文_谷耀寶

在2019年聯(lián)合國(guó)公布的《全球幸福報(bào)告》中，芬蘭再次成為全球最幸福國(guó)家，報(bào)告中判斷幸福指數(shù)高低的一個(gè)核心指標(biāo)便是“對(duì)政府腐敗的感知度”。近些年來，在芬蘭以權(quán)謀私、貪污腐敗的現(xiàn)象一直是極少發(fā)生的，芬蘭也被公認(rèn)為是全球廉潔程度最高的國(guó)家之一。幾年前的一項(xiàng)調(diào)查顯示，芬蘭民眾最信賴的職業(yè)便是警察。其實(shí)，早在20世紀(jì)80年代，芬蘭的腐敗犯罪發(fā)生率也出現(xiàn)過高漲的趨勢(shì)，但是通過一系列廉政制度和文化建設(shè)，這種趨勢(shì)很快便得到了緩解。

一、誠(chéng)信自律、崇廉鄙腐的廉潔文化

誠(chéng)信自律是芬蘭社會(huì)普遍遵守的道德準(zhǔn)則。位于北歐嚴(yán)寒地帶的芬蘭，可謂真正的小國(guó)寡民，但也正是這種地理環(huán)境和國(guó)家規(guī)模使其一直保有善良淳樸的民族品格，并在長(zhǎng)期社會(huì)發(fā)展中形成了民眾普遍認(rèn)同的以誠(chéng)信自律為核心的共同價(jià)值規(guī)范。在芬蘭，誠(chéng)信是人際交往中非常重要的道德準(zhǔn)則，對(duì)于芬蘭人來講，說謊也是天大的事情，而不勞而獲或者通過不正當(dāng)手段獲取財(cái)富更被認(rèn)為是可恥的行為。所以，如果公職人員存在貪腐行為，不僅要受到法律的制裁，更會(huì)因此名譽(yù)掃地，受到社會(huì)和道義的譴責(zé)，并最終在社會(huì)無法立足。因此，芬蘭人是十分注重廉潔自律的，在芬蘭人的思維方式里，為了自身的利益去侵犯他人的利益甚至公共利益是根本無法接受的不義之舉。芬蘭前最高檢察院總檢察長(zhǎng)馬蒂·庫(kù)西馬基曾指出，公民自律便是防止腐敗的最有效手段。值得一提的是，在2011年美國(guó)《讀者文摘》雜志社做的“丟錢包”試驗(yàn)中，芬蘭首都赫爾辛基是被測(cè)試的全球16個(gè)城市中歸還錢包數(shù)量最多的，因此也被評(píng)為全球最誠(chéng)實(shí)的城市。

從娃娃抓起，從小培養(yǎng)“以腐敗為恥，以廉潔為榮”的公民意識(shí)，是芬蘭廉潔文化教育的一大特色。芬蘭一直注重將廉潔文化教育融入學(xué)校課程體系中，從小學(xué)到中學(xué)再到大學(xué)形成了相互承接的廉潔文化教育體系，在這種長(zhǎng)期的廉潔文化培育和熏陶下，尚廉鄙腐的價(jià)值理念深深植根于社會(huì)，廉潔文化逐漸深入人心，內(nèi)化而形成一種知法守法的公民意識(shí)，外化而形成一種崇尚廉潔的社會(huì)風(fēng)尚。另外，芬蘭的廉潔文化教育并非局限于青少年，公務(wù)員群體更是廉潔文化教育的主要對(duì)象。芬蘭的公務(wù)員招聘首先重點(diǎn)考察的就是應(yīng)聘者的法治意識(shí)和道德自律素養(yǎng)。并且，在進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍后，這些新人仍然要接受嚴(yán)格的廉潔自律教育培訓(xùn)，通過培訓(xùn)最重要的是使其明晰社交與腐敗的邊界，明晰權(quán)力的界限，知道應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么。在嚴(yán)格把關(guān)和教育之下，芬蘭公務(wù)員的廉潔自律也是舉世聞名的，據(jù)報(bào)道，在芬蘭，一些公務(wù)員考核考試會(huì)將答案直接附在試題背面，以便考生做完試題后在規(guī)定時(shí)間評(píng)估自己的分?jǐn)?shù)，查找不足，但令人驚訝的是沒有人會(huì)抄襲背面的答案。

二、完備嚴(yán)明的法律制度

完備嚴(yán)明的法律體系是芬蘭實(shí)現(xiàn)廉政的制度保障。芬蘭的法律體系中沒有專門的反腐敗法律，但是對(duì)于腐敗的限制卻滲入各項(xiàng)立法當(dāng)中。比如《公務(wù)員刑法》《審計(jì)法》《政府采購(gòu)法》等法典中都包含了反公共和私人腐敗的條款。另外重定刑、輕刑重罰則是芬蘭刑事司法系統(tǒng)的一大特色。所謂重定刑，就是腐敗入罪的門檻很低，芬蘭《公務(wù)員刑法》中規(guī)定，公務(wù)人員（包括卸任三年以內(nèi)）不得以任何名義收受他人價(jià)值超過20歐元的禮物饋贈(zèng)，如果接受必須進(jìn)行網(wǎng)上申請(qǐng)，否則便會(huì)受到法律制裁。在芬蘭有一句廣為流傳的話：“公務(wù)員可以接受一杯熱啤酒和一個(gè)冷三明治，但如果喝上葡萄酒，那就危險(xiǎn)了?！逼浯?，重定刑還體現(xiàn)在芬蘭的法律標(biāo)準(zhǔn)要高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。芬蘭是《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的締約國(guó)，早在2006年芬蘭便將《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》納入自己的法律體系中，并且芬蘭法律中很多入罪門檻都要低于公約中的最低要求。

雖然入罪門檻低，但是芬蘭刑法中對(duì)于腐敗的量刑卻并不高，芬蘭刑法典中將賄賂分為不嚴(yán)重和嚴(yán)重兩種，非嚴(yán)重賄賂的最高量刑為2年監(jiān)禁，而嚴(yán)重賄賂的最高量刑則為4年監(jiān)禁。芬蘭輕度適緩的量刑標(biāo)準(zhǔn)并沒有造成腐敗多發(fā)，一個(gè)根本原因是芬蘭法律中懲處行賄和受賄的罰金十分高昂，比如芬蘭《刑法》第30章規(guī)定，如果公司企業(yè)等存在行賄和受賄行為，最高罰金可達(dá)85萬歐元。

三、防止權(quán)力過度集中

有效的限制權(quán)力、避免權(quán)力過度集中是防止權(quán)力腐敗的必然選擇。地方自治分權(quán)是芬蘭政府規(guī)制權(quán)力集中的重要手段。芬蘭的地方自治主要體現(xiàn)在減少中央對(duì)地方的過度干預(yù)，給予地方充分的自主權(quán)。目前，芬蘭的行政區(qū)劃主要包括19個(gè)區(qū)和416個(gè)市鎮(zhèn)，其中有348個(gè)是自治市。在芬蘭，中央一級(jí)主要負(fù)責(zé)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、整體運(yùn)行。區(qū)政府則負(fù)責(zé)全國(guó)性的地方事務(wù)。而地方自治市則擁有相對(duì)的轄內(nèi)自主權(quán)和行政獨(dú)立權(quán)，自治市除了要完成其所承擔(dān)的諸如教育、醫(yī)療、公共設(shè)施建設(shè)與維護(hù)等法定服務(wù)，還可以在國(guó)家憲法框架下制定轄內(nèi)的法律、自由設(shè)定轄內(nèi)的各種稅率等。地方的相對(duì)自治在一定程度上避免了權(quán)力的過度集中，對(duì)于防止權(quán)力濫用、培育民主精神具有重要作用。

民主是現(xiàn)代文明國(guó)家限制權(quán)力的普遍方式。行之有效的民主形式既可以限制權(quán)力的濫用，更助于保證政府決策的公正性。從17世紀(jì)開始，芬蘭就采取集體決策的方式來限制權(quán)力以保證政府決策的正確性。集體決策的主要體現(xiàn)便是任何決策的批準(zhǔn)生效都要過兩道關(guān)：行政首長(zhǎng)和監(jiān)察專員。政府決策首先要經(jīng)過行政首長(zhǎng)的批準(zhǔn)，行政首長(zhǎng)通過之后還必須經(jīng)過監(jiān)察專員審查，只有監(jiān)察專員審查無疑之后，該政策才能生效，受到法律保護(hù)，但若監(jiān)察專員對(duì)決策存在疑問，不予簽署，即使行政首長(zhǎng)批準(zhǔn)通過，該政策也仍沒有法律效應(yīng)。這種集體決策的實(shí)施大大增加了行賄的難度和風(fēng)險(xiǎn)，有效避免了個(gè)人擅權(quán)和由此導(dǎo)致的腐敗行為發(fā)生。

監(jiān)察專員制度是芬蘭的一種古老制度，目前，芬蘭的各層級(jí)政府機(jī)構(gòu)基本都設(shè)有監(jiān)察專員，雖然監(jiān)察專員職位不高，但是卻擁有實(shí)際權(quán)力，監(jiān)察專員可以對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督并提出質(zhì)疑，也可以對(duì)相關(guān)問題事項(xiàng)進(jìn)行立案調(diào)查。與北歐其他國(guó)家相比，芬蘭監(jiān)察專員的監(jiān)督范圍十分廣泛。從各級(jí)政府機(jī)關(guān)到宗教、社會(huì)團(tuán)體，從軍隊(duì)到幼兒園、高等院校，監(jiān)察專員的監(jiān)督范圍幾乎涉及芬蘭社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。比如議會(huì)監(jiān)察專員和司法監(jiān)察專員負(fù)責(zé)監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)和工作人員的行為合法性，兒童監(jiān)察專員負(fù)責(zé)保障未成年人的健康成長(zhǎng)和法定權(quán)利，平等監(jiān)察專員保障公民性別平等、發(fā)展平等，維護(hù)社會(huì)公平正義，等等。另外監(jiān)察專員具有充分的調(diào)查權(quán)和處分建議權(quán)。提出批評(píng)和糾正建議是監(jiān)察專員職責(zé)履行中常用的方式，雖然監(jiān)察專員不具有對(duì)政府和公務(wù)人員錯(cuò)誤行為的直接處分權(quán)，但可以對(duì)所監(jiān)督政府和工作人員進(jìn)行通報(bào)批評(píng)或者對(duì)其主管機(jī)構(gòu)提出處分建議，而且其建議一般都會(huì)被采納，因?yàn)閷?duì)于那些不服從其建議的，監(jiān)察專員可以自行啟動(dòng)包括刑事訴訟在內(nèi)的訴訟程序。

四、監(jiān)督機(jī)制行之有效

政務(wù)的公開透明是實(shí)行有效監(jiān)督的前提條件。只有讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，才能防止權(quán)力的霉變。早在20世紀(jì)，芬蘭就制定了《政府文件公開法》《政府行為公開法》來保障權(quán)力運(yùn)行的透明和政務(wù)信息的公開。法律的規(guī)定使得政府政務(wù)文件和官員財(cái)產(chǎn)等信息的公開成為必須履行的義務(wù)。在芬蘭，除了國(guó)家機(jī)密和個(gè)人的基本隱私之外，所有機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的信息都需要公開，并且保證任何人都可以通過相關(guān)部門對(duì)以上信息進(jìn)行查閱，“公民獲得政務(wù)信息的權(quán)利得到司法總監(jiān)和議會(huì)監(jiān)察專員的保護(hù)，公民如果認(rèn)為自己的知情權(quán)受到了侵犯，就可以向司法總監(jiān)和議會(huì)監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴”（范廉：“芬蘭如何構(gòu)建腐敗預(yù)防機(jī)制”，《廉政大視野》，2013年第11期）。芬蘭構(gòu)建“透明政治”的另一個(gè)重要手段便是電子政務(wù)的快速發(fā)展。自21世紀(jì)伊始，芬蘭政府便將電子政務(wù)作為國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。時(shí)至今日，在“E——服務(wù)”和“E——民主”建設(shè)方面，芬蘭在全球已處于絕對(duì)領(lǐng)先地位。電子政務(wù)的快速發(fā)展既提升了公共部門的行政效率，更進(jìn)一步提升了信息公開的程度，為公眾及時(shí)掌握政務(wù)信息、有效監(jiān)督政府和官員提供了平臺(tái)和技術(shù)保障。

在長(zhǎng)期的廉政建設(shè)中，芬蘭已經(jīng)形成了社會(huì)廣泛參與的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。媒體監(jiān)督是一把反腐利劍。一直以來，媒體在芬蘭廉政建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。在芬蘭，媒體有著高度的自由權(quán)和社會(huì)影響力，是打擊腐敗的一把利劍。對(duì)于各級(jí)政府官員來說，一旦其不光彩行為被媒體曝光，便會(huì)面臨社會(huì)輿論的譴責(zé)，使其社會(huì)信譽(yù)度大打折扣，即使不丟官罷職，其政治前途也會(huì)深受影響。比如芬蘭前國(guó)家警察局局長(zhǎng)馬庫(kù)·薩米森由于年事已高便使用警局公車上下班，這件事很快被媒體曝光，媒體公開指責(zé)薩米森將公車挪作私用，違反了公務(wù)員使用政府財(cái)產(chǎn)的法律規(guī)定，之后，本應(yīng)幾個(gè)月后就要光榮退休的薩米森便草草結(jié)束了自己的政治生涯。另外，社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督十分活躍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在芬蘭登記的10多萬社會(huì)民間團(tuán)體中有近一半以上是十分活躍的，“透明芬蘭”便是其中最著名的一個(gè)，透明芬蘭在政治上是獨(dú)立的，“其主要目標(biāo)是參與并促進(jìn)地方和國(guó)家層面關(guān)于腐敗問題的討論，同時(shí)提高公眾對(duì)于反腐的認(rèn)識(shí)，建立相應(yīng)的反腐敗機(jī)制，以及提供反腐敗培訓(xùn)”（韓陽：《北歐廉政制度與文化研究》，中國(guó)法制出版社2016年版，第116頁）。民眾監(jiān)督方便有利。在芬蘭，舉報(bào)政府官員的違法行為是每一個(gè)公民的基本權(quán)利，在廉潔文化的長(zhǎng)期熏陶之下，芬蘭民眾對(duì)于腐敗現(xiàn)象基本是零容忍的，自覺監(jiān)督和“打小報(bào)告”的積極性非常高。同時(shí)，芬蘭政府也十分鼓勵(lì)民眾監(jiān)督，制定了一系列措施來保障民眾舉報(bào)渠道的暢通。比如在芬蘭政府網(wǎng)站上一般都會(huì)有公民舉報(bào)方式的詳細(xì)說明，民眾若對(duì)政府和官員行為存在質(zhì)疑，便可直接通過電子郵件等多種方式對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行建議投訴和舉報(bào)，也可以直接申請(qǐng)法庭立案。

五、打造廉潔高效公務(wù)員隊(duì)伍

適度的高薪是保障廉潔的物質(zhì)基礎(chǔ)。芬蘭是全球貧富差距最小的國(guó)家之一，這一方面源自于其崇尚平等、公正的社會(huì)價(jià)值理念，在芬蘭幾乎沒有人是擁有特權(quán)的，對(duì)于芬蘭民眾來說，看到總統(tǒng)騎自行車上下班也是很平常的事情。另一方面則是源于其高額稅收和完善的社會(huì)保障。在芬蘭各個(gè)群體的收入水平普遍都比較高，即使是最高收入群體和最低收入群體之間的收入差距也不是很大。而其中芬蘭公務(wù)員的工資福利則是略高于社會(huì)平均水平，雖然相對(duì)于新加坡等提倡高薪養(yǎng)廉的國(guó)家，芬蘭公務(wù)員的工資福利待遇并不算高，但這也足以滿足公職人員整個(gè)家庭各方面的合理消費(fèi)需要，保證其過上體面的生活。事實(shí)證明，如果工資收入足夠，社會(huì)收入差距相對(duì)較小，公職人員工作滿意度就高，其受賄傾向也會(huì)相應(yīng)下降，腐敗現(xiàn)象就會(huì)減少。因?yàn)檫@既降低了公務(wù)員腐敗的動(dòng)機(jī)，也提高了公務(wù)員腐敗的成本，因?yàn)橐坏┻`法，就意味著所有的收入待遇都將不復(fù)存在，所以在芬蘭也很少會(huì)有政府公務(wù)人員因金錢利益而鋌而走險(xiǎn)。

全面嚴(yán)格的廉政考核是打造廉潔隊(duì)伍的激勵(lì)機(jī)制。芬蘭政府對(duì)公職人員的廉政考核主要包括三個(gè)方面：入口選任、管理監(jiān)控和考核評(píng)估。入口選任就是嚴(yán)把選人用人標(biāo)準(zhǔn)，芬蘭公職人員的選拔標(biāo)準(zhǔn)很高，尤其是具有監(jiān)督職能的部門和司法部門的要求則更高，不僅要考察入職人員的基本專業(yè)素養(yǎng)，對(duì)于法律素養(yǎng)和道德標(biāo)準(zhǔn)考察更是嚴(yán)格；管理監(jiān)控主要體現(xiàn)為對(duì)公職人員行為的監(jiān)督與管理，在芬蘭，重要的崗位必須定期輪換，并且芬蘭法律明令禁止公職人員有任何兼職行為；另外芬蘭政府每年都會(huì)定期對(duì)公職人員進(jìn)行考核評(píng)估，主要考核公職人員的履職情況和廉政情況，相比較而言，在考核指標(biāo)中個(gè)人廉政考核的重要性要遠(yuǎn)高于個(gè)人能力、個(gè)人業(yè)績(jī)等考核。