張宏亮

（陜西國浩建設工程有限公司 陜西省西安市 710059）

0 引言

隨著2014年11月29日財政部財金〔2014〕113號文件《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》、2014年12月2日國家發(fā)展和改革委員會發(fā)改投資〔2014〕2724號文件《國家發(fā)展改革委正式下發(fā)PPP項目指導意見和通用合同指南》和2015年4月25日六部委2015年第25號令《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》相關政策的陸續(xù)出臺，地方政府對PPP模式的積極性被充分調動起來，很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，認為PPP模式是解決地方政府債務壓力、解決融資難題的靈丹妙藥，這一認識有一個誤區(qū)，如果不了解PPP模式的內涵，可能會把PPP模式變成另一種形式的地方融資平臺公司。

1 PPP模式損害終端客戶利益的風險分析及風險控制

（1）擬建PPP項目征詢監(jiān)管方、專家、終端用戶等的意見有助于發(fā)現(xiàn)潛在問題，并在項目可行性研究時采取相應的解決措施予以消除。

（2）對市場風險進行全面預測。重點是可行性研究環(huán)節(jié)中對商業(yè)風險的預測，它可以使政府在大量花費資源開發(fā)項目之前就能夠對合作伙伴關系的適用性有所認識，且對于分析招商過程中社會資本是否勝任、確定合理標底有意義。避免因對市場風險預測不足導致PPP項目收支難以平衡導致破產，最后由政府接管提供公共服務，無形中增加了公共資源的浪費，進而導致?lián)p害終端客戶利益。

（3）加強PPP項目終端用戶消費定價的市場調研。以不高于現(xiàn)行市場價格為原則，通過市場調研的形式確定PPP模式項目終端客戶消費定價。按照同類項目平均社會盈利水平確定項目公司的合理利潤，筆者建議市盈率在10%～15%的利潤率較為合適，低于成本的部分由政府通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予投資主體相應的土地優(yōu)先開發(fā)權或政策扶持作為補償?shù)?；高于?guī)定市盈率部分，政府按照項目的衡工量值（Value For Money）原則均衡投資主體利益和公眾利益控制。從而體現(xiàn)PPP模式利益共享、風險共擔、全程合作的特點。

（4）深度挖掘PPP模式的潛力。PPP模式中政府授予社會資本特許經營權，通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予投資主體相應的土地優(yōu)先開發(fā)權或政策扶持作為補償?shù)日邷p輕政府初期建設投資負擔和風險，增加項目的資本金數(shù)量，進而降低較高的資產負債率；通過民營（或國有）企業(yè)的融資、專業(yè)、技術、生產、運營與管理降低項目建設和經營成本，提高經濟效益，向內挖掘利潤空間。實現(xiàn)優(yōu)勢互補、合作共贏。

2 政府體制不適合經濟體制發(fā)展需求導致PPP模式失敗的風險分析及風險控制

（1）縣級以上各級政府成立本級政府的全面深化改革領導小組。制定與中央全面深化改革領導小組相適用的各級全面深化改革領導小組的職責，明確小組成員及其職責，落實政府體制改革和經濟體制改革相適應的協(xié)調機制。

（2）縣級以上各級全面深化改革領導小組（以下簡稱“深改組”）成員單位應包括本級政府及所屬相關部門，任一部門選定的PPP項目由本部門牽頭，報深改組審核并由深改組協(xié)調本級政府的各相關部門配合牽頭部門做好協(xié)調工作。例如：交通局選定的PPP項目由交通局報深改組，由深改組協(xié)調發(fā)改、國土、林業(yè)、水利、電力、環(huán)保等相關部門，政出一門，提高政府整體辦事效率。

3 政府及公共部門管理水平導致PPP模式失敗的風險分析及風險控制

（1）提高政府及公共部門的平等意識及合作觀念。傳統(tǒng)的“以計劃經濟為主、市場調節(jié)為輔”和“市場在資源配置過程中的基礎性作用”管理模式長期以來形成政府在國民經濟發(fā)展過程中的主導地位，企業(yè)在市場經濟中的輔助地位，政府和投資者地位不平等。而PPP模式需要社會資本與公共部門通過一定的合作機制形成一種伙伴式的合作關系，政府從公共產品的“提供者”向社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”的角色轉換需要一個過程，政府要處理好與市場主體之間的關系，既不“越位”也不“缺位”。政府及公共部門需要盡快完成角色轉換，同時牢固樹立平等意識及合作觀念。

（2）加強政府對公共部門在PPP模式中的工作考核。在PPP模式中，政府的總體角色和責任——為大眾提供最優(yōu)質的公共設施和服務——是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，上級政府均應從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，對其授權的公共部門在PPP模式中對政策指導方針進行解釋和應用、發(fā)展規(guī)劃、組織招標、理順各參與機構之間的權限和關系、市場監(jiān)管和指導服務等相關工作進行考核，降低項目總體風險和政府在PPP項目中應當承擔的相關風險。

（3）法律法規(guī)是PPP模式的重要保障。PPP項目的運作需要在法律層面上對政府及公共部門與民營（或國有）企業(yè)在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，政府及公共部門和民營（或國有）企業(yè)作為合同主體，必須遵循相關的法律、行政法規(guī)和相關規(guī)定，享有相關權利和履行相關義務。項目可行性研究、融資、建設、運營管理和維護等各個階段都需要通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。

（4）提高政府管理水平和工作效率是PPP模式得以實現(xiàn)的必要條件。

特許經營類項目能否成功在很大程度上取決于政府及公共部門的管理水平。PPP項目對政府關于政策指導方針進行解釋和應用、發(fā)展規(guī)劃、組織招標、理順各參與機構之間的權限和關系、市場監(jiān)管和指導服務等提出了很高的要求，同時對規(guī)避土地權屬、服務及產品規(guī)格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等風險也提出很高的要求。這就需要政府及公共部門在PPP項目實踐過程中不斷提高管理水平。

4 PPP模式實施中投資主體的風險分析及風險控制

（1）規(guī)避市場風險。通過市場調研，首先要選擇有一定回報能力、運營中可產生現(xiàn)金流的項目。如果項目本身現(xiàn)金流較弱，則應該注意構造較好的長期盈利模式。對于具有較強的社會性的基礎設施項目，即：具有較高的間接經濟效益而直接經濟效益較弱的項目，構造盈利模式時可合理加入壟斷性。對于經濟回報能力較弱的項目，政府應提供靈活的政策和有力度的激勵措施，例如：最低經營收入保證——為了確保項目的成功實施，政府應該在一定時期內以固定的價格購買一定數(shù)量的產品或服務；或者在現(xiàn)金流大幅度下降時，政府給予適當?shù)难a貼；或者準許項目公司在授權范圍之內開展符合公司利益的延展開發(fā)等。

（2）規(guī)避融資風險。PPP模式核心理念是追求資金最佳使用價值，通過引進社會資本，發(fā)揮公私雙方各自優(yōu)勢，得到最優(yōu)的投資回報及社會公共效益，實現(xiàn)公共財政或者公共資源的價值最大化。所以在引進社會資本時，對社會資本的資金擁有量要有一定的要求。一般情況下，社會資本投入的資本金不得少于PPP項目所需資金的30%，否則就違背了降低政府負債率的初衷；若投入的自有資金低于30%，剩余資金必須通過融資來解決，增加了項目負債率，從而增加了PPP項目失敗的風險。社會資本或項目公司必須多渠道融資，避免單一融資渠道因為受金融市場波動影響項目融資。

（3）通過信用評價系統(tǒng)規(guī)避社會資本不良行為。技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險因為行業(yè)不同、項目不同風險狀況各異，難以一一闡述，就規(guī)避社會資本或項目公司在PPP項目執(zhí)行過程中的不良行為，縣級以上人民政府有關部門應當對取得特許經營權的投資主體或項目公司及其從業(yè)人員的不良行為建立信用記錄，建立信用評價體系，按照優(yōu)、良、差等級進行評價，納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺。對嚴重違法失信行為除依法予以曝光外，還應制定相應的激勵機制和退出機制，引導企業(yè)良性發(fā)展。

5 結語

PPP模式不僅僅是一種融資模式，它可以使社會資本更多地參與到項目中，發(fā)揮政府和社會資本的優(yōu)勢，提高效率、降低風險，這正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。PPP本身是一個意義非常廣泛的概念，所包含的范圍和內涵很難歸納準確定義，因此本文僅從我國當前的實際情況出發(fā)，結合PPP的核心內容進行簡單的風險分析和風險控制，希望本文對國家PPP模式的實踐探索提供相應的參考。