòu)成農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策中“三權(quán)”實(shí)現(xiàn)的限制，其內(nèi)容主要由新《土地管理法》第62條予以規(guī)范。盡管在全國(guó)“三塊地”改革聯(lián)動(dòng)過(guò)程中，很多試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策對(duì)農(nóng)村宅基地管理制度進(jìn)行了主動(dòng)探索，然而，新《土地管理法》卻較少總結(jié)吸收試點(diǎn)中的成功經(jīng)驗(yàn)，以致原本在法律制度中存在的關(guān)鍵性問(wèn)題仍然沒(méi)有得到妥善的解決。如果以農(nóng)村宅基地管理制度改革的應(yīng)然目標(biāo)來(lái)檢視新《土地管理法》的規(guī)則內(nèi)容，其中所涉農(nóng)村宅基地管理制度主要存在以下缺陷：

（一）政府權(quán)力運(yùn)行越位

對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行管理是政府的權(quán)力，但無(wú)法律則無(wú)行政，行政權(quán)力只有在法律的范圍內(nèi)才具有合法性，①章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，北京：法律出版社，2019年，第42頁(yè)。因此，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村宅基地管理中政府權(quán)力的行使范圍，以便確保政府權(quán)力在法定空間中運(yùn)行，從而切實(shí)保障農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”后“三權(quán)”之權(quán)利人享有的合法權(quán)益得到充分實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，囿于實(shí)踐中農(nóng)村宅基地的社會(huì)保障功能定位，中國(guó)法律和政策對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)、消滅等做出了一系列限制，如宅基地使用權(quán)取得主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、“一戶(hù)一宅”原則、“面積限定”原則、禁止宅基地流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)居民等。②陳小君：《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》，《法學(xué)研究》2019年第3期。新《土地管理法》為保障農(nóng)村村民的居住權(quán)益，在補(bǔ)充和完善“一戶(hù)一宅”原則時(shí)提出了“戶(hù)有所居”的底線(xiàn)保障規(guī)則，其中對(duì)于誰(shuí)應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)保障農(nóng)村村民“戶(hù)有所居”這一底線(xiàn)權(quán)利的義務(wù)主體，新《土地管理法》的規(guī)定顯然需要檢討。

其實(shí)，無(wú)論是“一戶(hù)一宅”還是“戶(hù)有所居”，都是通過(guò)向農(nóng)村村民提供一定的宅基地來(lái)保障其居住權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，其中以供地主體作為義務(wù)主體無(wú)疑具有可操作性。在中國(guó)，農(nóng)村村民建住宅使用的是集體土地，而農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于集體。早在1993年，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第18條便已規(guī)定，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，農(nóng)村村民有建住宅需求的，應(yīng)當(dāng)先向行使集體土地所有權(quán)的村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)提出建造住宅的申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議討論并通過(guò)后，才能夠由相關(guān)政府機(jī)關(guān)按照法定程序辦理審批手續(xù)。剛剛通過(guò)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2019]6號(hào)）也強(qiáng)調(diào)，“符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶(hù)，以戶(hù)為單位向所在村民小組提出宅基地和建房（規(guī)劃許可）書(shū)面申請(qǐng)”?？梢?jiàn)，無(wú)論是在法律層面還是在政策層面，農(nóng)村宅基地的供給主體均為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

然而，新《土地管理法》卻將保障農(nóng)村村民“戶(hù)有所居”之權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體確定為縣級(jí)人民政府，使得在農(nóng)村宅基地管理方面政府權(quán)力的運(yùn)行出現(xiàn)越位。就法律運(yùn)行邏輯來(lái)看，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，農(nóng)村村民可以基于成員權(quán)要求所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為其分配宅基地用以建住宅，以保障其享有的居住權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，由于中國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，集體土地不僅應(yīng)當(dāng)承擔(dān)財(cái)產(chǎn)職能也要承擔(dān)一定的公共職能，這種公共職能表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其成員須擔(dān)負(fù)一定的保障義務(wù)和安置義務(wù)，③高飛：《落實(shí)集體土地所有權(quán)的法制路徑——以民法典物權(quán)編編纂為線(xiàn)索》，《云南社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。而向需要建住宅的農(nóng)村村民提供宅基地正是其中應(yīng)有之意。新《土地管理法》將實(shí)現(xiàn)“戶(hù)有所居”的保障義務(wù)交由縣級(jí)人民政府行使，無(wú)論最終是否向農(nóng)村村民提供相應(yīng)的宅基地，縣級(jí)人民政府都只能采用一定的行政手段來(lái)達(dá)成目標(biāo)，結(jié)果都是行政權(quán)力深度介入到集體土地所有權(quán)的行使過(guò)程，作為民事權(quán)利的宅基地所有權(quán)的行使不可避免地會(huì)被蒙上公權(quán)力色彩。

可見(jiàn)，新《土地管理法》苛以縣級(jí)人民政府保障農(nóng)村村民“戶(hù)有所居”權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，與農(nóng)村宅基地管理的政策精神相違背，也不符合私法領(lǐng)域的農(nóng)村土地權(quán)利運(yùn)行的本質(zhì)特征。同時(shí)，由縣級(jí)人民政府以公權(quán)力方式干預(yù)或代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)，將造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體地位難以依法確立的惡果，落實(shí)宅基地所有權(quán)的制度規(guī)劃也將隨之化為泡影。

（二）政府管理職責(zé)弱化

在農(nóng)村宅基地制度改革方面，既要使農(nóng)村村民的居住權(quán)益得到保障，又要優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，節(jié)約集約用地，提高土地利用效率，這是1998年修改《土地管理法》時(shí)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行嚴(yán)控的重要考量因素，也是此后政策一直遵循的制度精神。2018年中央一號(hào)文件將“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”“嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)所”“調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地”等作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中制度建設(shè)的組成部分，2019年中央一號(hào)文件（即《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好‘三農(nóng)’工作的若干意見(jiàn)》）強(qiáng)調(diào)“開(kāi)展閑置宅基地復(fù)墾試點(diǎn)”，同樣是在踐行保護(hù)農(nóng)村村民居住權(quán)益和節(jié)約集約用地的制度精神。

目前，針對(duì)“一戶(hù)多宅”、超占面積和宅基地閑置等突出問(wèn)題，“明顯存在無(wú)人管、不敢管或管理依據(jù)不足，歸責(zé)不明的問(wèn)題”。①陳小君：《〈土地管理法〉修法與新一輪土地改革》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第5期。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地所有權(quán)人，其享有的所有權(quán)既應(yīng)承擔(dān)宅基地使用權(quán)這一負(fù)擔(dān)，也為其督促宅基地使用權(quán)人合理利用宅基地提供了法律上的依據(jù)。然而，農(nóng)村村民使用宅基地建住宅時(shí)，必須遵循鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，這兩種規(guī)劃是行政機(jī)關(guān)基于特定的目標(biāo)面向未來(lái)做出的預(yù)先安排，對(duì)宅基地所有權(quán)人和宅基地使用權(quán)人都具有約束力，因此，在評(píng)判農(nóng)村村民建住宅是否違反相關(guān)規(guī)劃時(shí)，政府機(jī)關(guān)不得置身事外。同時(shí)，政策和法律要求農(nóng)村村民建住宅使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，目的在于避免實(shí)踐中較為頻繁的建住宅時(shí)非法占用承包地的現(xiàn)象，②在實(shí)踐中，農(nóng)村村民建住宅時(shí)的宅基地來(lái)源有承包地、閑置地、他人建設(shè)用地或承包地，其中承包地是最主要的來(lái)源，而且大多屬于被非法占用的承包地。參見(jiàn)杜偉等：《農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制研究》，北京：科學(xué)出版社，2015年，第135-137頁(yè)。這與加強(qiáng)耕地保護(hù)具有密切關(guān)系，而在加強(qiáng)耕地保護(hù)方面政府機(jī)關(guān)同樣有不可推卸的責(zé)任。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)一直實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，新《土地管理法》延續(xù)了以往的立法精神，該法將“基本農(nóng)田”提升為“永久基本農(nóng)田”，以凸顯國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)耕地的堅(jiān)定意志，并增強(qiáng)全社會(huì)重視耕地保護(hù)的意識(shí)。在農(nóng)村宅基地管理方面，新《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村村民建住宅“不得占用永久基本農(nóng)田”，正是加強(qiáng)耕地保護(hù)的立法態(tài)度之體現(xiàn)。然而，新《土地管理法》第62條第3款卻規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅“盡量”使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，這完全脫離了耕地保護(hù)的剛性需求，回避了農(nóng)村宅基地管理實(shí)踐中的突出矛盾，為現(xiàn)實(shí)中占用承包地建房開(kāi)了“口子”，也給政府推卸自己的土地管理職責(zé)提供了理由。③陳小君：《〈土地管理法〉修法與新一輪土地改革》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第5期。陳小君教授在文章中是針對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任落實(shí)情況來(lái)論述的，但仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，該條規(guī)定對(duì)于政府機(jī)關(guān)履行土地管理責(zé)任也存在同樣的規(guī)范缺陷?？梢?jiàn)，新《土地管理法》在農(nóng)村宅基地管理制度設(shè)計(jì)上弱化了政府的土地管理責(zé)任，將對(duì)農(nóng)村村民的硬性約束變成了由其自我約束，從而導(dǎo)致在面對(duì)農(nóng)村村民建住宅占用承包地的挑戰(zhàn)時(shí)，增強(qiáng)耕地保護(hù)的法律規(guī)范僅能發(fā)揮一定的宣示價(jià)值。

（三）政府行為邊界模糊

在當(dāng)代社會(huì)，依法行政理念已經(jīng)深入人心。為不斷開(kāi)創(chuàng)依法治國(guó)新局面，習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”。④習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京：外文出版社，2014年，第144頁(yè)。為落實(shí)依法行政理念，必須堅(jiān)守行政職權(quán)法定規(guī)則，也就是政府機(jī)關(guān)的行政權(quán)力必須是依法授予的，否則該行政權(quán)力的行使將被認(rèn)定為不合法。盡管因?yàn)榉芍写嬖诖罅康牟淮_定法律概念，使得行政機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)具體情況予以自由裁量，以致以人大立法導(dǎo)控行政在很多時(shí)候顯得乏力，不少法律規(guī)范如同“空白委任狀”，只能由行政機(jī)關(guān)基于個(gè)案的特殊情形填補(bǔ)其內(nèi)容，⑤章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，北京：法律出版社，2019年，第42頁(yè)。但是，盡可能制定確定性的法律規(guī)范以便行政機(jī)關(guān)精準(zhǔn)把握立法意圖，并明確行政權(quán)力的運(yùn)行空間，仍然是行政立法的重要目標(biāo)，這在規(guī)制政府對(duì)農(nóng)村宅基地之管理權(quán)力的行使方面也不例外。

在新《土地管理法》中，政府管理農(nóng)村宅基地的規(guī)范有多處在表述上呈現(xiàn)出模糊性，使得政府在管理農(nóng)村宅基地時(shí)行為邊界不清、效果不明，主要包括：（1）根據(jù)第62條第3款后句的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)在編制規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)宅基地用地進(jìn)行統(tǒng)籌并做出合理安排，以便“改善農(nóng)村村民居住環(huán)境和條件?！边@一規(guī)定引出兩個(gè)疑問(wèn)，即衡量農(nóng)村村民居住環(huán)境和條件“改善”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如果未“改善”時(shí)編制機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任？（2）第62條第6款規(guī)定，“國(guó)家允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅?！边@一規(guī)定對(duì)下列問(wèn)題無(wú)法做出確定回答：首先，該條中的“國(guó)家”由哪個(gè)政府機(jī)關(guān)代表？其次，農(nóng)村村民退出宅基地將發(fā)生其享有的宅基地使用權(quán)消滅而宅基地所有權(quán)則基于彈力性恢復(fù)到權(quán)能完滿(mǎn)的狀態(tài)，這些都是民法上的效果，其中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也是由宅基地所有權(quán)人與宅基地使用權(quán)人承擔(dān)，那么，為什么這種情形需要得到“國(guó)家允許”呢？在農(nóng)村村民依法自愿退出宅基地時(shí)，只有“進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民+有償”退出才符合國(guó)家允許的條件嗎？對(duì)于其他不滿(mǎn)足上述條件的情形國(guó)家是否一概不允許呢？最后，國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取何種措施“鼓勵(lì)”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員對(duì)閑置宅基地和閑置住宅進(jìn)行盤(pán)活利用呢？如果國(guó)家沒(méi)有采取具體的方式予以“鼓勵(lì)”是否將產(chǎn)生行政法律責(zé)任呢？（3）在“三塊地”改革試點(diǎn)過(guò)程中，有的試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)整理閑置宅基地并將其轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)了宅基地制度改革與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的聯(lián)動(dòng)，在一定程度上也算是一種適度放活宅基地的方式，如安徽金寨。①黃曉芳：《“三塊地”改革試點(diǎn)臨近“收官” 沉睡的農(nóng)村土地加快蘇醒》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2018年10月23日，第15版。然而，新《土地管理法》不僅對(duì)這種農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的情形熟視無(wú)睹，更沒(méi)有對(duì)集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村宅基地的條件和程序作出明確規(guī)定。法律上對(duì)農(nóng)村宅基地與集體建設(shè)用地的相互轉(zhuǎn)用不作具體規(guī)定，究竟是有意的立法“留白”還是無(wú)心之失呢？顯然，對(duì)該問(wèn)題在法律制度中作出明確規(guī)定，對(duì)于實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)將集體土地優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是優(yōu)先用于居住權(quán)益保障具有指導(dǎo)意義。

可見(jiàn)，盡管新《土地管理法》在農(nóng)村宅基地管理制度方面增加了一些內(nèi)容，但法律規(guī)范在表述上的含糊性使得政府難以確定自己的權(quán)力運(yùn)行空間，作為行政相對(duì)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員也會(huì)對(duì)政府管理農(nóng)村宅基地的行為無(wú)所適從。因此，為了使新《土地管理法》第62條在適用于實(shí)踐時(shí)能夠解決農(nóng)村社會(huì)存在的實(shí)際問(wèn)題，對(duì)其加以科學(xué)合理的解釋以明確有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的具體制度內(nèi)涵，在當(dāng)前顯得尤為必要。

三、農(nóng)村宅基地管理制度完善的建議方案

盡管將農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)的成果以法律形式固定下來(lái)是此次《土地管理法》修正的重要目標(biāo)，社會(huì)各界對(duì)此存有很高的期待，但從新《土地管理法》關(guān)于農(nóng)村宅基地管理制度的具體規(guī)范來(lái)看，不僅改革試點(diǎn)成果較少被采納，而且對(duì)于實(shí)踐中迫切需要解決的一些矛盾也采取了暫時(shí)擱置的處理方式。同時(shí)，由于立法技術(shù)上的缺失，導(dǎo)致新法中農(nóng)村宅基地管理規(guī)范出現(xiàn)了諸多弊端。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，關(guān)鍵在于抓住提高立法質(zhì)量。黨的十九大報(bào)告（即《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！鞭r(nóng)村宅基地管理必須在良法的基礎(chǔ)上展開(kāi)，否則政府機(jī)關(guān)治理農(nóng)村宅基地的能力將難以提升。當(dāng)前，對(duì)良法的判斷主要從立法視角出發(fā)，目標(biāo)在于確保產(chǎn)出高質(zhì)量的法律文本，即力爭(zhēng)依照法定程序制定出法律形式正義與實(shí)質(zhì)正義有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)在法。②江必新、陳琥：《論良法善治原則在法治政府評(píng)估中的應(yīng)用》，《中外法學(xué)》2018年第6期。具體到農(nóng)村宅基地管理制度的完善來(lái)說(shuō)，就是以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，從以下兩個(gè)方面提高農(nóng)村宅基地管理立法的質(zhì)量：

（一）明晰政府權(quán)力與宅基地權(quán)利的界限

在中國(guó)，《土地管理法》從法律體系來(lái)看可以歸入公法中的行政法，但該法并非僅規(guī)定了與政府管理土地的行政權(quán)力有關(guān)的公法規(guī)范，其中也有部分規(guī)范屬于涉及土地財(cái)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的私法規(guī)范。近代以來(lái)，公法得到充分重視，且公法上既確認(rèn)公權(quán)力，又確認(rèn)私權(quán)利，故作為公法的行政法不再局限于對(duì)公權(quán)力的授予，也包含對(duì)私權(quán)利的公法保障作出的規(guī)范。③孫笑俠：《法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋》，濟(jì)南：山東人民出版社，1999年，第49頁(yè)。由于中國(guó)真正意義上的行政法源于20世紀(jì)80年代，有關(guān)私權(quán)的保護(hù)在行政法的調(diào)控過(guò)程中還沒(méi)有引起足夠重視，從行政管理活動(dòng)過(guò)程觀之，行政權(quán)力總是樂(lè)于限制私權(quán)主體，并使私權(quán)主體臣服于所謂普遍的東西作為其目標(biāo)；行政管理活動(dòng)習(xí)慣于介入私權(quán)主體的自由行動(dòng)，不僅未讓私法領(lǐng)域得到純化，反而把私權(quán)主體活動(dòng)的私域與行政權(quán)力所追求的抽象目的相聯(lián)系。①關(guān)保英：《行政法的私權(quán)文化與潛能》，濟(jì)南：山東人民出版社，2003年，第31頁(yè)。這種情形在《土地管理法》中也有較多體現(xiàn)。

為落實(shí)新《土地管理法》的有關(guān)要求，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在農(nóng)村宅基地管理中的具體職責(zé)包括：（1）建立健全宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、違法用地查處等管理制度；（2）對(duì)宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)予以完善；（3）對(duì)宅基地合理布局、閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用加以指導(dǎo)；（4）組織開(kāi)展農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀和需求情況統(tǒng)計(jì)調(diào)查，及時(shí)向同級(jí)自然資源部門(mén)通報(bào)農(nóng)民建房新增建設(shè)用地需求；（5）參與編制國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃。其中“宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)”制度的運(yùn)行主要屬于私法領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)由《民法典》加以規(guī)定，政府權(quán)力的介入需慎之又慎。可以說(shuō)，作為行政法的《土地管理法》的重點(diǎn)在于對(duì)農(nóng)村宅基地管理制度予以規(guī)范，而且因“純粹自我調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)是一種烏托邦，而現(xiàn)實(shí)存在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則需要國(guó)家干預(yù)”，②[英]加雷斯·戴爾：《卡爾·波蘭尼：市場(chǎng)的限度》，焦兵譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016年，第89頁(yè)。這也就決定了《土地管理法》中的公法規(guī)范與農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化運(yùn)行中的私法規(guī)范在運(yùn)行時(shí)不可能真正做到?jīng)芪挤置?，但是，理清農(nóng)村宅基地上所涉公法規(guī)范與私法規(guī)范，確保兩種不同性質(zhì)的法律規(guī)范在各自的空間運(yùn)行，從而使這些規(guī)范發(fā)揮出不同性質(zhì)的制度功能，是《土地管理法》進(jìn)一步發(fā)展的制度使命。

在中國(guó)，宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，該權(quán)利的得喪變更均屬于私法領(lǐng)域，本應(yīng)由《物權(quán)法》予以具體規(guī)定，但《物權(quán)法》第153條卻將規(guī)范“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓”的法律依據(jù)推諉給土地管理法等法律以及國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，使得《土地管理法》將與農(nóng)村宅基地管理有關(guān)的民事規(guī)范也作出了簡(jiǎn)單規(guī)定，新《土地管理法》延續(xù)了這一立法模式。然而，將與農(nóng)村宅基地管理有關(guān)的民事規(guī)范規(guī)定在《土地管理法》中，這些民事規(guī)范的法律性質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生改變，而且也不意味著行政權(quán)力能夠無(wú)端介入這些規(guī)范規(guī)定的民事權(quán)利之運(yùn)行過(guò)程。具體到新《土地管理法》第62條，應(yīng)當(dāng)明確集體土地所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人的權(quán)利行使范圍，這也是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策入法需要解決的難題，政府機(jī)關(guān)不得將這些私法規(guī)范以公法規(guī)范取而代之，否則將窒礙宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的正常行使，且《土地管理法》與《民法典》之間的制度對(duì)接將遭到徹底破壞，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”實(shí)現(xiàn)也會(huì)成為政府機(jī)關(guān)必須獨(dú)立承擔(dān)但卻不可能完成的重任。

（二）細(xì)化政府管理農(nóng)村宅基地權(quán)力清單

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民的安身立命之本。2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》指出，宅基地制度改革試點(diǎn)的主要任務(wù)包括：完善宅基地權(quán)益保障和取得方式；對(duì)戶(hù)有所居的多元化實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行探索；對(duì)以有償使用方式解決歷史遺留的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶(hù)多宅等情況進(jìn)行探索；對(duì)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民自愿有償退出宅基地或在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地進(jìn)行探索；改革宅基地審批制度，并使村民自治組織的民主管理作用得以發(fā)揮。各試點(diǎn)地區(qū)對(duì)上述試點(diǎn)任務(wù)均進(jìn)行了積極探索，新《土地管理法》也對(duì)試點(diǎn)取得的成效進(jìn)行了有限回應(yīng)，但該法對(duì)當(dāng)前“一些地方存在超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、違法違規(guī)買(mǎi)賣(mài)宅基地、侵占耕地建設(shè)住宅等問(wèn)題”③《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（中農(nóng)發(fā)[2019]11號(hào)）。并沒(méi)有提出妥當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)之策，可見(jiàn)，農(nóng)村宅基地管理實(shí)踐中突出的疑難問(wèn)題在法律上沒(méi)有得到較為徹底的解決。因此，2019年中央一號(hào)文件針對(duì)試點(diǎn)情況重申：“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)。抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見(jiàn)。研究起草農(nóng)村宅基地使用條例?！庇纱丝芍?，對(duì)于農(nóng)村宅基地管理制度的優(yōu)化不僅需要進(jìn)一步從實(shí)踐吸取經(jīng)驗(yàn)，而且有必要制定專(zhuān)門(mén)的“農(nóng)村宅基地使用條例”將有關(guān)制度加以細(xì)化。

具體而言，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施為依歸，中國(guó)農(nóng)村宅基地管理制度應(yīng)當(dāng)規(guī)定的主要內(nèi)容包括：（1）健全宅基地取得管理制度：制定“戶(hù)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)資格、條件，確定一戶(hù)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，其中應(yīng)當(dāng)緊扣“一戶(hù)一宅”原則和“戶(hù)有所居”的底線(xiàn)保障規(guī)則，既使農(nóng)村村民的居住權(quán)益得到保障，又能實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的目標(biāo)。（2）完善宅基地整理制度：對(duì)宅基地整理的法律意蘊(yùn)、整理主體、整理范圍、整理程序及整理后土地權(quán)益分配等作出具體規(guī)范，從而為解決閑置宅基地、“空心村”、“一戶(hù)多宅”、超占面積等提供一條解決路徑。（3）建立宅基地流轉(zhuǎn)管理制度：整理借鑒試點(diǎn)地區(qū)較為成熟的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制和宅基地有償使用制度，明確盤(pán)活宅基地的權(quán)利主體和程序，構(gòu)建兼顧各方利益主體的土地增值收益分配機(jī)制，其中尤其需要確保合理提高農(nóng)民個(gè)人的收益。（4）強(qiáng)化宅基地審批制度和對(duì)違法占用宅基地行為的懲治措施：明晰宅基地批準(zhǔn)條件、審批程序、監(jiān)管措施，制定農(nóng)村宅基地與集體建設(shè)用地雙向轉(zhuǎn)用的條件和批準(zhǔn)程序，確立涉宅基地之違法行為的懲治規(guī)則、行政執(zhí)法程序，疏通農(nóng)村村民不服政府行政行為的救濟(jì)制度體系。

當(dāng)然，上述制度只是未來(lái)農(nóng)村宅基地管理制度待完善的基本內(nèi)容，盡管如此，其也不可能被全部規(guī)定在《土地管理法》中。從當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革的政策精神來(lái)看，拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍并以該項(xiàng)工作取得的成效為基礎(chǔ)，明確新《土地管理法》第62條中各種規(guī)范的法律性質(zhì)以便所涉管理權(quán)力與土地權(quán)利均回歸自身運(yùn)行之法律邏輯，對(duì)含糊的法律規(guī)范予以補(bǔ)全從而使之具有可操作性，并以《農(nóng)村宅基地使用條例》對(duì)農(nóng)村宅基地管理制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，同時(shí)制定和完善有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃、耕地保護(hù)等內(nèi)容的法律法規(guī)，是完善農(nóng)村宅基地管理制度的科學(xué)、務(wù)實(shí)方案。鑒于農(nóng)村宅基地管理規(guī)范與農(nóng)村宅基地上權(quán)利之實(shí)現(xiàn)密不可分，從不同規(guī)范層次對(duì)農(nóng)村宅基地管理制度予以體系化建構(gòu)，必將為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策入法提供一個(gè)科學(xué)合理的公法基礎(chǔ)。