文/嚴榮

中國的租賃型保障房起步于向城鎮(zhèn)最低收入家庭提供的廉租住房，2010 年開始重點發(fā)展公租房，2013 年廉租住房與公租房并軌運行，統(tǒng)稱為公共租賃住房（以下簡稱“公租房”）。自設(shè)立相關(guān)制度以來，公租房一直是我國住房保障體系的重要組成部分，在緩解中低收入城鎮(zhèn)居民以及新市民的住房困難方面發(fā)揮了明顯作用。截至2018 年底，全國3700 多萬困難群眾住進公租房，累計近2200 萬困難群眾領(lǐng)取公租房租賃補貼。但是，在政策實踐中，受制于諸多瓶頸因素，公租房的保障效能尚未充分彰顯。本文探索性地引入公共價值理論框架，重新審視公租房的“公共價值”，希冀為公租房的可持續(xù)發(fā)展提供些許啟示。

一、公租房發(fā)展面臨不少挑戰(zhàn)

在新時期主要由配租型的公租房和配售型的共有產(chǎn)權(quán)住房構(gòu)成的城鎮(zhèn)住房保障體系中，公租房的發(fā)展較受重視，先后出臺了一系列政策，全國城鎮(zhèn)基本形成了公租房制度。但是，全面地看，與經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢與要求相比，公租房在許多方面還存在瓶頸與不足。

1.建設(shè)投資面臨收支難以平衡的壓力。為了支持保障房建設(shè)，各級政府都以不同方式進行了投入。依據(jù)《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87 號），“發(fā)展公共租賃住房實行省級人民政府負總責、市縣人民政府抓落實的責任制”。因此，對于公租房建設(shè)，地方政府是責任主體和實施主體，中央給予適當支持。

在具體投入上，地方政府要供應建設(shè)用地（以劃撥供應為主，也可以采用出讓、租賃或作價入股等方式有償使用）、提供資金支持（包括直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等）、給予稅收優(yōu)惠。以較早提出重點發(fā)展公租房的重慶市為例，該市于2010 年提出建設(shè)4000 萬平方米公租房，有研究者分析如此規(guī)模的公租房建設(shè)涉及土地直接投入約600 億元，建安成本約1040 億元。（欒玉樹，2017）而且，政府在保障性住房建設(shè)中的投入價值應包括財政資金、政府放棄的保障性住房用地使用權(quán)的市場價值與稅收支出的市場價值等三個方面。（宮兵 等，2018）若按投入價值的模式測算，政府投入額將更加龐大。

但是，由于租金售價比失衡等原因，中國城鎮(zhèn)住房的租金回報率普遍較低。據(jù)市場機構(gòu)調(diào)查，許多城市的住房租金回報率不足2%（馬勀，2019），遠低于同時期的銀行貸款基準利率，這給財政投入的可持續(xù)性提出了嚴峻考驗。

2.不少城市尚未將新市民納入保障范圍。2018 年，有2.9%的進城農(nóng)民工享受了保障性住房，其中，1.3%租賃公租房，1.6%自購保障性住房。（國家統(tǒng)計局，2019）盡管相比前一年，2018 年享受公租房的農(nóng)民工比重提高了0.2 個百分點，但總體看，占比仍然較低。其中一個重要原因是不少城市對包括農(nóng)民工在內(nèi)的新市民享受公租房保障設(shè)定了較高的準入條件，從而事實上將大部分新市民排斥在公租房保障之外。

比如，《北京市公共租賃住房申請、審核及配租管理辦法》（京建法〔2001〕25 號）規(guī)定，申請公租房的對象包括三類，即保障性住房輪候家庭、本市城鎮(zhèn)戶籍低收入住房困難家庭、外省市住房困難家庭及人員。2017 年，北京市首次試點面向非京籍無房家庭供應公租房，在200 套公租房源中單獨劃出30%配租。在政策實施實踐中，具體申請條件是“非京籍申請人需年滿18 周歲且不超過45 周歲，具有購房資格（需要提供連續(xù)60 個月繳納個人所得稅或社會保險的證明），其家庭成員至少有一人在項目所在區(qū)域或城六區(qū)工作，所處行業(yè)符合北京市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，未列入產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄”。這意味著“把大量進城務工人員拒之門外”。（彭文卓，2017）

當然，應該認識到，不少城市之所以設(shè)置較高的準入門檻，一方面由于保障房資源供給較為緊張，首先應保障戶籍人口，另一方面還有外來常住人口的收入資產(chǎn)難審核、戶籍所在地與流入地政府及相關(guān)部門間合作力度不足等原因。（吳賓 等，2015）

3.供需匹配度有待優(yōu)化。公租房的供需不匹配反映在區(qū)域、區(qū)位和人群等維度。首先，區(qū)域?qū)用娴馁Y源錯配主要表現(xiàn)為人口流入城市的公租房需求旺盛、供給相對不足，導致輪候周期較長，并且普遍實行較高的準入條件限制需求，而人口流出城市的公租房需求較少，但“公租房建設(shè)存在下達指標的現(xiàn)象，缺乏對住房需求的分析，造成部分地區(qū)公租房供大于求”（金浩然 等，2018），有些城市的公租房甚至長期空置。

其次，區(qū)位層面的供需不匹配主要表現(xiàn)為地方政府為了以盡可能少的成本完成保障房建設(shè)任務指標，傾向于將包括公租房在內(nèi)的保障房在城市邊緣區(qū)域集中建造（嚴榮，2014），使得難以有效滿足保障對象的居住需求。

再次，人群維度的供需不匹配主要表現(xiàn)為包括農(nóng)民工在內(nèi)的新市民群體的住房矛盾較突出，對公租房的需求較迫切，但不少城市政府設(shè)置了較高的準入門檻，使其受益面較窄。與此同時，一些城市陸續(xù)對各類人才申請公租房提供便利和優(yōu)惠，不少城市對人才公租房的房源籌措和供應分配實行單列。

二、公租房與公共價值失靈

公租房發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，究其原委，在于公共性被弱化。跳出主流視角的窠臼，引入近年來在公共政策與公共管理學界快速發(fā)展的公共價值管理理論，有助于開闊分析視野。

1.公共性是公租房的基本屬性。我國的公租房，“在政策設(shè)計以及概念使用上借鑒了國外的‘public housing’，強調(diào)政府在住房領(lǐng)域履行社會公共職能”（文林峰，2010）。“由于這類住房傳統(tǒng)上是由政府（public sector）撥款建造，相對于私營部門（private sector）供給的商品房（private housing），是一種排他性的公共物品或準公共物品，英文中稱之為public housing”（徐虹，2010）。因此，“公共性”是公租房的基本屬性。

雖然不同時期從不同角度對公共性內(nèi)涵的理解會有差異，但公共性一直被視為公共管理和公共政策的基礎(chǔ)與核心，包括公平、公正、公開等一系列價值體系（王樂夫 等，2003）。具體到住房領(lǐng)域，公共性表現(xiàn)為各類人群都能獲得可持續(xù)、適當、安全和負擔得起的住房，讓全體人民住有所居。

2.公共性弱化是公租房發(fā)展困境的深層次原因。從已有的收支平衡和保障方式設(shè)計視角展開分析，公租房的發(fā)展會面臨一些悖論，即某些舉措隱含相互對立的效果，從而形成左右為難的困境。比如，要改變公租房建設(shè)收支失衡的局面，增強公租房政策的可持續(xù)性，只有兩種選擇：降低建設(shè)投資成本，或者提高租金收益率。但在現(xiàn)有政策框架下，這兩種選擇要么有悖于工程質(zhì)量要求，要么有悖于公租房租金的政府定價原則。再比如，對于實物配租和租金補貼的權(quán)衡，如果強調(diào)前者，在“行政分包制”的運行邏輯下必然會引發(fā)資源錯配問題，而如果強調(diào)后者，在“人、地、錢”掛鉤機制尚不健全的背景下，必然會出現(xiàn)厚“人才”而薄“外來務工人員”的現(xiàn)象。

事實上，這些只是公租房政策實踐中的表象，深層次的原因在于公租房的公共性被弱化，投資建設(shè)方面的經(jīng)濟利益權(quán)衡優(yōu)先于公共利益考量，在準入標準設(shè)計上歧視甚至排斥外來務工人員，在供給側(cè)以完成上級下達的數(shù)量指標為導向。公租房的公共性被弱化，既背離了公租房政策的初衷，也有悖于黨的十九大報告提出的“讓全體人民住有所居”目標。

3.公租房的公共價值失靈。公共管理研究界在反思新公共管理理論的基礎(chǔ)上探索著形成了公共價值管理理論。波茨曼認為公共價值的建立是基于公共利益，當市場和公共部門所提供的服務都不能實現(xiàn)公共價值時，就會出現(xiàn)公共價值失靈（Bozeman，2002）。對照他所歸納提煉的公共價值失靈分析框架，公租房的公共價值失靈主要表現(xiàn)為“提供者缺乏”、“短視效應”、“替代性”（王佃利 等，2018）?！疤峁┱呷狈Α笔侵附?jīng)濟社會體中缺乏足夠數(shù)量的公共價值提供者，導致公共需求難以充分滿足，在公租房運行實踐中主要表現(xiàn)為由于收支失衡，提供公租房投資建設(shè)、運營管理的主體較少，使得難以滿足保障需求?！岸桃曅笔侵付唐谛袨橥{長遠公共價值，在公租房運行實踐中主要表現(xiàn)為由于公共資源不足而采取歧視甚至排斥外來務工人員申請公租房的現(xiàn)象?！疤娲浴笔侵竿ㄟ^補償和替代品來替代不可替代的公共資源，在公租房運行實踐中主要表現(xiàn)為由于地方政府的理性計算而在特定區(qū)域向特定人群供應公租房，加劇供需失衡。

三、創(chuàng)造公租房公共價值的策略

針對公共價值失靈問題，公共管理研究界提出了公共價值創(chuàng)造和公共價值管理的理論，以期推動公共管理變革。馬克.穆爾（Mark H. Moore）在20 世紀90 年代提出了“創(chuàng)造公共價值”框架，包括確定價值、獲得合法性和支持、以運作能力為支撐等路徑（穆爾，2016）。參考“創(chuàng)造公共價值”框架，結(jié)合我國公租房的發(fā)展實踐，提出包括明確定位、獲得支持、改善運營在內(nèi)的相應策略。

1.明確定位。在多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度中，公租房具有獨特的價值。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新就業(yè)職工和外來務工人員等新市民是住房困難矛盾較突出的群體。有效解決這個群體的住房困難問題，既關(guān)乎民生，又影響發(fā)展。作為新市民群體緩解階段性住房困難的重要方式，公租房具有非比尋常的價值。

公租房是規(guī)范發(fā)展住房租賃市場的重要依托。我國住房租賃市場主要包括市場化租賃住房、非正規(guī)住房、保障型租賃住房等類型，盡管發(fā)展成效非常顯著，但面臨一種“三元困境”，即沒有一種租賃住房能同時滿足安全、可支付性、可獲得性，比如市場化租賃住房能兼顧安全和可獲得性，但可支付性較差，而非正規(guī)住房能兼顧可支付性和可獲得性，卻存在較大安全隱患。而與此同時，以公租房為主的保障型租賃住房能兼顧安全與可支付性，但排斥了外來務工人員等新市民群體。如果能進一步明確公租房的定位，擴大覆蓋面，將外來務工人員等新市民群體納入保障范圍，將有助于我國住房租賃市場的規(guī)范發(fā)展，破解“三元困境”。

2.獲得支持。公租房發(fā)展已經(jīng)得到了包括土地、投資、財政、稅收、金融等諸多方面的支持。在新形勢下，推進公租房發(fā)展，應著重強化法律支持、社會支持和財政支持。

加快相關(guān)立法，強化法律支持。包括公租房在內(nèi)的住房保障領(lǐng)域法律法規(guī)立法層次低，法規(guī)之間缺乏系統(tǒng)性，已成為當前制約公租房發(fā)展的突出問題。應加快推進法律法規(guī)建設(shè)，明確公租房在住房保障和供應體系中的定位，促進公租房可持續(xù)發(fā)展。

提升獲得感，強化社會支持。在當前階段，應大幅降低外來務工人員等新市民群體申請公租房的門檻，讓更多新市民能得到公租房服務，以包容性增強獲得感，從而強化社會對公租房的支持。

增強針對性，強化財政支持。在“人、錢、地”掛鉤機制尚不完善的背景下，應加大中央財政對新市民流入規(guī)模較大的城市建設(shè)公租房的支持力度，增強新市民流入城市建設(shè)發(fā)展公租房的動力和能力。建議按照新市民流入規(guī)模分配中央財政支出中的公共租賃住房支出，增強中央支持的針對性。

3.改善運營。在公共價值創(chuàng)造的模型中，運營能力是“指向達成公共價值目標的能力，強調(diào)資源可得性和管理運作能力對于價值目標實現(xiàn)的重要性”（徐國沖 等，2017）。在公租房的政策實踐中，運營能力主要表現(xiàn)為優(yōu)化保障方式、鼓勵社會力量參與、提高供給效率。

實物配租和貨幣補貼相結(jié)合，增強保障方式的針對性。公租房的實物配租和貨幣補貼方式，兩者各有利弊，不宜偏廢。應根據(jù)公租房保障對象的特點和實際情況，通過多樣化和差異化的方式，增強針對性。《關(guān)于進一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見》（建?！?019〕55 號）提出“對低保、低收入住房困難家庭和分散供養(yǎng)特困人員，可以實物配租為主、租賃補貼為輔；對中等偏下收入住房困難家庭，可以租賃補貼為主、實物配租為輔”，對新市民群體的“實物保障以配租集體宿舍為主”，并且強調(diào)具體保障方式可結(jié)合保障對象意愿和公租房供給因地制宜確定。這種探索值得肯定和推進。

鼓勵社會化力量參與，提高專業(yè)化運營水平。在投資建設(shè)、申請供應、運營管理、退出保障等環(huán)節(jié)中，目前較適合引入社會化力量參與的是運用管理。這是公租房的特點使然。同時此環(huán)節(jié)對社會力量參與開放也有必要性，可以提高公租房運營的專業(yè)化水平，使公租房更好地服務于安居宜居。

提高公租房供給效率，促進供需匹配。按照盡力而為、量力而行的原則，基于需求合理規(guī)劃公租房的布局，改變供需失衡和資源錯配等現(xiàn)象。充分利用大數(shù)據(jù)、一網(wǎng)通辦等系統(tǒng)，提高信息查詢、資格審核等公共服務效率，增強供應的有效性和針對性。

本文獲得“第17 屆中日韓居住問題國際會議”中方優(yōu)秀青年學者論文