徐先耀(江蘇建科工程咨詢有限公司, 江蘇 南京 210019)
為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(以下簡稱《規(guī)劃意見》)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)[2017]19號)(以下簡稱《健康發(fā)展意見》),近期,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》),并從 2020年 3月1日起施行。筆者對于上述 3 個文件及相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了梳理,并且結(jié)合當(dāng)前推行建設(shè)項目工程總承包的實際情況和相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn),提出了一些思考和建議,供業(yè)內(nèi)人士參考。
(1)《規(guī)劃意見》要求:“推廣工程總承包制,加強(qiáng)建筑市場監(jiān)管。”
(2)《規(guī)劃意見》明確指出,要提升城市建筑水平,就必須落實工程質(zhì)量責(zé)任,完善工程質(zhì)量安全管理制度,落實建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位等五方責(zé)任主體的質(zhì)量安全責(zé)任。
(3)根據(jù)《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的相關(guān)責(zé)任規(guī)定,施工現(xiàn)場的工程質(zhì)量安全由施工單位負(fù)責(zé),施工單位的項目經(jīng)理必須對施工質(zhì)量安全負(fù)責(zé);實行總承包的,由總承包單位負(fù)總責(zé)。理由很簡單,因為施工單位是項目現(xiàn)場施工生產(chǎn)活動的經(jīng)營者和管理者。
(4)《管理辦法》第六條指出,建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項目適宜采用總承包方式?!豆芾磙k法》第三條明確規(guī)定了總承包的具體內(nèi)容,即承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同,對工程的設(shè)計、采購和施工等階段實行總承包,并且對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負(fù)責(zé)?!豆芾磙k法》第十一條規(guī)定,工程總承包單位不得是工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監(jiān)理單位、造價咨詢單位和招標(biāo)代理單位。為此,筆者建議,各地建設(shè)行政主管部門應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《管理辦法》,清理整頓目前工程建設(shè)市場存在的亂象。凡是代建單位、項目管理單位、監(jiān)理單位、造價咨詢單位和招標(biāo)代理單位正在進(jìn)行工程項目總承包的,一律停止相關(guān)業(yè)務(wù),協(xié)調(diào)有關(guān)各方做好善后工作,并且保證今后不再從事相關(guān)經(jīng)營活動。
(1)《管理辦法》第十條規(guī)定,工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì),或者是由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位組成的聯(lián)合體。目前在國內(nèi)建筑市場上,同時具有與大型、特大型建設(shè)工程項目規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)的單位為數(shù)不多。在工程實施階段,若由設(shè)計單位實施工程總承包,則在沒有施工資質(zhì)的情況下,設(shè)計單位對施工現(xiàn)場的管理能力以及對施工技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的掌握都相對欠缺,在關(guān)鍵部位、關(guān)鍵工序的質(zhì)量控制上和危險性較大的分部分項施工組織設(shè)計上缺乏有效的預(yù)見,且無法提供可靠的經(jīng)驗和措施。若由施工單位實施總承包,則在相應(yīng)規(guī)模的工程設(shè)計能力相對薄弱且經(jīng)驗不足的情況下,施工單位很容易在設(shè)計質(zhì)量上出錯;或者以優(yōu)化設(shè)計為名,隨意更改、降低設(shè)計標(biāo)準(zhǔn),甚至為便于自己施工而降低設(shè)計標(biāo)準(zhǔn),從而給工程項目的使用埋下了隱患。筆者建議:為克服因單一設(shè)計或單一施工單位總承包管理體系的短板,現(xiàn)階段除了已符合《管理辦法》第六條并同時具備設(shè)計、施工同等規(guī)模資質(zhì)的單位以外,建設(shè)單位暫不宜委托原來僅具備單一資質(zhì)的單位承擔(dān)工程項目總承包,提倡由具備設(shè)計、施工資質(zhì)的單位組成聯(lián)合體分階段分別實施總承包。
(2)《管理辦法》第十條規(guī)定,工程總承包單位應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的項目管理體系和項目管理能力、財務(wù)和風(fēng)險承擔(dān)能力,以及與發(fā)包工程相類似的設(shè)計、施工或者工程總承包業(yè)績。目前在建筑市場上,有一些初始申請總承包資質(zhì)的設(shè)計企業(yè)或施工企業(yè),缺乏相對應(yīng)的項目管理體系,不具備相應(yīng)的項目管理能力、財務(wù)和風(fēng)險承擔(dān)能力,更沒有相對應(yīng)的工程總承包業(yè)績。筆者建議:對于申請增加非原有承包資質(zhì)以承攬工程總承包的設(shè)計企業(yè)或施工企業(yè),主管部門在審查時應(yīng)嚴(yán)格把關(guān),嚴(yán)格控制批準(zhǔn)質(zhì)量與數(shù)量。
(3)《管理辦法》第二十條規(guī)定,工程總承包項目經(jīng)理不得同時在兩個或兩個以上工程項目擔(dān)任項目經(jīng)理、施工項目負(fù)責(zé)人。目前在建筑施工現(xiàn)場,項目經(jīng)理不在現(xiàn)場的情況時有發(fā)生,甚至在某些地區(qū),項目經(jīng)理不到崗率大大超過總監(jiān),合同約定的項目經(jīng)理只在開會或當(dāng)?shù)刂鞴懿块T檢查時到場,現(xiàn)場日常管理工作通常委托給執(zhí)行經(jīng)理、副經(jīng)理主持。這些臨時的項目代理人和項目總監(jiān)承擔(dān)著不應(yīng)承擔(dān)的巨大法律責(zé)任風(fēng)險。筆者建議:工程總承包單位項目經(jīng)理的任職條件,除了滿足《管理辦法》第二十條的規(guī)定以外,還必須到崗履職,主持項目實施階段的日常工作,承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和義務(wù)。對于長期不到崗盡職的項目經(jīng)理,建設(shè)單位可以直接向總承包單位提出書面要求,限期落實,否則予以處罰,直至終止工程總承包合同。但凡發(fā)生重大質(zhì)量、安全事故,對不在崗的項目經(jīng)理除了依法追究其相應(yīng)的法律責(zé)任以外,還要追究其擅自離崗的責(zé)任,使相關(guān)企業(yè)和當(dāng)事人不愿掛名、不敢掛名。
(4)實施工程總承包,有利于實現(xiàn)工程項目的系統(tǒng)化、集約化管理,有利于提高工程項目的管理水平和管理效率。值得注意的是,隨著總承包單位經(jīng)營活動范圍的擴(kuò)大,設(shè)計、采購和施工分包環(huán)節(jié)的增多,政府監(jiān)管部門必須進(jìn)一步加強(qiáng)對建設(shè)單位、代建單位、項目管理單位和工程監(jiān)理單位的監(jiān)管力度,抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié),依法依規(guī)進(jìn)行管控,以防失控。
(5) 推行工程總承包制,必須要加強(qiáng)對五方責(zé)任主體的監(jiān)督與管理。建設(shè)單位是建設(shè)投資的主體,對整個建設(shè)項目全過程實施管理,其決策權(quán)和管理權(quán)在五方責(zé)任主體中最大,對建設(shè)工程目標(biāo)起主導(dǎo)作用;五方責(zé)任主體中其余四方的權(quán)利與義務(wù)與建設(shè)單位不對等,處于從屬地位。由于現(xiàn)行建設(shè)行政主管部門與各行業(yè)的建設(shè)單位無直接的行政監(jiān)督關(guān)系,無法對建設(shè)單位的項目負(fù)責(zé)人進(jìn)行有效管理與監(jiān)督。筆者建議:但凡涉及國計民生的重大項目,建設(shè)主管部門應(yīng)與轄地黨政有關(guān)部門,如紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門保持密切聯(lián)系,形成對建設(shè)單位的監(jiān)管合力,從而保證工程建設(shè)項目總承包制順利施行;對于不同階段的主體責(zé)任,尤其是質(zhì)量與安全責(zé)任,仍然按照“誰設(shè)計,誰負(fù)責(zé);誰施工,誰負(fù)責(zé)”的基本原則進(jìn)行認(rèn)定;建設(shè)單位和監(jiān)理單位應(yīng)嚴(yán)格按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》的有關(guān)規(guī)定,認(rèn)真履行相關(guān)法定職責(zé)。
2016年 11月24日,江西省宜春市豐城電廠三期在建冷卻塔施工平臺發(fā)生倒塌,造成死亡 73 人、傷 2 人、直接經(jīng)濟(jì)損失過億元的特別重大事故。該起事故的嚴(yán)重程度和影響范圍之大,為建國以來建筑行業(yè)所罕見。
根據(jù)近期的公開報告,經(jīng)法院審理查明,該起倒塌事故屬于特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。建設(shè)單位在未經(jīng)論證、評估的情況下,違規(guī)大幅度壓縮合同工期,提出策劃并與工程總承包單位、監(jiān)理單位、施工單位共同啟動“大干 100 天”活動,導(dǎo)致工期明顯縮短。人民法院對這起特大事故所涉 9 件刑事案件進(jìn)行了公開宣判,對 28 名被告人和 1 個被告單位依法判處刑罰。
報告顯示,該起倒塌事故的主要成因如下。
(1)由分包單位項目部編制并經(jīng)總承包項目部、項目監(jiān)理部、擴(kuò)建工程建設(shè)指揮部審查同意的《 7號冷卻塔筒壁施工方案》存在嚴(yán)重缺陷,未針對拆模作業(yè)制定管理控制措施。
(2)對試塊送檢、拆模的管理失控。在實際施工過程中,勞務(wù)作業(yè)隊伍自行決定拆模。事故發(fā)生時,施工人員在混凝土強(qiáng)度不足的情況下違規(guī)拆除模板,造成筒壁混凝土和模板體系連續(xù)傾塌墜落,墜落物沖擊與筒壁內(nèi)側(cè)連接的平橋附著拉索,導(dǎo)致平橋也整體倒塌,造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。
(3)混凝土供應(yīng)商擅自改變混凝土配合比,未嚴(yán)格按混凝土配合比添加外加劑,最終導(dǎo)致該特大事故的發(fā)生。
(4)該項目存在貪污、受賄和國有公司、企業(yè)人員濫用職權(quán)行為。
(1)從該工程施工管理網(wǎng)絡(luò)圖(為避免涉及相關(guān)單位名稱,網(wǎng)絡(luò)圖略)上獲悉,工程總承包單位沒有一個強(qiáng)大的土建分包單位作為設(shè)計單位承擔(dān)的電廠施工總承包,沒有分包給有大型電力工程施工總承包經(jīng)驗的施工單位,對高空作業(yè)的安全性和混凝土強(qiáng)度均缺乏應(yīng)有的預(yù)見和事前、事中控制措施。
(2)分包單位有嚴(yán)重缺陷的《 7號冷卻塔筒壁施工方案》,居然被總承包單位項目部、監(jiān)理和工程指揮部通過。
(3)建設(shè)單位指揮部大幅度壓縮合同工期,提出“大干 100 天”。作為工程總承包單位,即便是一家大區(qū)級的大型專業(yè)設(shè)計院,如果不具備對該工程合理工期的認(rèn)知度,就不能有效抵制建設(shè)單位大幅度壓縮工期的違規(guī)行為。監(jiān)理單位也是如此。
(4)在拆除連接施工平臺的混凝土結(jié)構(gòu)模板時,土建施工總承包項目部、分包項目部和監(jiān)理部應(yīng)當(dāng)知道其質(zhì)量、安全的重要性,必須先制定出符合規(guī)范要求的拆??刂拼胧?,并且嚴(yán)格監(jiān)督施工人員進(jìn)行拆模作業(yè)。事實上,勞務(wù)分包單位擅自拆模,混凝土供應(yīng)單位擅自修改配合比,充分表明了工程總承包單位對施工現(xiàn)場的質(zhì)量、安全、工期三大目標(biāo)的管理處于失控狀態(tài)。
凡屬于國家大型能源、交通、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的,在推行建設(shè)項目工程總承包時,不宜由只有設(shè)計或施工單一資質(zhì)的單位(包括剛申請獲得有另一方資質(zhì)而無實際業(yè)績的單位)實施工程總承包,應(yīng)當(dāng)由有資質(zhì)(包括具有同類工程業(yè)績)的設(shè)計、施工單位組成的聯(lián)合體實施工程總承包。否則,此類悲劇可能還會發(fā)生。
實施建設(shè)工程項目是一項系統(tǒng)性、綜合性的復(fù)雜過程。面對廣闊的建筑市場,從事工程建設(shè)項目管理的五方責(zé)任主體,要與時俱進(jìn),努力探索,勇于實踐;要秉承“精心設(shè)計、精心施工、精準(zhǔn)管理、創(chuàng)精品工程”的原則,堅持在法律法規(guī)框架下,不斷探索、總結(jié)經(jīng)驗,以提升管理優(yōu)勢;要善于把握機(jī)遇,以問題為導(dǎo)向,攻堅克難,重視和解決深層次問題,逐步推進(jìn)與完善工程總承包制,不斷促進(jìn)工程建設(shè)管理持續(xù)健康發(fā)展。