劉涵

(中國(guó)極地研究中心,上海 200136)

提要 芬蘭地處北極重要戰(zhàn)略位置,在國(guó)際北極事務(wù)中發(fā)揮著重要的作用。中芬友好的雙邊關(guān)系為兩國(guó)北極合作奠定基礎(chǔ),中國(guó)出臺(tái)的北極政策及“冰上絲綢之路”倡議,激發(fā)了對(duì)中芬北極經(jīng)濟(jì)合作的期待。然而近期芬蘭政府在中芬北極經(jīng)濟(jì)合作上陷入搖擺境地,不僅降低對(duì)華北極投資信任,還對(duì)中芬合作潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行較為負(fù)面的評(píng)估。這一變化主要基于芬蘭國(guó)家北極利益調(diào)整、西方對(duì)芬蘭施加的壓力以及芬蘭項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足這三大內(nèi)外原因。面對(duì)這一挑戰(zhàn),中國(guó)應(yīng)堅(jiān)定對(duì)中芬北極合作的信心,倡導(dǎo)“一帶一路”倡議對(duì)接理念,善于抓住有利合作時(shí)機(jī),開展務(wù)實(shí)互信的雙邊合作,為中芬北極合作注入新的動(dòng)力。

0 引言

芬蘭占據(jù)北極重要戰(zhàn)略位置,北與挪威接壤,西北與瑞典為鄰,東接俄羅斯,西南瀕臨波羅的海,約有四分之一的領(lǐng)土位于北極圈內(nèi)。芬蘭是北極治理政策領(lǐng)域的倡導(dǎo)者和先驅(qū)者,在北極理事會(huì)、巴倫支歐洲北極理事會(huì)等多個(gè)北極區(qū)域治理機(jī)制中發(fā)揮積極作用。芬蘭是歐盟重要的北極成員國(guó),其提出的歐盟北方政策倡議于2000年被歐盟采納,是歐盟第一次擁有參與高北地區(qū)事務(wù)的框架。芬蘭還是北歐國(guó)家中為數(shù)不多的非北約成員國(guó),奉行不結(jié)盟和獨(dú)立可靠的防務(wù)政策,以“機(jī)遇增強(qiáng)型合作伙伴國(guó)”身份與北約開展軍事合作。

芬蘭高度重視北極事務(wù),建立完善的北極管理決策體系,并發(fā)布一系列北極戰(zhàn)略政策。芬蘭北極咨詢委員會(huì)是芬蘭的北極國(guó)家決策機(jī)構(gòu),由總理辦公室國(guó)務(wù)秘書擔(dān)任主席,致力于支持芬蘭在北極地區(qū)的政策和活動(dòng),監(jiān)督芬蘭北極戰(zhàn)略的執(zhí)行情況,定期就國(guó)際北極政策問題進(jìn)行對(duì)話。此外,芬蘭外交部設(shè)有芬蘭北極大使職位,在北極對(duì)外關(guān)系上發(fā)揮重要作用[1]。自2010年以來,芬蘭政府發(fā)布四份北極戰(zhàn)略文件,不斷明晰芬蘭北極政策和優(yōu)先事項(xiàng),維護(hù)其在北極地區(qū)的基本利益。其中,強(qiáng)化自身國(guó)際北極政策領(lǐng)導(dǎo)者的地位、促進(jìn)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展和專業(yè)技能商業(yè)化、深化北極地區(qū)合作維護(hù)北極地區(qū)穩(wěn)定是芬蘭北極戰(zhàn)略三大特點(diǎn)。值得一提的是,在2016年芬蘭北極戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃文件中,與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的優(yōu)先領(lǐng)域共占了四分之三,分別是可持續(xù)發(fā)展旅游、北極專業(yè)技術(shù)和北極基礎(chǔ)建設(shè),可見經(jīng)濟(jì)利益在芬蘭北極戰(zhàn)略中的重要地位[2]。

近幾年來芬蘭不斷深化與中國(guó)在北極事務(wù)上的合作,2019年1月芬蘭總統(tǒng)尼尼斯托訪華,雙方表示中芬可利用中國(guó)鐵路快運(yùn)等設(shè)施,促進(jìn)雙邊貿(mào)易,探討北極航道合作機(jī)遇,共同建設(shè)“冰上絲綢之路”。然而,2019年2月由芬蘭總理辦公室發(fā)布的《中國(guó)在北極:中芬北極合作的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》(China in the Arctic and the Opportunities and Challenges for Chinese-Finnish Arctic Co-operation)(以下簡(jiǎn)稱《中芬北極合作報(bào)告》)傳遞了另一種聲音:雖然該報(bào)告整體對(duì)中芬北極合作表達(dá)積極態(tài)度,但指出中芬北極合作具體實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,并強(qiáng)調(diào)某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和投資方式會(huì)帶來潛在風(fēng)險(xiǎn),可見芬蘭政府在中芬北極合作問題上陷入搖擺境地。究竟是什么原因?qū)е路姨m對(duì)華北極經(jīng)濟(jì)合作政策發(fā)生這一變化？未來的中芬北極合作該如何開展？

本文認(rèn)為芬蘭政府在中芬北極經(jīng)濟(jì)合作上陷入搖擺境地的重要內(nèi)因是芬蘭調(diào)整國(guó)家北極利益排序,將北極安全提升至首要地位,暫緩北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。另一方面,來自歐盟和美國(guó)的外部壓力影響是芬蘭對(duì)華北極政策發(fā)生變化的重要外因。同時(shí)該變化也反映出芬蘭國(guó)內(nèi)推動(dòng)北極基建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足,究其實(shí)質(zhì)是芬蘭尚不具備統(tǒng)攬跨國(guó)大項(xiàng)目的主導(dǎo)能力和資源。本文將結(jié)合國(guó)際局勢(shì)和芬蘭國(guó)內(nèi)形勢(shì),深入探究芬蘭對(duì)華政策變化這一事件:首先追溯中芬北極合作的發(fā)展歷程,隨后重點(diǎn)分析導(dǎo)致中芬北極經(jīng)濟(jì)合作放緩的原因,包括芬蘭國(guó)家北極利益調(diào)整、西方對(duì)芬蘭施加的壓力及芬蘭項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足,最后對(duì)未來中芬北極合作進(jìn)行展望并給出建設(shè)性意見。

1 中芬北極合作歷程

中芬北極合作,尤其是北極經(jīng)濟(jì)合作,是近年來兩國(guó)合作的亮點(diǎn)。2019年2月,芬蘭政府發(fā)布《中芬北極合作報(bào)告》對(duì)中芬北極合作的潛力和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估,引起各方關(guān)注。

中國(guó)和芬蘭一直保持友好務(wù)實(shí)的合作交流傳統(tǒng),中國(guó)北極政策的出臺(tái)進(jìn)一步推動(dòng)兩國(guó)北極事務(wù)合作。芬蘭是新中國(guó)成立以來首批建交的西方國(guó)家,雙邊關(guān)系發(fā)展良好,經(jīng)濟(jì)往來頻繁。目前芬蘭對(duì)中國(guó)的投資總額超過100億歐元,約有350家公司在華開展業(yè)務(wù);中國(guó)企業(yè)投資芬蘭制造生物燃料和環(huán)保紙漿,并帶動(dòng)芬蘭旅游業(yè)的繁榮。中國(guó)已經(jīng)是芬蘭在歐盟以外的第二大貿(mào)易伙伴,僅次于俄羅斯[3]。近些年來中芬開展北極合作交流,不僅聯(lián)合設(shè)計(jì)中國(guó)“雪龍2”號(hào)破冰船,還深化北極科研領(lǐng)域合作交流,如2016年在羅瓦涅米召開的第四屆中國(guó)北歐北極合作研討會(huì)。隨著2018年中國(guó)政府發(fā)布北極政策白皮書,“冰上絲綢之路”正式成為“一帶一路”倡議的重要組成部分,北極合作成為中芬政府間重點(diǎn)議題。兩國(guó)已開展兩次最高級(jí)別的國(guó)事訪問,不僅建立面向未來的新型合作伙伴關(guān)系,還談及北極地區(qū)自然資源可持續(xù)利用以及共建“冰上絲綢之路”[4]。

在中芬北極合作的眾多領(lǐng)域中,最具實(shí)質(zhì)性的是中芬北極經(jīng)濟(jì)合作。2013年以來,芬蘭提出“樞紐(Hub)”概念,致力于將芬蘭打造成為北極地區(qū)連通歐亞大陸交通、數(shù)據(jù)、資金、人員的海陸空全方位交通樞紐國(guó),實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提就是填補(bǔ)高北地區(qū)基建缺口[5]。芬蘭這一戰(zhàn)略目標(biāo)與中國(guó)“冰上絲綢之路”倡議的核心內(nèi)容不謀而合?！氨辖z綢之路”以“一帶一路”為基礎(chǔ),以北極政策為外交依據(jù),主要包括“依托北極航道的開發(fā)利用,與各方共建北冰洋連接歐洲的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道,鼓勵(lì)企業(yè)參與北極航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進(jìn)北極數(shù)字互聯(lián)互通的國(guó)際合作,推動(dòng)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。對(duì)此,芬蘭各界歡迎中國(guó)參與芬蘭北極基建項(xiàng)目,認(rèn)為中國(guó)優(yōu)秀的基建能力、充足的融資能力和強(qiáng)大的北極資源消費(fèi)能力是保證項(xiàng)目成功的重要因素。芬蘭北極商業(yè)委員會(huì)主席Tero Vauraste 將中國(guó)定義為北極地區(qū)的重要參與者,預(yù)計(jì)中國(guó)會(huì)在未來參與更多芬蘭北極項(xiàng)目[6]。其中,“北極走廊”項(xiàng)目對(duì)中國(guó)最有吸引力。該項(xiàng)目包括從芬蘭羅瓦涅米到挪威希爾科內(nèi)斯的鐵路,及從挪威赫爾辛基到愛沙尼亞塔林的隧道。一旦東北航道實(shí)現(xiàn)常態(tài)化通航,來自東亞的貨物可經(jīng)“冰上絲綢之路”穿過北冰洋運(yùn)抵北歐,再經(jīng)“北極走廊”的港口和鐵路網(wǎng)輸往歐洲各地,這不僅會(huì)改變芬蘭在歐亞物流通道中末梢的地位,而且為“冰上絲綢之路”打通前往北歐國(guó)家和東歐市場(chǎng)的最后1 公里,將中國(guó)、俄羅斯與“泛歐交通運(yùn)輸網(wǎng)”相連,共同構(gòu)建一個(gè)跨越歐亞的宏偉交通網(wǎng)絡(luò)。此外,北極海底光纜項(xiàng)目也引起了中國(guó)政府和企業(yè)的重視。2017年9月,中國(guó)電信表示有興趣參與該項(xiàng)目,2018年3月中國(guó)工業(yè)和信息化部派出官員參加了該項(xiàng)目的第一次高層會(huì)議[7]。

然而,回顧近幾年來芬蘭與“冰上絲綢之路”倡議的聯(lián)結(jié)——兩國(guó)北極基礎(chǔ)建設(shè)合作并沒有取得預(yù)想進(jìn)展,出現(xiàn)了放緩和停滯的局面。雖然芬蘭政府依舊大力歡迎中國(guó)投資進(jìn)入北極地區(qū),但對(duì)部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來的消極影響及投資的潛在風(fēng)險(xiǎn)持謹(jǐn)慎態(tài)度。2019年2月芬蘭總理辦公室發(fā)布的《中芬北極合作報(bào)告》是芬蘭政府對(duì)中芬北極合作的最新表態(tài)。該報(bào)告首先對(duì)中國(guó)在遵守國(guó)際法和地區(qū)規(guī)范前提下積極參與北極事務(wù)的行為進(jìn)行了肯定。報(bào)告指出,隨著中國(guó)在北極地區(qū)利益趨于多樣化,中國(guó)在該地區(qū)的影響力也逐漸加強(qiáng)。報(bào)告還將中國(guó)定義為北極事務(wù)的“規(guī)范塑造者”(norm-maker),即通過“近北極國(guó)家”、“冰上絲綢之路”等新概念向大眾傳遞中國(guó)在北極地區(qū)的理念。在談及中芬北極經(jīng)濟(jì)合作時(shí),該報(bào)告認(rèn)為雖然中芬北極經(jīng)濟(jì)合作具有巨大潛力,但具體實(shí)踐太少,大部分合作還處于初步階段。中國(guó)在芬蘭基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中的具體角色并不清晰,同樣芬蘭在中國(guó)“一帶一路”倡議中的具體位置也未明確。此外,該報(bào)告認(rèn)為中國(guó)北極投資將產(chǎn)生一系列潛在風(fēng)險(xiǎn),并指出中國(guó)在環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、原住民問題上的不足[8]。

2 芬蘭對(duì)華北極政策變化的原因

芬蘭對(duì)華北極政策的上述變化,一方面受到了外部因素的影響,另一方面也是國(guó)家內(nèi)部原因所致。本文將從芬蘭國(guó)家北極利益調(diào)整、西方對(duì)芬蘭施加的壓力及芬蘭項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足這三個(gè)方面進(jìn)行分析。

2.1 芬蘭國(guó)家北極利益調(diào)整

隨著北極地區(qū)軍事化再抬頭,位于東西方陣營(yíng)間緩沖區(qū)的芬蘭調(diào)整國(guó)家北極利益排序,將安全利益提升至首要地位,暫緩北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo),是導(dǎo)致中芬北極經(jīng)濟(jì)合作放緩的重要內(nèi)因之一。

在國(guó)際安全領(lǐng)域,芬蘭因規(guī)模局限和相對(duì)實(shí)力不足存在著顯著的安全脆弱性,難以實(shí)現(xiàn)安全自助,抵御鄰國(guó)可能帶來的潛在威脅。因此,增加對(duì)大國(guó)的安全依賴性,參與全球或地區(qū)安全機(jī)制是芬蘭保障國(guó)家安全的一個(gè)有效途徑[9]。2013年烏克蘭危機(jī)后,芬蘭一方面面臨俄羅斯不斷升級(jí)的軍備力量和在芬蘭邊境頻繁軍事活動(dòng)的威脅,另一方面,因北極資源和航道日益增長(zhǎng)的利益需求而引發(fā)地緣競(jìng)爭(zhēng)的北極“再安全化”態(tài)勢(shì)也對(duì)芬蘭參與北極事務(wù)提出挑戰(zhàn)[10]。在很大程度上,隨著北極安全態(tài)勢(shì)不斷升級(jí),軍事力量相對(duì)較弱的芬蘭日益感受到來自北極地區(qū)的軍事安全威脅,對(duì)芬蘭國(guó)家北極政策目標(biāo)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。對(duì)此,芬蘭對(duì)自身北極利益進(jìn)行重新評(píng)估,將維護(hù)北極地區(qū)穩(wěn)定這一目標(biāo)提升至首位,優(yōu)先關(guān)注芬蘭北極安全利益,暫緩北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃,在已有的北歐防務(wù)合作機(jī)制的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)與北約的防御合作,抵御鄰國(guó)俄羅斯的威懾。

芬蘭主要通過以下三種途徑加強(qiáng)與北約合作,以此應(yīng)對(duì)北極軍事化發(fā)展新趨勢(shì)。其一是積極參加北約聯(lián)合軍演。2018年5月,芬蘭與瑞典的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)人與美國(guó)簽署三方意向書,改善和鞏固三國(guó)之間的防務(wù)合作。同年10月,芬蘭以“增強(qiáng)型合作伙伴國(guó)”身份全程參與北約“三叉戟接點(diǎn)”聯(lián)合軍演,提供了空軍基地和空軍力量,共計(jì)有2 400 人參演此次軍演[11]。其二是表達(dá)加入北約的意愿。自烏克蘭危機(jī)發(fā)生以來,芬蘭民眾加入北約意愿持續(xù)高漲,芬蘭政府也多次表達(dá)與瑞典共同加入北約的戰(zhàn)略考量。對(duì)此,俄羅斯警告稱,若芬蘭加入北約,俄羅斯將調(diào)動(dòng)軍隊(duì)予以回應(yīng),并隨即增加在西部軍區(qū)的導(dǎo)彈數(shù)量[12]。其三是在北極問題上保持與北約主導(dǎo)國(guó)美國(guó)一致立場(chǎng)。近些年來美國(guó)北極政策強(qiáng)調(diào)北極安全環(huán)境的復(fù)雜性、不確定性和戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng),指出北極域內(nèi)國(guó)家的相關(guān)利益面臨新的威脅,呼吁加強(qiáng)盟國(guó)合作面對(duì)共同挑戰(zhàn)。2019年10月芬蘭總統(tǒng)尼尼斯托與美國(guó)總統(tǒng)特朗普會(huì)晤時(shí)提到北極地區(qū)日益緊張的局勢(shì)。他表示認(rèn)同特朗普的立場(chǎng),即芬蘭應(yīng)與其他北極國(guó)家為一個(gè)沒有任何外來干擾的北極圈而努力,保持北極地區(qū)低緊張的狀態(tài)[13]。

2.2 西方對(duì)芬蘭施加的壓力

芬蘭在冷戰(zhàn)后加入歐盟,參與歐洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程緩解其經(jīng)濟(jì)脆弱性,推動(dòng)歐盟安全與防務(wù)政策保障國(guó)家安全穩(wěn)定;相應(yīng)地,芬蘭作為成員國(guó)需要遵守歐盟相關(guān)規(guī)定,雖部分政策可能會(huì)損害本國(guó)利益[9]。中芬北極合作有著良好的開端,但歐盟與美國(guó)的“中國(guó)懷疑論”及相關(guān)政策限制了其成員國(guó)芬蘭與中國(guó)在北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,是影響芬蘭對(duì)華北極政策變化的重要外因。

自2017年以來,歐洲積極參與共建“一帶一路”及其重要組成部分“冰上絲綢之路”,但隨著中國(guó)與中東歐國(guó)家的合作深化,歐洲決策者開始負(fù)面評(píng)價(jià)“一帶一路”倡議:一方面顧慮“一帶一路”倡議缺乏投資互惠關(guān)系,損害了歐洲利益;另一方面質(zhì)疑中國(guó)正在通過投資歐盟小國(guó)項(xiàng)目獲得政治利益,試圖分裂歐洲[14-15]。2018年9月,《連接歐洲和亞洲——對(duì)歐盟戰(zhàn)略的設(shè)想》政策出臺(tái),被稱為歐版“一帶一路”倡議。歐盟呼吁各成員國(guó)警惕雙邊倡議引發(fā)的環(huán)境、社會(huì)和財(cái)政可持續(xù)性問題,避免不良貸款陷入債務(wù)危機(jī);鼓勵(lì)成員國(guó)側(cè)重多邊互聯(lián)互通方式來加強(qiáng)區(qū)域秩序,如通過歐洲投資銀行、歐洲戰(zhàn)略投資基金和聯(lián)合成員國(guó)資源[16]。該政策與中國(guó)“一帶一路”倡議及其重要組成部分“冰上絲綢之路”在方法和實(shí)施上存在重大分歧。

當(dāng)然,歐盟“中國(guó)懷疑論”的背后還有來自北極強(qiáng)國(guó)美國(guó)的壓力。特朗普?qǐng)?zhí)政后美國(guó)北極政策發(fā)生調(diào)整,通過加緊與北歐盟友及伙伴的防務(wù)關(guān)系,渲染“中國(guó)北極威脅論”等方式,企圖重組北極秩序重獲北極領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。2019年4月美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)布的《北極戰(zhàn)略展望》視中國(guó)為“北極戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”,五角大樓2019年度《中國(guó)軍力報(bào)告》21次提到中國(guó)在北極的“存在”(2018年僅一次)[17]。2019年8月,北約秘書長(zhǎng)斯托爾滕貝格宣布防務(wù)聯(lián)盟應(yīng)當(dāng)密切監(jiān)控中國(guó)在北極地區(qū)不斷增強(qiáng)的軍事存在[18]。此外,特朗普政府曾多次敦促歐盟盟國(guó)在貿(mào)易、技術(shù)和安全方面對(duì)中國(guó)采取更強(qiáng)硬的立場(chǎng),并干涉意大利加入“一帶一路”倡議。

在“中國(guó)懷疑論”和歐盟連通性政策的影響下,芬蘭政府在中芬北極經(jīng)濟(jì)合作上陷入搖擺境地,《中芬北極合作報(bào)告》更是明確指出若芬蘭在中國(guó)投資問題上處理不當(dāng),將對(duì)芬蘭在歐盟中的地位產(chǎn)生不利影響。從項(xiàng)目實(shí)踐來看,芬蘭方降低對(duì)中國(guó)投資的信任,減少與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作。2018年出版的《北極鐵路愿景》基本未提及中國(guó),反而對(duì)中國(guó)政府是否愿意以高價(jià)投資北極走廊表示了質(zhì)疑[19]。當(dāng)談及北極海底光纜項(xiàng)目,芬蘭政府表示融資已經(jīng)不再是一個(gè)挑戰(zhàn),中國(guó)公司很可能作為主要客戶而非投資者參與該項(xiàng)目。依據(jù)最新光纜規(guī)劃圖顯示,該北極項(xiàng)目的終點(diǎn)已確定為亞洲的日本,代表中國(guó)從該項(xiàng)目的主導(dǎo)國(guó)家淪為了候選參與國(guó)[20]。這與之前Cinia 執(zhí)行顧問Jukka-Pekka Joensuu 在接受采訪時(shí)提到的中國(guó)的“冰上絲綢之路”倡議連同亞洲基礎(chǔ)建設(shè)開發(fā)銀行可作為北極海底光纜建設(shè)資金的潛在杠桿的樂觀態(tài)度截然相反[6]。從政策層面來看,《中芬北極合作報(bào)告》對(duì)中芬北極合作的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)闡述,主要包括“債務(wù)陷阱論”和“輿論影響論”:一方面,芬蘭政府擔(dān)心過分依賴中國(guó)投資會(huì)使芬蘭陷入債務(wù)和貪污危機(jī),增加芬蘭經(jīng)濟(jì)脆弱性,威脅芬蘭國(guó)家安全,因此需要對(duì)中國(guó)投資進(jìn)行仔細(xì)審查,防止其潛在的政治意圖;另一方面,芬蘭認(rèn)為需要警惕中國(guó)通過多種手段影響公眾輿論便于其北極活動(dòng)的開展,比如通過主辦學(xué)術(shù)研討會(huì)和訪問學(xué)者項(xiàng)目等科研途徑,用金錢和禮物“賄賂”北歐學(xué)者,影響學(xué)者觀點(diǎn)論斷為中國(guó)服務(wù)。此外,芬蘭還對(duì)中國(guó)缺乏知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)立法、在非洲等地開展不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等現(xiàn)象表示警惕,并將失敗的中芬生物能源項(xiàng)目合作歸因?yàn)橹袊?guó)投資者的不可靠和缺乏對(duì)當(dāng)?shù)匾?guī)則的了解[8,20]。

2.3 芬蘭項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足

目前,芬蘭作為項(xiàng)目的倡議者和推動(dòng)者,面臨著國(guó)內(nèi)對(duì)北極基建項(xiàng)目評(píng)估價(jià)值不高、多個(gè)利益集團(tuán)各持己見、項(xiàng)目規(guī)劃運(yùn)營(yíng)難度較大等問題。上述問題造成推動(dòng)芬蘭北極基建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足,進(jìn)而使得中芬北極經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程受到負(fù)面影響。究其實(shí)質(zhì)是芬蘭缺乏推動(dòng)及落實(shí)跨國(guó)大型基建項(xiàng)目的主導(dǎo)能力和資源。

首先,北極鐵路項(xiàng)目因缺少投資處于擱置狀態(tài)。一方面,芬挪特別工作組在對(duì)羅瓦涅米-希爾科內(nèi)斯鐵路的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和詳細(xì)計(jì)劃研究后得出結(jié)論:北極鐵路項(xiàng)目貨運(yùn)量太小,不具有商業(yè)可行性,無法吸引大額投資。根據(jù)金融模型計(jì)算,一旦鐵路建成,年貨運(yùn)量最低必須達(dá)到250萬(wàn)噸,才能彌補(bǔ)鐵路每年產(chǎn)生的維修費(fèi)用。若該地區(qū)業(yè)務(wù)及運(yùn)輸方式在未來不發(fā)生重大變化,最低貨運(yùn)量將無法實(shí)現(xiàn),投資方不會(huì)在這個(gè)項(xiàng)目上投入數(shù)十億歐元。另一方面,項(xiàng)目缺乏來自歐盟的戰(zhàn)略投資。該項(xiàng)目將實(shí)現(xiàn)從中歐到北歐再到亞洲的快速連接,對(duì)整個(gè)歐洲有重要戰(zhàn)略意義。因此挪芬不斷呼吁這是一個(gè)歐洲項(xiàng)目,需要?dú)W盟支持保證其高難度的基礎(chǔ)建設(shè),但目前看來資金并未到位[21]。

其次,薩米人社區(qū)和地方政黨對(duì)北極基建項(xiàng)目未形成統(tǒng)一意見,導(dǎo)致項(xiàng)目在統(tǒng)籌規(guī)劃階段便陷入停滯。就薩米人而言,薩米理事會(huì)等組織在多個(gè)場(chǎng)合對(duì)北極鐵路的建設(shè)表示抗議和不滿。因?yàn)樵撹F路一旦建成,將橫穿科克內(nèi)斯到羅瓦涅米的六個(gè)薩米馴鹿放牧區(qū),嚴(yán)重影響到薩米人的生存環(huán)境和傳統(tǒng)文化。薩米人要求全程參與到項(xiàng)目中來維護(hù)自身利益,這就意味著北極鐵路已有的路線和詳細(xì)規(guī)劃要重新調(diào)整。此外,芬蘭政黨對(duì)北極鐵路持分歧態(tài)度也導(dǎo)致該項(xiàng)目遲遲無法落地:雖然大型政黨對(duì)該項(xiàng)目保持積極態(tài)度,但眾多較小政黨持消極態(tài)度,比如反對(duì)派基督教民主黨人不認(rèn)同新建連接芬挪的鐵路設(shè)計(jì),認(rèn)為使用已有的芬俄鐵路更經(jīng)濟(jì)高效,左翼聯(lián)盟因該項(xiàng)目未考慮原住民權(quán)利而持反對(duì)意見[22]。

最后,從具體操作層面來看,北極基建項(xiàng)目在規(guī)劃與運(yùn)營(yíng)上存在的諸多挑戰(zhàn)是導(dǎo)致其無法落地的原因之一。就北極海底光纜項(xiàng)目而言。該項(xiàng)目由多國(guó)企業(yè)合作運(yùn)行,繁重的前期整合和責(zé)任界定使得芬蘭Cinia 公司無法按照原計(jì)劃在2020年前進(jìn)行光纜建設(shè),目前仍在線路設(shè)計(jì)和團(tuán)隊(duì)建設(shè)階段[23]。同樣是跨國(guó)項(xiàng)目的北極走廊在規(guī)劃上也面臨重大挑戰(zhàn)。主要參與國(guó)芬蘭和挪威對(duì)各自交通項(xiàng)目的規(guī)劃及審核流程大相徑庭:挪威需要將該項(xiàng)目寫入12年為一周期的國(guó)家交通計(jì)劃方案,再進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估才能得以批準(zhǔn);芬蘭則需先對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評(píng)估,再花費(fèi)至少3年時(shí)間將其納入國(guó)家計(jì)劃才可以啟動(dòng)項(xiàng)目。不同國(guó)家的流程差異使得該項(xiàng)目合作進(jìn)一步復(fù)雜化[21]。

3 中芬北極合作的展望與建議

在氣候變化和全球化的影響下,北極地區(qū)正在成為地緣政治、經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn),芬蘭在北極事務(wù)中扮演的角色和發(fā)揮的作用也越來越值得關(guān)注。雖然芬蘭目前在對(duì)華北極政策上搖擺不定,北極經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目進(jìn)展放緩,但筆者認(rèn)為中芬北極合作有著堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和良好的前景,就中芬北極合作給出三點(diǎn)建設(shè)性意見,為未來中芬北極合作尋找突破口和切入點(diǎn)。

首先,中國(guó)應(yīng)堅(jiān)定對(duì)中芬北極合作的信心,在中芬“面向未來的新型合作伙伴關(guān)系”的框架下,推進(jìn)北極合作領(lǐng)域的協(xié)議簽訂和方案落實(shí)。中芬北極合作有著扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)和政治基礎(chǔ),主要基于以下三點(diǎn):其一,經(jīng)濟(jì)合作是中芬合作的最大驅(qū)動(dòng)力,芬蘭自建交來就和中國(guó)保持密切經(jīng)貿(mào)聯(lián)系,目前中國(guó)是芬蘭在歐盟以外的第二大貿(mào)易伙伴,芬蘭是亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的創(chuàng)始成員國(guó),中芬致力于發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)領(lǐng)域,推動(dòng)新的投資和貿(mào)易機(jī)會(huì);其二,中芬兩國(guó)有著友好務(wù)實(shí)的政治基礎(chǔ),自2017年至2019年,中芬兩國(guó)已開展兩次最高級(jí)別國(guó)事訪問,不僅建立新型合作伙伴關(guān)系,還發(fā)布聯(lián)合工作計(jì)劃(2019－2023),均談及北極經(jīng)濟(jì)合作;其三,芬蘭的“樞紐”戰(zhàn)略及“北極基礎(chǔ)建設(shè)”這一優(yōu)先領(lǐng)域,和中國(guó)提出的“冰上絲綢之路”倡議的核心內(nèi)容一致,具備戰(zhàn)略對(duì)接潛力。目前中芬兩國(guó)缺少聚焦北極事務(wù)層面的具體政策指導(dǎo)和詳細(xì)行動(dòng)方案,故建議可在“面向未來的新型合作伙伴關(guān)系”的框架下,進(jìn)一步推動(dòng)北極合作協(xié)議或備忘錄的簽訂,更好地落實(shí)與規(guī)范中芬北極合作。

其次,中國(guó)應(yīng)倡導(dǎo)戰(zhàn)略對(duì)接理念,善于抓住時(shí)機(jī)促成合作,積極參與北極經(jīng)濟(jì)多邊合作,增強(qiáng)中國(guó)在北極合作中的戰(zhàn)略主動(dòng)性。當(dāng)前芬蘭因北極安全不穩(wěn)定因素對(duì)中芬北極合作產(chǎn)生動(dòng)搖,對(duì)經(jīng)濟(jì)合作的潛在風(fēng)險(xiǎn)和中國(guó)真實(shí)意圖持質(zhì)疑態(tài)度。在這一背景下,中國(guó)更需宣介“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略對(duì)接理念,將其作為北極發(fā)展指導(dǎo)思想,旨在雙方自愿的前提下,培育共同需求,依托開放包容的合作平臺(tái),兼顧各方利益平等協(xié)商,尋找發(fā)展利益的交匯點(diǎn),推動(dòng)戰(zhàn)略對(duì)接與耦合,實(shí)現(xiàn)合作共贏之路;同時(shí)還需審時(shí)度勢(shì),密切關(guān)注國(guó)際形勢(shì)和芬蘭相關(guān)政策動(dòng)態(tài),尋找有利時(shí)機(jī)適時(shí)推進(jìn)下一階段實(shí)質(zhì)性合作。另一方面,由于芬蘭作為倡導(dǎo)者尚不具備統(tǒng)攬跨國(guó)大項(xiàng)目的主導(dǎo)能力和資源,預(yù)計(jì)在未來需要其他北極國(guó)家及區(qū)域性組織的強(qiáng)力支持。基于這一情況,中國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)與其他重要參與方及項(xiàng)目主導(dǎo)方的互動(dòng)溝通,表達(dá)對(duì)互利共贏經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目的支持,比如北極走廊項(xiàng)目的重要參與方挪威和愛沙尼亞、北極海底光纜項(xiàng)目的重要參與方俄羅斯和日本,進(jìn)而增強(qiáng)中國(guó)在北極合作中的戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán),維護(hù)中國(guó)在北極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在。

再者,中國(guó)需與芬蘭開展務(wù)實(shí)互信的雙邊合作,消除疑慮,對(duì)其他搖擺不定的項(xiàng)目注入信心,增進(jìn)兩國(guó)在北極地區(qū)的多領(lǐng)域良性互動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)合作方面,中國(guó)需與芬蘭合作一到兩個(gè)示范性經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目:作為投資方和技術(shù)提供方,中國(guó)可從具體項(xiàng)目入手,因地制宜,對(duì)參與開發(fā)的企業(yè)公司、涉及的港口和市場(chǎng)需求、當(dāng)?shù)氐恼叻傻冗M(jìn)行全面評(píng)估和充分調(diào)研,同時(shí)尊重芬蘭在項(xiàng)目上的主導(dǎo)權(quán),增進(jìn)雙方交流積累經(jīng)驗(yàn),成功打造一到兩個(gè)示范性項(xiàng)目,逐步推動(dòng)中芬“冰上絲綢之路”合作發(fā)展。在科學(xué)合作方面,中國(guó)需推進(jìn)與芬蘭研究機(jī)構(gòu)間透明互信的北極科學(xué)合作,通過制度效益的外溢逐漸擴(kuò)展到其他合作領(lǐng)域,為“冰上絲綢之路”合作奠定基礎(chǔ)。過去幾年中芬北極科學(xué)合作取得一定成果,但存在形式比較單一、持續(xù)時(shí)間較短等問題,中方開展科研合作的真實(shí)目的也頻遭質(zhì)疑。建議未來可在北極環(huán)境保護(hù)、氣候變化等共識(shí)度較高領(lǐng)域深化合作,開展如聯(lián)合考察、科研平臺(tái)開發(fā)、學(xué)者互訪等長(zhǎng)時(shí)期、透明互信的雙多邊北極科學(xué)合作,為增進(jìn)中芬科研機(jī)構(gòu)及政府間的相互信任和溝通交流搭建良好平臺(tái)。

4 結(jié)語(yǔ)

本文結(jié)合國(guó)際和芬蘭國(guó)內(nèi)因素,探討了近期芬蘭在中芬北極經(jīng)濟(jì)合作上發(fā)生政治搖擺的主要表現(xiàn)及其原因。本文認(rèn)為上述轉(zhuǎn)變是芬蘭受到來自外部的西方政治壓力、內(nèi)部的國(guó)家北極利益調(diào)整和經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足導(dǎo)致的暫時(shí)性經(jīng)濟(jì)合作放緩?；诜姨m自2013年后未出臺(tái)最新北極政策,意味著其北極戰(zhàn)略方向未發(fā)生改變,目前仍以促進(jìn)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為重要目標(biāo)。同時(shí)需明晰芬蘭調(diào)整國(guó)家北極利益排序,優(yōu)先考慮安全利益的根本目的也是為了保證芬蘭北極經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的順利開展,為其提供安全穩(wěn)定的外部環(huán)境,均說明中芬北極經(jīng)濟(jì)合作仍有巨大潛力和發(fā)展空間。因此,中國(guó)應(yīng)堅(jiān)定對(duì)中芬北極合作的信心,耐心尋找有利合作時(shí)機(jī),切實(shí)開展互利共贏的雙邊經(jīng)濟(jì)合作,促進(jìn)與芬蘭在北極事務(wù)中的全方位良性互動(dòng)。

2019年歐盟-中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上,歐盟與中國(guó)發(fā)布聯(lián)合聲明共同建立開放、公平競(jìng)爭(zhēng)、透明和互利的市場(chǎng)環(huán)境,中方同意擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入并在世界貿(mào)易組織工業(yè)補(bǔ)貼改革方面給予讓步,中歐緊張關(guān)系得到改善[24]。正如芬蘭外交部北方政策大使哈里·瑪基-雷尼卡所言,“中國(guó)在北極可持續(xù)發(fā)展方面已做出令人矚目的努力和貢獻(xiàn),希望歐中雙方能在北極事務(wù)中加強(qiáng)合作,共同面對(duì)全球氣候變化的挑戰(zhàn),實(shí)現(xiàn)共贏。芬中合作穩(wěn)定,外部因素不會(huì)對(duì)芬中合作造成影響,也不會(huì)對(duì)兩國(guó)在北極領(lǐng)域的合作造成影響”[25]。芬蘭有著務(wù)實(shí)靈活的外交政策及與中國(guó)保持經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的強(qiáng)烈意愿,相信在不久的將來,中芬北極合作將撥云見日,再次注入新的活力,中芬兩國(guó)秉承“面向未來的新型合作伙伴關(guān)系”,共同打造“冰上絲綢之路”核心,推動(dòng)歐洲國(guó)家對(duì)“一帶一路”倡議的認(rèn)知和接納。