蔡長昆，沈琪瑤

一、導(dǎo)論

過去幾十年間，盡管受到一定限制，中國的社會(huì)組織仍得到一定的成長和發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)問題日趨增多，公眾對(duì)公共服務(wù)的多元化需求增強(qiáng)，社會(huì)治理越來越需要社會(huì)組織的參與。社會(huì)組織通過政府購買服務(wù)或社會(huì)捐贈(zèng)，深入?yún)⑴c國家治理，分散了政府的財(cái)政壓力和直面公眾的壓力，已成為提供社會(huì)服務(wù)、塑造國家-社會(huì)關(guān)系的重要力量[1]。其在提升政府治理能力的同時(shí)，提升了政治體制的穩(wěn)定性[2]。然而，作為有組織的社會(huì)力量，社會(huì)組織也可能帶來社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)組織的“雙重屬性”[3]決定了其與政府之間動(dòng)態(tài)、復(fù)雜而又多變的關(guān)系。隨著社會(huì)組織與國家的互動(dòng)逐漸開始圍繞地方政府展開，在地方，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系更為微妙[4]。在地方場(chǎng)域之內(nèi)，地方政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系是復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的；理解其復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，既是理解我國國家-社會(huì)關(guān)系的重要窗口，也是理解地方公共服務(wù)供給的關(guān)鍵。在地方，國家與社會(huì)組織之間的關(guān)系發(fā)生了什么樣的變化?這樣的變化何以發(fā)生?

在有關(guān)中國國家-社會(huì)關(guān)系的研究中，早期的分析主要依托“社會(huì)中心論”展開。但是，在我國，由于缺乏相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)和制度條件，“社會(huì)中心論”遭到本土經(jīng)驗(yàn)研究的挑戰(zhàn)，逐漸式微[5][6]?？禃怨夂晚n恒率先打破西方學(xué)者先入為主的偏見，基于中國本土經(jīng)驗(yàn)提出了“分類控制[3]”，并進(jìn)一步提出了“行政吸納社會(huì)”[7]概念，以概括中國的國家-社會(huì)組織關(guān)系。此后，更多學(xué)者從中國實(shí)踐出發(fā)，有關(guān)中國國家-社會(huì)組織關(guān)系的研究開始從結(jié)構(gòu)性地討論國家-社會(huì)關(guān)系，逐漸轉(zhuǎn)向國家以及社會(huì)組織的行動(dòng)策略[8]。同時(shí)，由于中國現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，使得一些學(xué)者開始從側(cè)重于描述國家-社會(huì)關(guān)系的某種結(jié)構(gòu)形態(tài)，逐漸轉(zhuǎn)向國家-社會(huì)關(guān)系的變遷。中國國家-社會(huì)關(guān)系研究進(jìn)入“叢林化”時(shí)期[5]。

總體來看，已有研究存在以下不足:首先，已有解釋框架大多是對(duì)某一時(shí)期國家-社會(huì)關(guān)系進(jìn)行靜態(tài)描述，且為數(shù)不多的國家-社會(huì)關(guān)系變遷的研究也大多站在“大歷史”維度。再者，當(dāng)下研究忽視了地方政府與社會(huì)組織間關(guān)系的多樣性。不同于中央政府，地方政府尤其基層政府是國家與民間社會(huì)的實(shí)踐場(chǎng)域[9]，社會(huì)組織在日常實(shí)踐中面對(duì)的也主要是地方政府。對(duì)于特定的地方政府而言，隨著時(shí)間的演變，政府會(huì)采取不同的策略應(yīng)對(duì)特定的情境壓力，這使得地方政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系具有多樣性和動(dòng)態(tài)性。那么，在特定地方，地方政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系會(huì)發(fā)生什么樣的變遷?如何理解這種變遷?

為了回答這些問題，本文以D 市S 鎮(zhèn)志愿者協(xié)會(huì)(后文簡稱S 鎮(zhèn)志協(xié)或鎮(zhèn)志協(xié))為案例，對(duì)S 鎮(zhèn)志協(xié)在發(fā)展過程中S 鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)志協(xié)之間的關(guān)系變遷進(jìn)行了梳理。通過這一案例，本研究發(fā)現(xiàn)，在不同階段，地方政府塑造了不同的政社關(guān)系模式。在鎮(zhèn)志協(xié)成立之初，S 鎮(zhèn)政府通過賦予其合法權(quán)并控制其組織架構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源及日常活動(dòng)，將S 鎮(zhèn)分散的民間志愿資源納入國家體制內(nèi)，此時(shí)，兩者關(guān)系表現(xiàn)為“行政吸納社會(huì)”模式。在鎮(zhèn)志協(xié)改革之后，S 鎮(zhèn)政府通過放松其控制并協(xié)助其活動(dòng)的開展，滿足S 鎮(zhèn)對(duì)更多更高質(zhì)量的志愿服務(wù)的需求，此時(shí)，兩者關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶姓{服務(wù)”模式。研究發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化和自身工作重心的轉(zhuǎn)變，地方政府會(huì)采取差異化策略，導(dǎo)致其與社會(huì)組織關(guān)系的變遷。

二、結(jié)構(gòu)、策略與變遷:國家-社會(huì)組織關(guān)系研究的新方向

隨著社會(huì)組織成為重要的理解中國國家-社會(huì)關(guān)系的“錨點(diǎn)”，有關(guān)社會(huì)組織的研究也主要嵌入在國家-社會(huì)關(guān)系框架之下。但是，曾經(jīng)被廣為使用的用來解釋國家-社會(huì)關(guān)系的“社會(huì)中心論”受到了廣泛而深入的批評(píng)[10]?！吧鐣?huì)中心論”強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的分離[11]，忽略了國家能力和自主性。在“社會(huì)中心論”之下，國家-社會(huì)關(guān)系或者表現(xiàn)為對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，此時(shí)，國家是社會(huì)的對(duì)立面，社會(huì)是強(qiáng)權(quán)下的反抗者[12][13]；或者表現(xiàn)為協(xié)商狀態(tài)[14]，此時(shí)，國家與社會(huì)之間存在著緊密的溝通與合作[15]，利益集團(tuán)通過將自身利益納入國家決策中，對(duì)決策結(jié)果產(chǎn)生影響[16]。但是，在中國，政府“對(duì)社會(huì)擁有相當(dāng)大的權(quán)力和權(quán)威”[17]，幾乎不存在完全獨(dú)立于國家之外的社會(huì)領(lǐng)域；同時(shí)，大多數(shù)壟斷性社會(huì)組織由政府強(qiáng)制建立，與西方國家所呈現(xiàn)的協(xié)商狀態(tài)存在本質(zhì)差異[11]?！吧鐣?huì)中心論”雖展示了兩種國家-社會(huì)關(guān)系狀態(tài)，但難以為中國國家-社會(huì)組織關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)建立充分的概念和理論基礎(chǔ)。

因此，國內(nèi)學(xué)者嘗試超越“社會(huì)中心論”，將國家?guī)Щ匮芯康闹行模仃P(guān)注國家與社會(huì)組織的互動(dòng)過程和策略[7]。例如，康曉光等通過研究政府對(duì)8 類不同社會(huì)組織的不同管理手段，提出了“分類控制”的觀點(diǎn)，即政府在面對(duì)不同類型社會(huì)組織時(shí)，會(huì)根據(jù)其提供公共服務(wù)能力和組織性質(zhì)采取不同的管理手段，從而說明政府對(duì)社會(huì)組織的管理手段雖然多樣化，但始終著眼于自身利益最大化[3]?；凇胺诸惪刂啤?，更多的學(xué)者開始討論政府差異化控制的內(nèi)在機(jī)制。例如，江華等通過對(duì)比研究兩個(gè)金融行業(yè)組織政策參與案例，提出了“利益契合”分析框架:國家對(duì)社會(huì)組織的支持或限制取決于國家與社會(huì)組織的利益契合度，兩者間的互動(dòng)關(guān)系是一種制度化程度低、策略性強(qiáng)的關(guān)系[18]。但是，僅僅從“控制”的角度來考察國家與社會(huì)組織的關(guān)系，即使在“國家主導(dǎo)社會(huì)”的體制中，也是片面的。實(shí)際上，在處理國家與社會(huì)組織的關(guān)系時(shí)，政府不僅采取了“被動(dòng)”的“控制策略”，同時(shí)可能采取更加“積極”的“功能替代策略”，康曉光在此基礎(chǔ)上提出了“行政吸納社會(huì)”的政社關(guān)系模式[7]。通過“功能替代”，國家利用“可控的”或“無害的”的社會(huì)組織取代“自治的”或“有害的”的社會(huì)組織，使得與政府對(duì)立、違背政府利益、阻礙政府利益最大化的社會(huì)組織不可能出現(xiàn)。唐文玉認(rèn)為“行政吸納社會(huì)”雖然已經(jīng)看到了政府對(duì)社會(huì)組織的“支持”，但是更多的還是強(qiáng)調(diào)“控制”。而在當(dāng)今中國，為了增強(qiáng)公共服務(wù)能力，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，國家對(duì)社會(huì)組織更有可能“支持”與“配合”，即“行政吸納服務(wù)”[19]。

在國家-社會(huì)組織關(guān)系的“策略”研究中，當(dāng)下研究主要關(guān)注政府的策略[7]，但是，也有學(xué)者關(guān)注強(qiáng)政府下社會(huì)組織的行動(dòng)策略。一方面，借用波蘭尼的“嵌入性”概念，在強(qiáng)國家、弱社會(huì)的中國，社會(huì)組織只有“嵌入”國家中，才能獲得發(fā)展空間；另一方面，在實(shí)踐中，社會(huì)組織的發(fā)展不僅需要國家的認(rèn)可，同時(shí)也需要社會(huì)的支持。據(jù)此，張緊跟提出了“雙向嵌入”的概念:社會(huì)組織“嵌入”國家以獲得合法性和資源的同時(shí)，又扎根于本土社會(huì)以獲得民眾支持，從而實(shí)現(xiàn)自主性擴(kuò)展[20]。除了社會(huì)組織對(duì)國家的嵌入，政府同時(shí)通過向社會(huì)組織購買公共服務(wù)而“反嵌入”社會(huì)組織中:一方面，國家通過市場(chǎng)競(jìng)爭為社會(huì)組織的發(fā)展提供空間和渠道，刺激社會(huì)組織的興起和發(fā)展；另一方面，國家通過直接扶持具有國家背景的社會(huì)組織甚至是官辦組織，強(qiáng)化了其在特定領(lǐng)域的引領(lǐng)[21]。上述概念都強(qiáng)調(diào)國家在權(quán)力關(guān)系中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，社會(huì)組織為了獲取合法性資源和自身發(fā)展，必須嵌入現(xiàn)有的制度環(huán)境[20]。社會(huì)組織被視為是國家的延伸，社會(huì)組織自主空間的獲得是國家選擇性讓渡的結(jié)果[22]。

無論是國家的控制策略還是社會(huì)組織的嵌入策略，最終都側(cè)重于描述國家-社會(huì)關(guān)系的某種形態(tài)，忽略了國家-社會(huì)關(guān)系的變遷。目前有關(guān)國家-社會(huì)組織關(guān)系變遷的研究大多是在“大歷史”維度上進(jìn)行的。郁建興通過梳理改革開放后中國從全能主義國家到社會(huì)建設(shè)的變遷歷程，發(fā)現(xiàn)中國國家-社會(huì)關(guān)系正處于“從社會(huì)管控到社會(huì)治理”的進(jìn)程之中[23]。顧昕和王旭基于2000 年前后的北京、浙江、黑龍江三省市社會(huì)團(tuán)體的調(diào)查數(shù)據(jù)，將當(dāng)時(shí)專業(yè)性社團(tuán)與政府的關(guān)系界定為國家法團(tuán)主義模式[24]；在此基礎(chǔ)上，張長東和顧昕利用北京大學(xué)公民社會(huì)團(tuán)體研究中心“中國社會(huì)團(tuán)體調(diào)查”數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)在市場(chǎng)化改革和社會(huì)多元化發(fā)展的推動(dòng)下，我國的行業(yè)協(xié)會(huì)和國家的關(guān)系正在從國家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)型[25]。隨著政府購買公共服務(wù)成為形塑國家-社會(huì)組織關(guān)系的重要力量，“項(xiàng)目”成為分析政府和社會(huì)組織關(guān)系的重要研究機(jī)理。程坤鵬和徐家良通過研究社會(huì)組織在政府購買公共服務(wù)過程中采取的競(jìng)爭策略，發(fā)現(xiàn)政府通過分享社會(huì)治理權(quán)力，賦予制度資源，提升了社會(huì)組織的服務(wù)能力，國家-社會(huì)組織關(guān)系逐漸從“行政吸納社會(huì)”演化到制度化的“策略性合作”關(guān)系[26]。

總體來看，當(dāng)下有關(guān)中國國家-社會(huì)組織關(guān)系的研究，已經(jīng)超越了早期的“社會(huì)中心論”，并逐漸從原有的靜態(tài)的、結(jié)構(gòu)性的研究逐漸轉(zhuǎn)向策略研究和關(guān)系模式研究。但是，這些研究仍然存在一些缺陷。第一，雖然國家-社會(huì)組織關(guān)系的多樣性與復(fù)雜性已經(jīng)成為共識(shí)，但是，一方面，更多的學(xué)者站在宏觀角度，將“國家”視為單一的主體，將任何層級(jí)的政府、任何政府部門與任何社會(huì)組織的互動(dòng)都視為國家-社會(huì)關(guān)系的體現(xiàn)，忽視地方國家與社會(huì)之間的多樣性。雖然有些研究已經(jīng)開始關(guān)注“地方”①例如:劉鵬通過對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府與社會(huì)組織關(guān)系進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)2004 年以來，地方政府對(duì)社會(huì)組織管理政策呈現(xiàn)出“從限制走向吸納”、“從忽視走向扶持”、“從排斥走向合作”、“從抑制走向培育”等特點(diǎn)，從而認(rèn)為地方政府對(duì)社會(huì)組織的管理策略已經(jīng)從“分類控制”轉(zhuǎn)向了“嵌入型監(jiān)管”(劉鵬.從分類控制走向嵌入型監(jiān)管:地方政府社會(huì)組織管理政策創(chuàng)新[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(5).)，但是對(duì)于地方政府與社會(huì)組織的互動(dòng)模式的變遷及其內(nèi)在機(jī)制的揭示，仍然較為缺乏。另一方面，對(duì)于中國國家-社會(huì)關(guān)系的演變，更多的學(xué)者將其視為一個(gè)線性的過程，但是，隨著國家-社會(huì)關(guān)系研究場(chǎng)域的“下沉”，政府和社會(huì)組織之間的關(guān)系既可能從“國家控制”轉(zhuǎn)向“社會(huì)自主”，相反的方向也有可能。正是“大歷史”和宏觀層次的研究，遮蔽了中國政社關(guān)系非線性、多樣化演進(jìn)的可能性。第二，當(dāng)下有關(guān)國家-社會(huì)組織關(guān)系的研究主要是結(jié)構(gòu)性和靜態(tài)的。但是，對(duì)于地方政府而言，在不同情境下，地方政府與不同社會(huì)組織之間的關(guān)系是不同的；同時(shí)，隨著時(shí)間的演變，地方政府與特定社會(huì)組織的關(guān)系也是變化的。雖然這種多樣性和動(dòng)態(tài)性在學(xué)界逐漸得到關(guān)注②例如:紀(jì)鶯鶯.從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”:以N 市社區(qū)社會(huì)組織為例——兼論當(dāng)代中國國家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)[J].浙江學(xué)刊，2017(1).，但總體來看，仍然較為缺乏。

總之，對(duì)于國家-社會(huì)組織關(guān)系變遷的討論大多是在“大歷史”維度和宏觀層面進(jìn)行的，在地方國家，地方政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的多樣性以及變遷，著墨甚少。地方政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系會(huì)發(fā)生什么樣的變遷?為什么會(huì)發(fā)生這樣的變遷?為了回答這一問題，本文以D 市S 鎮(zhèn)志愿者協(xié)會(huì)的發(fā)展過程為例，對(duì)S 鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)志協(xié)關(guān)系的變遷進(jìn)行追蹤，并對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)生的邏輯進(jìn)行了嘗試性的解釋。

三、研究方法

本研究采用個(gè)案研究法，以D 市S 鎮(zhèn)志協(xié)為案例，對(duì)鎮(zhèn)志協(xié)在發(fā)展過程中與S 鎮(zhèn)政府所塑造的關(guān)系及其變遷進(jìn)行了追蹤。志愿服務(wù)，即鄰里互助，在中國有著悠久的本土傳統(tǒng)。國家-社會(huì)關(guān)系塑造了志愿服務(wù)的模式，且這種模式隨著時(shí)間的推移發(fā)生了顯著的變化。新中國成立之后，“義務(wù)”被更多地用來描述志愿服務(wù)，其與強(qiáng)烈的道德責(zé)任感交織在一起。1963 年，毛澤東發(fā)起向雷鋒學(xué)習(xí)運(yùn)動(dòng)，志愿服務(wù)的發(fā)展得到了強(qiáng)有力的支持[27]。志愿服務(wù)是國家和社會(huì)不斷協(xié)商的結(jié)果，其官方目標(biāo)是培養(yǎng)有意愿、有能力參與和諧社會(huì)建設(shè)的公民[28]。所以，本文選取“志愿者協(xié)會(huì)”③在有關(guān)國家與社會(huì)關(guān)系的文獻(xiàn)中，往往將“社會(huì)”等同于社會(huì)組織，包括“準(zhǔn)政府組織”、“半政府組織”和“真正的非政府組織”三種類型(Whiting S H，“The politics of NGO development in China”，Voluntas:International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，1991，2(2).)，其中，志愿服務(wù)組織是“半政府組織”的典型代表。志愿者協(xié)會(huì)明顯不獨(dú)立于國家，在國家和政黨機(jī)構(gòu)之外或邊緣運(yùn)作(Gleiss M S，S?ther E，“Approaches to civil society in authoritarian states:The case of China”，Sociology Compass，2017，11(12).)。中國最早的鎮(zhèn)志協(xié)出現(xiàn)在社區(qū)，社區(qū)鎮(zhèn)志協(xié)被認(rèn)為是半官方的基層協(xié)會(huì)，鎮(zhèn)志協(xié)不僅被看作是社會(huì)服務(wù)的提供者以及國家-社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)者，同時(shí)被視作居民學(xué)習(xí)公民身份準(zhǔn)則，塑造現(xiàn)代化公民的論壇。由此可見，作為“半政府組織”的鎮(zhèn)志協(xié)，是政府與社會(huì)組織之互動(dòng)最緊密的類型，可被視為“社會(huì)”的典型案例。作為研究中國國家-社會(huì)關(guān)系變遷的案例，具有典型性。

D 市S 鎮(zhèn)志協(xié)是D 市第一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)志愿者協(xié)會(huì)①需要說明的是，D 市作為一個(gè)地級(jí)市，在市和鎮(zhèn)之間沒有縣或者區(qū)這一層級(jí)，由于D 市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，所以，從行政層級(jí)來看，D 市的鎮(zhèn)應(yīng)該等同于其他地區(qū)的區(qū)級(jí)政府。，2008 年4 月在市政府的倡導(dǎo)下由共青團(tuán)S 鎮(zhèn)委員會(huì)建立。發(fā)展至今，S 鎮(zhèn)志協(xié)已經(jīng)從一個(gè)幾十人的小集體發(fā)展成為擁有11065 名注冊(cè)志愿者的社會(huì)團(tuán)體。截止2018 年，累計(jì)志愿服務(wù)時(shí)長178845.55 小時(shí)，志愿服務(wù)組織102 個(gè)，人均志愿服務(wù)時(shí)長16.16小時(shí)，創(chuàng)建了十個(gè)品牌志愿者項(xiàng)目，可視為地方志愿服務(wù)發(fā)展的縮影。在這一發(fā)展過程中，S 鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)志協(xié)之間的關(guān)系也發(fā)生了顯著的變遷。

為了對(duì)這一變遷過程進(jìn)行深入分析，筆者于2019 年初深入S 鎮(zhèn)，進(jìn)行了為期一周的田野調(diào)查，獲得了大量的一手和二手資料。其中，主要的資料包括:第一，與團(tuán)鎮(zhèn)委書記、副書記以及其他相關(guān)的鎮(zhèn)政府部門、負(fù)責(zé)志愿服務(wù)的社工等進(jìn)行訪談，訪談內(nèi)容主要包括鎮(zhèn)志協(xié)的建立和發(fā)展歷程，以及在不同階段鎮(zhèn)政府以及團(tuán)鎮(zhèn)委扮演的角色、角色轉(zhuǎn)變的過程和原因。第二，與鎮(zhèn)志協(xié)的前會(huì)長、現(xiàn)任會(huì)長以及理事會(huì)成員和普通志愿者進(jìn)行訪談，訪談的內(nèi)容主要是包括鎮(zhèn)志協(xié)的發(fā)展?fàn)顩r，其組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作情況，在不同階段與團(tuán)鎮(zhèn)委的關(guān)系，這種關(guān)系是否發(fā)生了變化，以及如何發(fā)生變化?第三，調(diào)查組系統(tǒng)地搜集了大量的二手資料，包括相關(guān)政策文件、文獻(xiàn)檔案、S 鎮(zhèn)志愿者服務(wù)數(shù)據(jù)等，以輔助對(duì)轉(zhuǎn)變歷程的分析。

四、從“行政吸納社會(huì)”到“行政吸納服務(wù)”:S 鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)志協(xié)關(guān)系的變遷

(一)“行政吸納社會(huì)”：S 鎮(zhèn)志協(xié)成立之初的政社關(guān)系

1.志愿膨脹、政府“吸納”

中國社會(huì)組織的產(chǎn)生有“自上而下”和“自下而上”兩種類型，前者是指在政府主導(dǎo)或支持下建立的，具有明顯體制內(nèi)特征的社會(huì)組織；后者是指在公眾自愿的基礎(chǔ)上，由民間發(fā)起和建立、缺乏政府實(shí)質(zhì)性支持的社會(huì)組織[29][30]。不同產(chǎn)生路徑的社會(huì)組織，在政府的控制性、成員的民間性、項(xiàng)目的靈活性、團(tuán)體的網(wǎng)絡(luò)性以及資源的多樣性方面存在明顯差異[31]。在政府主導(dǎo)或支持下的志愿組織，政治色彩較為濃厚，大多依靠共青團(tuán)組織體系建立，主要代表黨政形象進(jìn)行志愿服務(wù)。這類志愿服務(wù)組織的產(chǎn)生、生存與發(fā)展主要源于政府的職能分化和組織分化[32]，從而較多地直接承擔(dān)政府部門的職能，扮演“第二政府”“準(zhǔn)政府”角色，早期的S 鎮(zhèn)志協(xié)即為典型。

隨著S 鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，群眾的志愿服務(wù)需求日益增長，而政府在志愿服務(wù)的供給上缺位，催生了一批自發(fā)的民間志愿組織。鎮(zhèn)志協(xié)的創(chuàng)建人Z 先生回到S 鎮(zhèn)后，開始從事心理咨詢類的志愿服務(wù)，并在當(dāng)?shù)貍鞑ハ冗M(jìn)的志愿服務(wù)理念。因此，民間志愿服務(wù)組織開始大量出現(xiàn)，但其與政府保持著松散的關(guān)系，鎮(zhèn)政府無法對(duì)民間志愿資源進(jìn)行有效的整合和管理。

2007 年7 月27 日，共青團(tuán)D 市委和D 市青年志愿者聯(lián)合會(huì)共同出臺(tái)了《D 市注冊(cè)志愿者(義工)管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)?！掇k法》指出，各鎮(zhèn)(街道)應(yīng)該普遍建立志愿服務(wù)中心，安排專人負(fù)責(zé)志愿者注冊(cè)和管理工作，并納入志愿服務(wù)工作業(yè)績的考核指標(biāo)。以此為契機(jī)，2008 年4 月，S 團(tuán)鎮(zhèn)委主導(dǎo)建立了S 鎮(zhèn)志愿服務(wù)中心，并成為其業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。鎮(zhèn)志協(xié)因此獲得了體制內(nèi)的合法身份，以及得到鎮(zhèn)政府和團(tuán)鎮(zhèn)委的長期支持。

2.作為“附屬”的鎮(zhèn)志協(xié)

S 鎮(zhèn)政府十分重視鎮(zhèn)志協(xié)的成立，多次召開黨委會(huì)議研究鎮(zhèn)志協(xié)成立的籌備事宜和具體工作。領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)過慎重考量，確立了“由團(tuán)鎮(zhèn)委副書記兼任志愿服務(wù)中心會(huì)長，S 鎮(zhèn)C 村的團(tuán)支部書記和創(chuàng)建人Z 先生擔(dān)任副會(huì)長，村民代表大會(huì)等機(jī)關(guān)代表擔(dān)任各部門部長”的組織結(jié)構(gòu)(圖1)。

當(dāng)時(shí)的鎮(zhèn)黨委書記對(duì)團(tuán)和志愿服務(wù)相當(dāng)重視，十分看重志愿服務(wù)中心的組織架構(gòu)設(shè)置。他認(rèn)為副會(huì)長應(yīng)該由基層骨干擔(dān)任，同時(shí)還需要一個(gè)專業(yè)志愿者(IW10-0125②為作者訪談?dòng)涗浘幪?hào)(下同)。)。

同時(shí)，初創(chuàng)期的鎮(zhèn)志協(xié)高度依賴政府資源。鎮(zhèn)政府下?lián)艿闹驹阜?wù)工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由團(tuán)鎮(zhèn)委管理，同時(shí)經(jīng)團(tuán)鎮(zhèn)委牽線鎮(zhèn)志協(xié)在青年企業(yè)家協(xié)會(huì)中成立志愿服務(wù)隊(duì)，以獲得相應(yīng)的資源(ID08-0125)。作為黨群部門，由于團(tuán)鎮(zhèn)委可以通過鎮(zhèn)志協(xié)的活動(dòng)擴(kuò)大其社會(huì)影響力，因此，其深度介入鎮(zhèn)志協(xié)日常活動(dòng)的組織、策劃和發(fā)起過程:

志愿活動(dòng)發(fā)布出來，我們團(tuán)鎮(zhèn)委這邊會(huì)審核它的內(nèi)容、形式等，通過審核之后，志愿服務(wù)隊(duì)就可以發(fā)出活動(dòng)的鏈接，這樣志愿者們都可以在“i 志愿平臺(tái)”上看得到(ID08-0125)。

圖1 組織結(jié)構(gòu)圖①資料來源:根據(jù)筆者與S 鎮(zhèn)團(tuán)鎮(zhèn)委領(lǐng)導(dǎo)及工作人員的訪談?dòng)涗浾怼?/p>

在這一階段，團(tuán)鎮(zhèn)委通過對(duì)鎮(zhèn)志協(xié)的組織結(jié)構(gòu)、資源以及日?；顒?dòng)進(jìn)行控制來引導(dǎo)鎮(zhèn)志協(xié)的運(yùn)作，在擴(kuò)大其社會(huì)影響力的同時(shí)不斷提升S 鎮(zhèn)青年人的志愿服務(wù)意識(shí)。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)的鎮(zhèn)志協(xié)已成為團(tuán)鎮(zhèn)委下屬職能部門:

本質(zhì)上來說，可以說是政府部門的衍生，在活動(dòng)組織、人員設(shè)置上，政府都扮演著重要的角色(IY05-0124)。

同時(shí)，通過鎮(zhèn)志協(xié)，S 鎮(zhèn)所有的志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)隊(duì)和志愿者都納入其管控的范圍:

志愿者要注冊(cè)，就需要先找一個(gè)歸屬組織。比如說你是志愿者，你就先要找到我們S 鎮(zhèn)志協(xié)，然后在“i 志愿平臺(tái)”注冊(cè)，那你以后就是歸鎮(zhèn)志協(xié)管了。當(dāng)然志愿者也可以找其他的歸屬組織(IY01-0123)。

3.“行政吸納社會(huì)”:成立初期的鎮(zhèn)志協(xié)和鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系模式

筆者用“行政吸納社會(huì)”來概括這一階段鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)志協(xié)的關(guān)系形態(tài)[7]。“行政吸納社會(huì)”中的“行政”指的是國家或者政府，在此案例中主要指鎮(zhèn)政府，作為載體的共青團(tuán)S 鎮(zhèn)委員會(huì)，以及其他與鎮(zhèn)志協(xié)有關(guān)的政府部門?！拔{”指的是政府通過“控制”和“功能替代”等方式，使得與政府對(duì)立、違背政府利益、阻礙政府利益最大化的社會(huì)組織不可能出現(xiàn)[7]。在此案例中，團(tuán)鎮(zhèn)委通過創(chuàng)建鎮(zhèn)志協(xié)將原先分散在民間的志愿者、志愿組織整合起來，同時(shí)利用鎮(zhèn)志協(xié)滿足S 鎮(zhèn)對(duì)志愿服務(wù)的需求，進(jìn)而避免了出現(xiàn)獨(dú)立于政府的志愿組織。

“行政吸納社會(huì)”的核心是“控制”和“功能替代”。從“控制”的角度看，S 鎮(zhèn)政府通過自上而下地建立鎮(zhèn)志協(xié)，直接委派政府成員擔(dān)任理事會(huì)成員，以組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，將行政權(quán)力下沉，使得行政權(quán)力觸角延伸到S 鎮(zhèn)的每一個(gè)志愿組織和志愿者。初創(chuàng)期的鎮(zhèn)志協(xié)，經(jīng)費(fèi)來源除了愛心人士的自愿捐贈(zèng)之外，很大一部分直接源于政府專項(xiàng)資金，由團(tuán)鎮(zhèn)委管理和支配。通過使用“i 志愿平臺(tái)”，將S 鎮(zhèn)所有志愿組織和志愿者集中，納入團(tuán)鎮(zhèn)委的領(lǐng)導(dǎo)之下，監(jiān)督和管理鎮(zhèn)志協(xié)日?；顒?dòng)的內(nèi)容和形式。除此之外，團(tuán)鎮(zhèn)委作為鎮(zhèn)志協(xié)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，鎮(zhèn)志協(xié)需要配合團(tuán)鎮(zhèn)委完成團(tuán)市委在特定時(shí)期下發(fā)的志愿服務(wù)任務(wù)。在團(tuán)鎮(zhèn)委的引領(lǐng)下，鎮(zhèn)志協(xié)實(shí)際上已經(jīng)成為提供志愿服務(wù)、高度依附于團(tuán)鎮(zhèn)委的“派生型組織”[33]。

從“功能替代”的角度看，鎮(zhèn)志協(xié)創(chuàng)建前，S 鎮(zhèn)就已存在數(shù)量龐大而分散的志愿組織和志愿者。S 鎮(zhèn)政府建立鎮(zhèn)志協(xié)是為了通過培養(yǎng)可控的組織——鎮(zhèn)志協(xié)——實(shí)現(xiàn)對(duì)民間志愿力量的整合，通過將其納入國家體制框架，防止其成為侵蝕政府權(quán)威的力量。同時(shí)，根據(jù)市政府規(guī)定，鎮(zhèn)志協(xié)需在社會(huì)組織管理局備案，且民間志愿組織需掛靠鎮(zhèn)志協(xié)，如是，鎮(zhèn)志協(xié)代替了原有民間志愿組織的功能，消除了民間組織獨(dú)立存在的必要性，避免了獨(dú)立于政府之外社會(huì)組織的出現(xiàn)和發(fā)展。此時(shí)，被賦予組織合法性的鎮(zhèn)志協(xié)，其能力得以擴(kuò)展，并獲得了參與有關(guān)政策制定的權(quán)利，但“功能替代”所帶來的能力擴(kuò)展是以行政權(quán)力的“控制”性延伸為前提的。

(二)“行政吸納服務(wù)”：改革之后鎮(zhèn)志協(xié)與鎮(zhèn)政府的關(guān)系

1.在控制和社會(huì)需求之間:“行政吸納社會(huì)”模式面臨的挑戰(zhàn)

政府與社會(huì)組織關(guān)系的變革是嵌入在地方國家之中的，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化以及地方政府的考量會(huì)深刻影響地方政府的策略，及其和社會(huì)組織關(guān)系的變遷。隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2015 年，D 市外來人口數(shù)量達(dá)到了642 萬，占總?cè)丝跀?shù)量的77%，為D 市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求的驅(qū)動(dòng)，使得“服務(wù)‘外來人口'”成為新的政府議程；更好地服務(wù)于“外來人口”需要提高志愿服務(wù)的質(zhì)量。同時(shí)，志愿服務(wù)作為政府工具，既為“外來人口”提供了所需要的志愿服務(wù)，又可以將“外來人口”納入志愿服務(wù)結(jié)構(gòu)之中，降低外來人口帶來的社會(huì)失序和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

然而，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，“行政吸納社會(huì)”模式面臨很大困境。首先，真正具有“志愿精神”的志愿者和志愿組織更有可能采取“規(guī)避國家”(state avoidance)而非“聯(lián)盟國家”(state alliance)的策略[13]。其往往游離于體制外，“不愿意與政府打交道，刻意與政府保持距離(IL02-0123)”。而團(tuán)鎮(zhèn)委需要將這群真正的志愿者納入管理之中，為其提供表達(dá)“志愿精神”的平臺(tái)。其次，在S 鎮(zhèn)乃至整個(gè)D 市，志愿者主要由外來人口構(gòu)成，志愿服務(wù)在很大程度上是“外來人口”服務(wù)于“外來人口”，所以，志愿者流失率較高，提供常態(tài)化、規(guī)?；闹驹阜?wù)面臨著挑戰(zhàn)。在“行政吸納社會(huì)”模式中，鎮(zhèn)志協(xié)缺乏自主權(quán)，也缺乏動(dòng)員志愿者開展志愿服務(wù)的熱情，志愿者對(duì)組織的歸屬感低，進(jìn)一步導(dǎo)致志愿者流失率增高，志愿服務(wù)質(zhì)量相對(duì)較低，“服務(wù)于外來人口”的目標(biāo)大打折扣。

同時(shí)，2016 年全國文明城市將志愿服務(wù)納入考核指標(biāo)。市級(jí)政府開始重視志愿服務(wù)工作，“志愿之城”的建設(shè)成為其目標(biāo)，多樣化的志愿服務(wù)是其重要策略。于是，D 市要求鎮(zhèn)政府將志愿服務(wù)納入文明城市的創(chuàng)建，實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)的常態(tài)化、品牌化和長效化。一是要打造“暖流D 市”綜合活動(dòng)品牌，開展各種各樣的志愿服務(wù)，形成品牌效應(yīng)；二是加強(qiáng)志愿服務(wù)組織建設(shè)，例如志愿者驛站、示范性鎮(zhèn)志協(xié)的建設(shè)，提高志愿服務(wù)的組織能力；三是加強(qiáng)志愿服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善信息平臺(tái)的建設(shè)和新媒體的運(yùn)營，更好地運(yùn)用“i 志愿平臺(tái)”①資料來源:D 市精神文明建設(shè)委員會(huì)辦公室印發(fā)的《D 市精神文明建設(shè)2017 年工作要點(diǎn)》。。

D 市是文明城市，所以每年都要“保牌子”。文明城市創(chuàng)建活動(dòng)歸文明辦管，文明辦屬于宣傳口……交通路口有沒有志愿者站崗，車站等地方有沒有設(shè)志愿者服務(wù)站，這些指標(biāo)都很重要(IY01-0123)。

當(dāng)S 鎮(zhèn)政府面對(duì)D 市政府提出的“保牌子”要求時(shí)，團(tuán)鎮(zhèn)委需要做出回應(yīng)。然而，團(tuán)鎮(zhèn)委工作人員數(shù)量有限，工作任務(wù)繁重，無力動(dòng)員和組織鎮(zhèn)志協(xié)日?；顒?dòng)的開展，并且鎮(zhèn)政府的志愿服務(wù)專項(xiàng)資金不足以支撐“創(chuàng)建文明城市”對(duì)志愿服務(wù)的需求，鎮(zhèn)志協(xié)需自主解決經(jīng)費(fèi)和物資問題。再者，由于以往運(yùn)動(dòng)式和強(qiáng)制性要求市民和機(jī)關(guān)人員注冊(cè)志愿者，存在大量“沉睡的、僵尸式志愿者”，而完成“創(chuàng)建文明城市”的志愿服務(wù)目標(biāo)，需要?jiǎng)訂T大量真正具有“志愿精神”的志愿者參與，團(tuán)鎮(zhèn)委既無資源，也無能力實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

2.作為“合作伙伴”的鎮(zhèn)志協(xié)

在“更好地服務(wù)于外來人口”、完成“保牌任務(wù)”的壓力之下，2018 年1 月，以S 鎮(zhèn)志協(xié)理事會(huì)換屆為契機(jī)，鎮(zhèn)政府對(duì)S 鎮(zhèn)志協(xié)進(jìn)行了改革。理事會(huì)會(huì)長仍由團(tuán)鎮(zhèn)委副書記擔(dān)任外；增加一名秘書長，由創(chuàng)建志愿服務(wù)中心的一位“元老”擔(dān)任，協(xié)助會(huì)長管理鎮(zhèn)志協(xié)的各項(xiàng)事務(wù)；2 名常務(wù)副會(huì)長、5 名副會(huì)長以及27 名理事均由原來的機(jī)關(guān)代表替換為具有代表性的志愿者骨干。此次理事會(huì)換屆大會(huì)仍由團(tuán)鎮(zhèn)委副書記主持，但鎮(zhèn)志協(xié)擁有了更多自主權(quán)；除了會(huì)長職位仍由團(tuán)鎮(zhèn)委副書記擔(dān)任外，其他的理事會(huì)成員均由鎮(zhèn)志協(xié)推選。

改革之后，新項(xiàng)目的產(chǎn)生，首先由理事會(huì)成員提議、討論、決議，然后由會(huì)長交予團(tuán)鎮(zhèn)委審核。

通過大家討論審核……再拿到上面去審核:項(xiàng)目能不能開展、經(jīng)費(fèi)是多少、需不需要外援、需要什么流程……團(tuán)鎮(zhèn)委討論之后覺得可以，我們就會(huì)層層發(fā)放任務(wù)，跟進(jìn)開展工作(IL04-0124)。

項(xiàng)目的組織策劃也從團(tuán)鎮(zhèn)委轉(zhuǎn)移到了鎮(zhèn)志協(xié)手中。項(xiàng)目策劃由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人組織志愿者撰寫活動(dòng)策劃、管理活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)等。在這一過程中，團(tuán)鎮(zhèn)委并不參與，更多扮演協(xié)助和“底線控制”角色。按照?qǐng)F(tuán)鎮(zhèn)委的說法:

我們不用直接組織活動(dòng)，都是鎮(zhèn)志協(xié)的人自己去組織。只是我們的理事會(huì)和一個(gè)負(fù)責(zé)志愿者服務(wù)的社工來輔助他們開展志愿者活動(dòng)。如果不對(duì)勁，我就會(huì)幫他們改(IW07-0125)。

改革后，團(tuán)鎮(zhèn)委的角色從對(duì)志愿服務(wù)活動(dòng)的“大包大攬”和對(duì)活動(dòng)內(nèi)容的嚴(yán)格監(jiān)督與管控轉(zhuǎn)向“幕后”，協(xié)助鎮(zhèn)志協(xié)活動(dòng)的開展。例如，鎮(zhèn)志協(xié)開展活動(dòng)時(shí)需要其他政府的配合(例如提供場(chǎng)地)，但鎮(zhèn)志協(xié)很難調(diào)動(dòng)其他政府部門資源，此時(shí)，團(tuán)鎮(zhèn)委則代為出面協(xié)調(diào)。

我們鎮(zhèn)志協(xié)掛在團(tuán)鎮(zhèn)委的下面，團(tuán)鎮(zhèn)委就會(huì)給我們提供相應(yīng)的保障，比如我們需要城管、交警、婦聯(lián)的配合，我們就是靠團(tuán)鎮(zhèn)委去溝通、協(xié)調(diào)(IL03-0124)。

此外，團(tuán)鎮(zhèn)委也會(huì)為鎮(zhèn)志協(xié)提供必要的物資，以確保其日常活動(dòng)的順利開展。

團(tuán)鎮(zhèn)委還是鎮(zhèn)志協(xié)開展活動(dòng)的信息源。以“微心愿”①S 鎮(zhèn)志協(xié)的“微心愿”項(xiàng)目創(chuàng)建于2016 年，針對(duì)S 鎮(zhèn)的青少年，滿足他們300 元以內(nèi)的心愿，讓他們感受來自社會(huì)的關(guān)懷和正能量。同時(shí)聯(lián)合S 鎮(zhèn)XGR 服務(wù)管理中心的社工一起開展關(guān)愛外來人口困難家庭活動(dòng)，定期進(jìn)行愛心探訪。目前，已累計(jì)幫助85 個(gè)青少年學(xué)生，志愿服務(wù)時(shí)數(shù)372 小時(shí)；累計(jì)探訪外來人口家庭近70 戶，志愿服務(wù)時(shí)數(shù)近586 小時(shí)。項(xiàng)目為例。在“微心愿”開展的過程中，“微心愿”的案例主要來源于“S 鎮(zhèn)XGR 服務(wù)管理中心”②D 市XGR 服務(wù)管理局是D 市人民政府的下屬部門，專門負(fù)責(zé)管理有關(guān)D 市外來人口的事務(wù)。S 鎮(zhèn)XGR 服務(wù)管理中心是D 市XGR 服務(wù)管理局在鎮(zhèn)階設(shè)立的分屬機(jī)構(gòu)。，案例信息經(jīng)社工傳到團(tuán)鎮(zhèn)委再到項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或者直接傳給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。此外，志愿者會(huì)聯(lián)合“S 鎮(zhèn)XGR 服務(wù)管理中心”的社工一起開展關(guān)愛外來人口困難家庭活動(dòng)，定期進(jìn)行家庭探訪。在“微心愿”項(xiàng)目負(fù)責(zé)人看來:

XGR 服務(wù)管理中心的社工，掌握著很多需要服務(wù)的群體信息，也掌握了很多有能力提供服務(wù)的組織信息。另外，每個(gè)社區(qū)都有一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，他們都會(huì)有人跟進(jìn)，如果他們有需求就會(huì)聯(lián)系我們，看能否幫到他們(IL04-0124)。

除了XGR 管理服務(wù)中心之外，民政局、婦聯(lián)等也是鎮(zhèn)志協(xié)的重要信息來源。

隨著團(tuán)鎮(zhèn)委從“臺(tái)前”退居“幕后”，鎮(zhèn)志協(xié)的角色也從政府的“手”轉(zhuǎn)為政府的“幫手”。這種“幫手”主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面，在特定時(shí)節(jié)，團(tuán)市委會(huì)給團(tuán)鎮(zhèn)委發(fā)布相應(yīng)的志愿服務(wù)任務(wù)，此類志愿服務(wù)已經(jīng)屬于鎮(zhèn)志協(xié)的日?；顒?dòng)范疇。

例如，春運(yùn)的時(shí)候就會(huì)讓我們做春運(yùn)志愿服務(wù)，每個(gè)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)志協(xié)都要做，也不算是強(qiáng)制的發(fā)布任務(wù)……因?yàn)樗l(fā)下來的文件每年差不多都是這樣的，所以我們就知道這個(gè)月應(yīng)該要做什么事情了……因?yàn)橛幸?guī)律，所以大家就會(huì)提前做準(zhǔn)備(IW07-0125)。

另一方面，鎮(zhèn)政府其他部門對(duì)志愿服務(wù)也有特定的需求，一旦有相應(yīng)的需求，其他部門也會(huì)向團(tuán)鎮(zhèn)委求助，團(tuán)鎮(zhèn)委動(dòng)員志愿者組織和志愿者滿足這些需求。

他們需要找志愿者就會(huì)找我?guī)兔?。隔壁體育中心就經(jīng)常找我們……他們?nèi)绻枰驹刚叩脑挾紩?huì)找我?guī)兔?W07-0125)。

在與鎮(zhèn)志協(xié)理事和志愿者訪談過程中，他們多次表達(dá)了“政府是我們的強(qiáng)有力的保障”“我們做活動(dòng)肯定是不能給政府惹麻煩的”這樣的觀點(diǎn)。所有的受訪者都有強(qiáng)烈的“底線意識(shí)”，清楚地了解組織志愿服務(wù)的邊界，自覺將志愿服務(wù)活動(dòng)限定在政府許可范圍內(nèi)。在志愿服務(wù)的積極分子看來:

覺得沒什么把握的事情我們肯定是不會(huì)去做……比如違規(guī)、違法或者犯罪的事情?；蛘?，從我們的角度來講可能會(huì)對(duì)服務(wù)對(duì)象產(chǎn)生一些負(fù)面影響，(這樣的)事情我們肯定不會(huì)去做。有政治敏感性的事情我們絕對(duì)不會(huì)去做(IL03-0124)。

3.“行政吸納服務(wù)”:改革后鎮(zhèn)志協(xié)和鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系模式

隨著鎮(zhèn)志協(xié)成為鎮(zhèn)政府的“幫手”，鎮(zhèn)志協(xié)和鎮(zhèn)政府逐漸成為了“合作伙伴”。改革后的團(tuán)鎮(zhèn)委和鎮(zhèn)志協(xié)的關(guān)系，可界定為“行政吸納服務(wù)”[19]。“行政吸納服務(wù)”中的“行政”與“行政吸納社會(huì)”中的“行政”意義相同；“吸納”指的是政府通過支持社會(huì)組織的發(fā)展并給與其一定的發(fā)展空間，使其能夠提供更好的公共服務(wù)，成為政府的“幫手”。“服務(wù)”指的是社會(huì)組織能夠提供的公共服務(wù)或擁有的公共服務(wù)資源，即S 鎮(zhèn)志協(xié)能夠提供的志愿服務(wù)和擁有的志愿服務(wù)資源。在這種關(guān)系中，核心的互動(dòng)機(jī)制是政府與社會(huì)組織之間的相互“支持”和“配合”。

從“支持”來看，S 鎮(zhèn)政府將組織架構(gòu)的決定權(quán)歸還鎮(zhèn)志協(xié)，并放松對(duì)其日?；顒?dòng)的控制，更多扮演協(xié)助的角色，并成為其強(qiáng)有力的保障，提供更多更高質(zhì)量的志愿服務(wù)。其主要表現(xiàn)為為志協(xié)的日?；顒?dòng)提供經(jīng)費(fèi)、物資、場(chǎng)地以及案例信息等。團(tuán)鎮(zhèn)委對(duì)鎮(zhèn)志協(xié)的“控制”也從改革之前的全方位的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)榈拙€控制，即保證志愿服務(wù)活動(dòng)的開展不違反法律法規(guī)、不會(huì)產(chǎn)生壞的社會(huì)影響、不給政府“制造麻煩”。

作為“支持”的交換，鎮(zhèn)志協(xié)需要“配合”政府的工作，滿足其對(duì)志愿服務(wù)的需求。鎮(zhèn)志協(xié)需要接受團(tuán)鎮(zhèn)委、團(tuán)市委下達(dá)的志愿服務(wù)任務(wù)，同時(shí)在團(tuán)鎮(zhèn)委的協(xié)調(diào)下為其他政府部門“幫忙”。同時(shí)，鎮(zhèn)志協(xié)也會(huì)將活動(dòng)限定在國家認(rèn)可的范圍之內(nèi)?？傮w來看，鎮(zhèn)志協(xié)主要充當(dāng)鎮(zhèn)政府在志愿服務(wù)方面的“幫手”，扮演“拾遺補(bǔ)缺”的輔助角色。

總體而言，“支持”與“配合”也是團(tuán)鎮(zhèn)委和鎮(zhèn)志協(xié)之間資源依賴的表現(xiàn)。團(tuán)鎮(zhèn)委通過給予鎮(zhèn)志協(xié)以合法性和相應(yīng)的資源，并給予其可控范圍內(nèi)的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)了S 鎮(zhèn)志愿資源的整合，提高了志愿服務(wù)的質(zhì)量和水平，增強(qiáng)了其提供公共服務(wù)的能力、業(yè)績和威望；同時(shí)，鎮(zhèn)志協(xié)也獲得了生存和發(fā)展的必要資源、政府支持和一定的自主權(quán)，有利于其提高提供志愿服務(wù)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)志協(xié)的發(fā)展壯大。

(三)小結(jié)

對(duì)于政府而言，社會(huì)組織具有“雙重屬性”:一方面，社會(huì)組織可以提供公共服務(wù)，輔助政府履行政府職能；另一方面，社會(huì)組織所擁有的組織能力，對(duì)政府而言是潛在的挑戰(zhàn)力量。國家既需要社會(huì)組織提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，又需要對(duì)其進(jìn)行管控以規(guī)避其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。于是，針對(duì)不同的社會(huì)組織，國家會(huì)采取不同的策略。但是，與“分類控制”所假設(shè)的針對(duì)特定的社會(huì)組織所采取的“靜態(tài)”的控制機(jī)制不同，與“政社關(guān)系”的線性發(fā)展假設(shè)也不同，隨著時(shí)間的演變，對(duì)于地方政府而言，由于外部環(huán)境的變化，即使針對(duì)同一社會(huì)組織，政府也會(huì)策略性地改變其治理結(jié)構(gòu)。

S 鎮(zhèn)政府最初成立鎮(zhèn)志協(xié)，一方面是為了完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)，但更主要的目的在于動(dòng)員和整合S 鎮(zhèn)的志愿服務(wù)資源。S 鎮(zhèn)政府因受制于其“官方”形象，更傾向于利用鎮(zhèn)志協(xié)這一民間身份，將民間志愿組織和分散的志愿者納入國家體制框架中，防止出現(xiàn)不可控的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)保持公眾對(duì)鎮(zhèn)志協(xié)的社會(huì)認(rèn)同[34]。為了更好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，S 鎮(zhèn)政府需要將鎮(zhèn)志協(xié)置于自身管理之下，采取“行政吸納社會(huì)”模式。這主要表現(xiàn)為:政府對(duì)鎮(zhèn)志協(xié)組織結(jié)構(gòu)的控制；政府直接任命理事會(huì)的成員，理事會(huì)成員均由政府人員構(gòu)成；政府對(duì)鎮(zhèn)志協(xié)日常志愿服務(wù)活動(dòng)的干預(yù)。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和外來人口的增多，為了讓“外來人口”擁有更多的歸屬感，為了滿足S 鎮(zhèn)對(duì)于更多更高質(zhì)量志愿服務(wù)的需求，為了完成上級(jí)交付的志愿服務(wù)任務(wù)，S 鎮(zhèn)開始優(yōu)先考慮社會(huì)組織的“提供公共服務(wù)并幫助政府解決社會(huì)問題”這一屬性，降低對(duì)志愿組織的控制程度，從而使“行政吸納社會(huì)”轉(zhuǎn)變與“行政吸納服務(wù)”模式。

在“行政吸納服務(wù)”模式中，團(tuán)鎮(zhèn)委雖然仍處于主導(dǎo)地位，但更多扮演“支持”的角色。其主要表現(xiàn)為:政府放松對(duì)鎮(zhèn)志協(xié)組織架構(gòu)的控制，將決定權(quán)交予鎮(zhèn)志協(xié)；不干預(yù)并協(xié)助鎮(zhèn)志協(xié)開展日常志愿服務(wù)活動(dòng)。此時(shí)，政府對(duì)鎮(zhèn)志協(xié)仍然沒有脫離控制或者吸納的邏輯，但這種控制更多表現(xiàn)為底線控制，確保鎮(zhèn)志協(xié)不會(huì)違背國家的基本意識(shí)形態(tài)和法律法規(guī)。

五、結(jié)論與討論

在中國，隨著地方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演越來越重要的角色，地方政府被賦予了更多的社會(huì)發(fā)展責(zé)任。給定社會(huì)組織在地方社會(huì)發(fā)展中可能扮演的多重角色，地方政府在與社會(huì)組織互動(dòng)的過程中，會(huì)呈現(xiàn)多樣化的關(guān)系模式。如何理解這一動(dòng)態(tài)性和多樣性，是認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國國家-社會(huì)關(guān)系的一大挑戰(zhàn)。當(dāng)前國家-社會(huì)關(guān)系研究逐漸從結(jié)構(gòu)論爭轉(zhuǎn)移到了主體-行動(dòng)策略研究，提出了“分類控制[3]”“行政吸納社會(huì)[7]”“行政吸納服務(wù)[19]”“雙向嵌入[8]”等解釋框架。但是，目前有關(guān)國家-社會(huì)關(guān)系研究大多聚焦于宏觀層面和“大歷史”維度，將國家-社會(huì)組織關(guān)系的要么視為靜態(tài)的，要么視為線性的，無法解釋地方政府與社會(huì)關(guān)系的多樣性和動(dòng)態(tài)性。

本文通過考察S 鎮(zhèn)志愿者協(xié)會(huì)與S 鎮(zhèn)政府關(guān)系的演變，揭示了兩者關(guān)系由“行政吸納社會(huì)”到“行政吸納服務(wù)”模式的轉(zhuǎn)變過程及其原因。這一案例說明，首先，中國國家-社會(huì)關(guān)系是一個(gè)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜和多變的過程。與既有研究相比，本文從地方的角度而非在宏觀的、歷史的維度上來考察中國國家-社會(huì)關(guān)系的變遷，將視線聚焦于地方政府與社會(huì)組織關(guān)系，討論地方國家-社會(huì)關(guān)系的變遷及原因。對(duì)于特定的地方政府，在不同的情境下，會(huì)發(fā)展出多樣化的地方國家-社會(huì)組織關(guān)系。地方政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的改變以及任務(wù)環(huán)境的改變，策略性的改變政府-社會(huì)組織之間的關(guān)系。但是，需要注意的是，S 鎮(zhèn)政府對(duì)鎮(zhèn)志協(xié)從“高控制”到“高支持”的轉(zhuǎn)變，并不代表歷史的演進(jìn)方向；事實(shí)上，在地方，逆向演進(jìn)同樣存在。

其次，S 鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)志協(xié)的關(guān)系之所以發(fā)生轉(zhuǎn)變，在于政府基于“服務(wù)于‘外來人口'”和“保住‘文明城市'的牌子”的目標(biāo)，以及對(duì)更多更高質(zhì)量的志愿服務(wù)的需要。經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求的轉(zhuǎn)變，以及地方政府議程的轉(zhuǎn)變，是理解這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。這說明，社會(huì)動(dòng)員能力較弱的政府部門會(huì)根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求以及自身的工作重心，選擇放松對(duì)社會(huì)組織的“控制”，“支持”社會(huì)組織提供政府無力提供的公共服務(wù)，解決其需要解決但是解決不了的社會(huì)問題。一方面，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求的變化，某些政府無力承擔(dān)的公共服務(wù)為社會(huì)組織的發(fā)展提供了機(jī)會(huì)；相對(duì)豐富的社會(huì)資源也為社會(huì)組織提供了更豐饒的土壤。另一方面，政府和社會(huì)組織的功能差異導(dǎo)致兩者在特定公共服務(wù)領(lǐng)域的注意力分配存在差異，為順利完成目標(biāo)，政府在可控范圍內(nèi)更愿意優(yōu)先考慮社會(huì)組織的“服務(wù)”屬性，與社會(huì)組織進(jìn)行合作，協(xié)助其完成任務(wù)。

但是，本文對(duì)中國國家-社會(huì)組織關(guān)系的研究也面臨不少缺陷。首先，本文采取單案例研究，這既是優(yōu)勢(shì)又是挑戰(zhàn)。優(yōu)勢(shì)在于，其可以深入地方國家的肌理之中，理解其變遷的地方性和特殊性邏輯；挑戰(zhàn)在于，單案例所獲得的“變遷”可能是特定的，給定變遷過程的非線性和多樣性，其外部效度存疑。其次，促使國家-社會(huì)組織關(guān)系轉(zhuǎn)變的原因是非常復(fù)雜的，依靠單一案例發(fā)現(xiàn)所有轉(zhuǎn)變的原因是不現(xiàn)實(shí)的。單案例研究的“機(jī)制”雖然可以為這一“黑箱”的打開提供指引，但是更多的原因以及這些因素如何組合引致地方政社關(guān)系的何種變遷，這仍然是一個(gè)未解的難題。

這也說明需要更多的案例研究才能理解這一復(fù)雜的畫面。一方面，需要更多的案例比較以揭示出轉(zhuǎn)變的方向、邏輯和結(jié)構(gòu)；另一方面，需要更多的比較研究來尋找“轉(zhuǎn)變”的多因素及其組合動(dòng)力學(xué)。最后，需要進(jìn)一步討論的是，一旦將國家-社會(huì)關(guān)系視為一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，S 鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)志協(xié)現(xiàn)存的“行政吸納服務(wù)”關(guān)系模式是否會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶姓{社會(huì)”模式，或者發(fā)展為另一種新型關(guān)系模式?這些問題的解答，需要更為深入的研究與思考。