黃圣超

摘要：隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)“放管服”改革不斷深化，市場經(jīng)濟(jì)主體獲得感不斷增強(qiáng)。新形勢下，行政指導(dǎo)作為創(chuàng)新消防監(jiān)督管理的重要手段，消防部門轉(zhuǎn)變以往傳統(tǒng)的帶有強(qiáng)制性的行政行為，注重采用說服、教育、勸誡等柔性手段，以達(dá)到既可以督促消防責(zé)任主體落實消防工作，又可以履行好消防監(jiān)管職責(zé)的“雙贏”效應(yīng)。同時，消防監(jiān)督員自覺接受公眾監(jiān)督，切實以公眾對消防工作滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)消防監(jiān)管工作不斷向好轉(zhuǎn)變。本文將對行政指導(dǎo)在消防監(jiān)督監(jiān)督工作中的內(nèi)容進(jìn)行論述，列舉出常用的行政指導(dǎo)內(nèi)容，并根據(jù)公眾滿意度提出行之有效的措施，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。

關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo);消防監(jiān)督執(zhí)法;公眾滿意度

消防安全關(guān)乎整個國家人民的生命財產(chǎn)安全，黨的十八大、十九大以來，中央和地方相繼出臺法規(guī)政策，要求進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化“放管服”改革，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。消防部門落實執(zhí)法改革措施，在監(jiān)管上做減法，在服務(wù)上做加法，以人為本，當(dāng)好社會單位消防安全“守夜人”，以公眾滿意度為工作導(dǎo)向，全面優(yōu)化消防服務(wù)，大力提升監(jiān)管效能。

1 行政指導(dǎo)含義及特征

當(dāng)前，中外學(xué)界對行政指導(dǎo)概念尚無統(tǒng)一定義，但基本形成一定共識，一是行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)針對行政相對人實施的行為，不包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。二是行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性。行政指導(dǎo)對行政相對人沒有法律約束力，在行政主體和行政相對人之間不產(chǎn)生法律上的權(quán)力義務(wù)管理。三是行政指導(dǎo)表現(xiàn)形式的靈活性。通常采取說服、教育、示范、勸告、告誡、鼓勵、建議、建議、指示等方式實施。

2 消防行政指導(dǎo)的現(xiàn)狀

目前，我國消防立法中尚未明確建立行政指導(dǎo)制度，行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容散見于各項法規(guī)政策文件，且多數(shù)過于原則，在理解上伸縮性較大。如《消防法》第七條僅規(guī)定“國家鼓勵、支持消防科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，推廣使用先進(jìn)的消防和應(yīng)急救援技術(shù)、設(shè)備;鼓勵、支持社會力量開展消防公益活動?！钡磳π姓笇?dǎo)職能由誰來行使等相關(guān)內(nèi)容未明確規(guī)定。中央兩辦《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》要求“住房城鄉(xiāng)建設(shè)、市場監(jiān)管、應(yīng)急管理等部門要通過信息公示、抽查、抽檢等方式，綜合運(yùn)用提醒、約談、告誡等手段，強(qiáng)化對市場主體及有關(guān)人員的事中事后監(jiān)管”，原則性情較強(qiáng)，缺乏具體操作性。

2.1消防行政指導(dǎo)流于形式

消防部門既為了避開與執(zhí)法對象的正面沖突，樹立消防執(zhí)法良好形象;又為了落實消防監(jiān)管職責(zé)，由于行政指導(dǎo)不具有法律的強(qiáng)制力，在消防工作中經(jīng)常被使用，導(dǎo)致在落實消防監(jiān)管職責(zé)上打折扣，也給被管理對象生產(chǎn)生活帶來一定的影響。譬如每逢春節(jié)、國慶等重要節(jié)點(diǎn)，消防部門針對行業(yè)領(lǐng)域開展消防安全專項檢查工作，通常以打電話、微信群、下發(fā)通知等方式，主要以“約談”的名義，召集易燃易爆企業(yè)、賓館酒店、歌舞娛樂等單位的負(fù)責(zé)人或管理人開大會，有的消防部門對無正當(dāng)理由不參會的單位，下一步要重點(diǎn)加強(qiáng)檢查。社會單位對諸般種種“約談”習(xí)以為常，麻木不仁。有些單位負(fù)責(zé)人忙于生產(chǎn)工作，為了應(yīng)付消防部門工作，通常安排普通職工參加“約談”。社會單位消防安全責(zé)任只停留在會議上，落不到實處。

2.2濫用消防行政指導(dǎo)

行政指導(dǎo)相對于行政處罰、行政許可，其本身不具有法律強(qiáng)制力，加之消防立法上無具體明確規(guī)定，有些消防部門在開展消防監(jiān)督工作中行政指導(dǎo)形式五花八門，甚至以行政指導(dǎo)代替行政處罰、行政許可，譬如，在監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)某個單位存在重大火災(zāi)隱患，且短時間內(nèi)不能整改，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予處罰，有的消防部門責(zé)令單位提交《保證書》后，免于處罰。

2.3服務(wù)意識不強(qiáng)，業(yè)務(wù)水平不高

消防隊伍集體轉(zhuǎn)制時間不長，人們對消防部門的認(rèn)識仍停留在部隊性質(zhì)層面。在消防監(jiān)督工作中，有些消防監(jiān)督員語氣生硬、服務(wù)意識不強(qiáng)，對執(zhí)法問題懶于解釋，致使公眾認(rèn)為其辦事作風(fēng)不當(dāng)，影響公眾滿意度;在監(jiān)督執(zhí)法過程中，有些初任消防監(jiān)督員業(yè)務(wù)水平不高，在進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法工作中，由于指導(dǎo)不到位，未能一次性告訴社會單位應(yīng)如何整改火災(zāi)隱患或消防違法行為，致使社會單位多次整改不合格，造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失，造成雙方的矛盾。

3 公眾滿意度對消防行政指導(dǎo)的重要性

3.1公眾滿意度是行政指導(dǎo)的前提

消防行政指導(dǎo)是創(chuàng)設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于公眾滿意度，行政指導(dǎo)貫穿消防工作始終，公眾滿意度作為衡量消防行政指導(dǎo)工作的標(biāo)桿，時刻提醒消防監(jiān)督員要時刻注意工作方式方法，并將公眾滿意度作為對消防監(jiān)督員工作內(nèi)容的考核依據(jù)，作為績效內(nèi)容，增添消防監(jiān)督員的在工作中的積極性[1]。

3.2公眾滿意度是消防行政指導(dǎo)的基礎(chǔ)

我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要階段，城鎮(zhèn)火災(zāi)危險隨之增加，這與消防監(jiān)督員開展監(jiān)督工作和社會單位落實消防主體責(zé)任未達(dá)到辯證統(tǒng)一有很大的關(guān)系。為防止監(jiān)督管理中矛盾的發(fā)生，利用公眾對消防工作的滿意度作為考量的標(biāo)桿，進(jìn)一步改進(jìn)和強(qiáng)化消防行政指導(dǎo)工作。公眾滿意度越高，其支持消防行政指導(dǎo)工作中呈現(xiàn)的配合度也越高，若公眾滿意度低，甚至還有可能出現(xiàn)拒絕配合消防監(jiān)督員的執(zhí)法工作?；诖?，更應(yīng)重視公眾的滿意度，這樣才能在消防行政指導(dǎo)工作中以飽滿的精力投入在工作內(nèi)容中，提升消防消防行政指導(dǎo)工作效率，為其工作開展奠定基礎(chǔ)[2]。

3.3公眾滿意度是樹立消防行政指導(dǎo)的權(quán)威環(huán)節(jié)

在進(jìn)行消防行政指導(dǎo)的過程中，應(yīng)在群眾心中樹立消防監(jiān)督工作的“權(quán)威性”。不應(yīng)是強(qiáng)制公眾服務(wù)于消防行政指導(dǎo)，而是通過消防監(jiān)督工作，使公眾真切感受消防工作人員的熱情服務(wù)和意識到自身消防安全責(zé)任的重要性，發(fā)自內(nèi)心接受而信服于消防行政指導(dǎo)工作，增強(qiáng)落實消防安全主體責(zé)任的自覺性。實施消防行政指導(dǎo)并不等于放棄使用行政強(qiáng)制性措施。要做好消防行政指導(dǎo)工作，提升社會認(rèn)可程度，除了國家憲法及相關(guān)規(guī)定賦予的權(quán)力外，更要通過公眾滿意度建立消防行政指導(dǎo)的權(quán)威性，使其工作開展更加順利[3]。

4 提升消防監(jiān)督執(zhí)法群眾滿意度的對策建議

4.1加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，踐行職責(zé)使命

強(qiáng)化消防行政指導(dǎo)的思想建設(shè)工作，踐行習(xí)近平總書記“十六字方針”，自覺增強(qiáng)職業(yè)榮譽(yù)感和使命感。使每個消防監(jiān)督員都能從解決實際問題出發(fā)，密切聯(lián)系群眾，增強(qiáng)公眾對消防監(jiān)督監(jiān)督工作的認(rèn)同感，切實轉(zhuǎn)變消防隊伍形象，有效提升公眾滿意度。對于工作態(tài)度散漫、不作為、收受賄賂的行為要予以嚴(yán)懲，這樣才能政治隊伍中的不正之風(fēng)，從而做好消防監(jiān)督執(zhí)法行政指導(dǎo)工作，改善公眾與消防監(jiān)督間的矛盾[7]。

4.2落實消防執(zhí)法改革主要工作，。

中央兩辦出臺《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》后，各地的貫徹意見也相繼出臺實施。

（1）開展“雙隨機(jī)、一公開”消防安全監(jiān)管。2019年10月1日起，全國消防部門全面施行“雙隨機(jī)、一公開”消防安全監(jiān)管，消防部門通過“雙隨機(jī)一公開”消防監(jiān)管信息系統(tǒng)制定抽查計劃，并提前告知被檢查單位，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，違法情節(jié)輕微的，能當(dāng)場整改的，應(yīng)當(dāng)免于處罰，采取教育批評、警告的手段督促問題整改。

（2）對公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全推行告知承諾制管理。2019年12月1日起，公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全檢查全面推行告知承諾制辦理。消防救援機(jī)構(gòu)在接到告知承諾申請時，不能只停留在看申報材料，盡管當(dāng)事人承諾公眾聚集場所符合消防安全標(biāo)準(zhǔn)，受理人員要采用提醒、建議的方式告知當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)對自己的承諾真實性負(fù)責(zé)，承諾內(nèi)容與實際嚴(yán)重不符，將承擔(dān)被撤銷行政許可并處罰的后果。發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人不熟悉自己承諾內(nèi)容的情形，可以暫緩受理，避免事后檢查中當(dāng)事人吃“啞巴虧”。當(dāng)事人需要現(xiàn)場指導(dǎo)的，消防部門應(yīng)當(dāng)派員指導(dǎo)。

（3）開展執(zhí)法回訪、執(zhí)法信息公開。在“雙隨機(jī)、一公開”消防檢查基礎(chǔ)上，消防部門可通過電話、微信、寄送的方式向被檢查單位開展執(zhí)法回訪活動，回訪活動采用不記名不錄音的方式進(jìn)行，收集被檢查單位對檢查人員的綜合評價及工作建議和意見。消防執(zhí)法信息公開應(yīng)遵循“以公開為原則，不公開為例外”的原則，定期將執(zhí)法信息向社會公開，自覺接受公眾監(jiān)督，適時開展執(zhí)法工作懇談會，邀請當(dāng)?shù)厣鐣挝淮韰⒓?，傾聽社會單位對消防執(zhí)法工作的意見和建議。

4.3建立消防行政指導(dǎo)評估制度

定期不定期通過召開行政相對人座談會或問卷調(diào)查等方式對所實施的消防行政指導(dǎo)行為的效果進(jìn)行評估，對具有明顯成效，有助于實現(xiàn)行政管理目標(biāo)的行政指導(dǎo)行為，予以深化和提高;對不夠科學(xué)，不符合行政管理需要，無成效的行政指導(dǎo)行為，進(jìn)行完善和糾正。評估內(nèi)容：

（1）具體消防行政指導(dǎo)項目實施的質(zhì)量、效果、影響。

（2）消防行政指導(dǎo)工作意見、方案執(zhí)行情況與實施成效。

（3）是對消防行政相對人權(quán)益、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和行業(yè)進(jìn)步產(chǎn)生的影響。

（4）對消防執(zhí)法機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮產(chǎn)生的影響。

（5）其他與消防行政指導(dǎo)工作有關(guān)的活動。

5 結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變，行政指導(dǎo)在消防監(jiān)督工作中應(yīng)加強(qiáng)探索運(yùn)用，以提升公眾對其消防監(jiān)督工作的滿意程度為目標(biāo)，樹立管理應(yīng)當(dāng)“引導(dǎo)”“服務(wù)”的新理念，以推進(jìn)消防行政指導(dǎo)工作更加深入、更加規(guī)范、更加有效。

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