潘英懷

博彩業(yè)轉(zhuǎn)型飛升，經(jīng)濟(jì)邁向輝煌

回歸後，澳門走過了高速發(fā)展的20年，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、民生等發(fā)生了翻天覆地的變化。這20年裏，博彩業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)尤為突出，推動(dòng)澳門走向歷史性的繁榮時(shí)期。

歷史上，在澳門開埠到鴉片戰(zhàn)爭以前，葡萄牙利用他們壟斷海上貿(mào)易的霸主地位，以澳門為據(jù)點(diǎn)，壟斷東亞地區(qū)的海上貿(mào)易，使澳門經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，成為中國對外貿(mào)易最大的口岸。葡屬澳門在明朝是一個(gè)中轉(zhuǎn)港，在數(shù)條貿(mào)易航線中獲得大量利潤，成為葡萄牙人的搖錢樹。到了17世紀(jì)葡萄牙開始衰落，無法維持其海上貿(mào)易霸主地位，以及鴉片戰(zhàn)爭帶來的影響，導(dǎo)致澳門走向衰落。澳葡當(dāng)局為解貿(mào)易急劇衰落、收入拮據(jù)之窘，實(shí)行公開招商設(shè)賭，到19世紀(jì)60年代中期，澳娛公司獲得賭博專營後，在壟斷經(jīng)營下使博彩業(yè)興旺發(fā)展，澳葡當(dāng)局靠著賭餉，也大大提升了財(cái)政收入，以及促進(jìn)社會(huì)投資和建設(shè)。但是到了八九十年代，又逐漸顯現(xiàn)出行業(yè)壟斷造成的弊端，比如澳門博彩業(yè)經(jīng)營模式幾十年來一成不變，從業(yè)人員質(zhì)素差，無法提供高質(zhì)量服務(wù)等，積弊甚深，競爭力下降，與同時(shí)期的美國博彩業(yè)相比，澳門博彩業(yè)顯得非常落後。彼時(shí)，夢幻酒店作為當(dāng)時(shí)最昂貴的賭場在拉斯維加斯大道開業(yè)，總成本約6.3億美元，建築極盡奢華，包含大量的黃金，擁有多個(gè)景點(diǎn)，如secret花園和海豚棲息地、人造火山、入口處的熱帶雨林植物，池畔裸體區(qū)以及巨大水族館。這家賭場酒店也被視為今日拉斯維加斯賭場度假村概念的創(chuàng)始人，是從過去單一賭博向度假村綜合娛樂體轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)誌。

回歸後，為了引入優(yōu)質(zhì)的外資，澳門特區(qū)政府開放了賭權(quán)，將博彩業(yè)從一家經(jīng)營，變更為多家企業(yè)共同經(jīng)營，美國及其它國家和地區(qū)的資本迅速進(jìn)入澳門博彩業(yè)。2003年，中央政府又適時(shí)地推出了內(nèi)地居民赴港澳自由行政策，此後內(nèi)地居民赴澳旅遊的人數(shù)越來越多，刺激澳門博彩業(yè)急速繁榮起來。2004年第一家外資博企金沙正式投入運(yùn)作，開幕當(dāng)日可謂萬人空巷。2006年，澳門博彩業(yè)總收入超過了美國的拉斯維加斯，澳門就此成為世界第一賭城。2007年，澳門人均GDP超越新加坡，成為亞洲“首富”。2008年的時(shí)候，澳門博彩收入首次超過內(nèi)華達(dá)州賭場收益，2014年達(dá)到頂峰，博彩收入是內(nèi)華達(dá)的八倍之多，即便經(jīng)過深度調(diào)整後，澳門博彩經(jīng)濟(jì)仍保持領(lǐng)先內(nèi)華達(dá)州四五倍。

從博彩業(yè)發(fā)展演變的歷史可以看到，這20年是澳門400多年歷史最好的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)從回歸之初到2018年，澳門的GDP增長了近8倍，人均GDP增長了近5倍;同期，澳門累計(jì)財(cái)政盈餘和外匯儲(chǔ)備分別增長193倍和6.2倍;澳門本地居民失業(yè)率從6.3%下降至1.8%，亦從一個(gè)經(jīng)濟(jì)低迷、治安混亂的小城發(fā)展成為政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)繁榮、文化多元的國際知名都市。我們非常有幸見證這個(gè)社會(huì)的發(fā)展。

提升非博彩元素，攻堅(jiān)多元經(jīng)濟(jì)

澳門是一個(gè)微型經(jīng)濟(jì)體，極大依賴外部，尤其是對內(nèi)地的依賴。2018年，澳門接待遊客數(shù)量已達(dá)3580.4萬人次，其中70%的客源來自內(nèi)地，因此，內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的走勢必然直接影響澳門的博彩業(yè)和整體經(jīng)濟(jì)。我們回顧2014-2015年之所以出現(xiàn)深度調(diào)整，其根源在於內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，增速放緩。過去一些年裏，內(nèi)地房地產(chǎn)和資源類的產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，出現(xiàn)大批一夜暴富的人，有一個(gè)很典型的例子，就是當(dāng)年澳門為了迎接山西省的客源開通直達(dá)太原的航班，吸引了非常多煤礦類私企老闆前來澳門。但在之後，內(nèi)地出臺(tái)一係列推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)治理的重大舉措，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，GDP增速放緩，令居民收緊消費(fèi)，從而波及澳門博彩業(yè)的增長，甚至出現(xiàn)一段時(shí)間的下滑。這個(gè)下滑期在近兩年間也得到修正，我們也可以看到內(nèi)地經(jīng)濟(jì)同樣實(shí)現(xiàn)量的合理增長和質(zhì)的穩(wěn)步提升，在中央政府多重利好刺激下，使得澳門博彩業(yè)帶來新的機(jī)遇。2019年，澳門出現(xiàn)收縮，結(jié)束了連續(xù)10個(gè)季度的經(jīng)濟(jì)增長，其背後因素還是因?yàn)橥獠凯h(huán)境的影響導(dǎo)致。比如持續(xù)近一年的中美貿(mào)易戰(zhàn)，影響內(nèi)地經(jīng)濟(jì)。內(nèi)地經(jīng)濟(jì)疲乏，澳門自然也會(huì)跟著受影響。另一方面是香港出現(xiàn)了持續(xù)近半年的動(dòng)盪時(shí)間，它所帶來的影響也是可以見到的。長期以來，旅遊團(tuán)客赴港澳是一個(gè)很強(qiáng)組合性的選擇，外地團(tuán)客很少單獨(dú)以澳門為目的地，而香港頻繁出現(xiàn)暴力事件，令內(nèi)地團(tuán)客暴跌，這個(gè)影響自然會(huì)波及澳門。

澳門始終和國內(nèi)休戚相關(guān)，即便是展望整個(gè)2020年，澳門的經(jīng)濟(jì)走勢決定因素主要在於內(nèi)地，內(nèi)地經(jīng)濟(jì)好，澳門不會(huì)差;內(nèi)地經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)弱勢，澳門必然也會(huì)跟著受影響。這亦很客觀詮釋了“國家好，澳門才好”。當(dāng)前，中美貿(mào)易戰(zhàn)有所緩和，在12月13日，中美雙方同時(shí)宣佈已就中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議文本達(dá)成一致。這個(gè)形勢對於國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和澳門經(jīng)濟(jì)來說，都是利好的一面。澳門亦應(yīng)該乘著這個(gè)趨於穩(wěn)定的外部形勢，主動(dòng)夯實(shí)自身的發(fā)展基礎(chǔ)，其中一個(gè)要素就是促進(jìn)博彩行業(yè)依法有序健康發(fā)展，進(jìn)一步提升澳門博彩的核心競爭力。我們也當(dāng)需明白，要發(fā)展好博彩業(yè)，很大程度上要把非博彩元素做好。隨著世代的變化，顧客的需求也在變化?，F(xiàn)在澳門還是主打博彩作為吸引遊客的因素，但對大部分遊客來說，他們的主要目的已經(jīng)不是單純來博彩，可能更加追求休閒購物體驗(yàn)、文化體驗(yàn)等等，即便去賭場玩也只是試試運(yùn)氣。作為世界旅遊休閒中心，提供多元的旅遊體驗(yàn)是非常重要的，這也是特區(qū)政府近年重點(diǎn)推動(dòng)的工作，只有項(xiàng)目更加豐富，體驗(yàn)更加舒適，才能延長旅客停留的時(shí)間，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以我們看到一些純粹提供博彩的小型酒店或賭場已經(jīng)不賺錢，甚至已關(guān)閉。其主要原因就是遊客不來了，遊客喜歡到更加多元化的娛樂綜合體，除了博彩，還能享受其他的東西，比如購物、觀展、享受高端美食、入住更高級的酒店。所以博彩行業(yè)要吸引人，一定要開發(fā)出足夠吸引人的非博彩元素來。而這個(gè)過程也需要不斷的試錯(cuò)，契合遊客體驗(yàn)感受來評估，有的可能適合，有的可能被淘汰。比如新濠的水舞間就是一個(gè)很好的項(xiàng)目，為觀眾營造了非常震撼、非常難忘的視覺饗宴，成為許多遊客來澳必選的項(xiàng)目，亦很好帶動(dòng)了其他產(chǎn)業(yè)的提升。但也有水土不服的案例，比如過去威尼斯人有馬戲表演，這個(gè)項(xiàng)目在西方是很受歡迎的，然而進(jìn)入澳門一段時(shí)間後運(yùn)營效果並不理想。所以，怎樣開發(fā)出符合東方、符合內(nèi)地遊客需求的項(xiàng)目，是需要不斷調(diào)整的。

澳門和拉斯維加斯相比，雖然博彩收入是其數(shù)倍，但是澳門經(jīng)濟(jì)主要倚重於博彩業(yè)，博彩業(yè)占澳門生產(chǎn)總值的50%左右，但是拉斯維加斯博彩收入和非博彩收入占比為三七開，非博彩元素占七成，所以它不懼怕調(diào)整，也不懼怕新的競爭。過去拉斯維加斯的博彩業(yè)和澳門一樣處於壟斷地位。後來加州開放博彩，但拉斯維加斯並沒有沒落，主要是因?yàn)榉遣┎试匕l(fā)展得好，比如會(huì)展業(yè)、文藝秀等越來越突出，讓它繼續(xù)成為獨(dú)一無二的城市，縱然處於沙漠地帶，都能每年吸引超過4000萬的遊客。

澳門亦將會(huì)展作為經(jīng)濟(jì)適度多元的重要元素，這些年確實(shí)也發(fā)展得越來越好，但要想使之支撐起一片天地，要走的路還很長。目前澳門會(huì)展業(yè)規(guī)模還很小，任何一個(gè)行業(yè)沒有規(guī)模就不可能賺錢，從關(guān)聯(lián)的酒店設(shè)施來看，澳門也還有很大的進(jìn)步空間。2018年，我們?nèi)ダ咕S加斯，那裏的人說他們剛剛接待了一個(gè)五萬人規(guī)模的會(huì)議。我們都很震驚，五萬人的規(guī)模，光餐飲就消費(fèi)龐大，加上購物、住宿、觀光等，對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)是非常明顯的。這種規(guī)模，澳門是難以消化的，拉斯維加斯有大約150間酒店，總共約有15萬間客房，而澳門的酒店才75間左右，包括條件比較一般的客房在內(nèi)也大概只有4萬間。所以，拉斯維加斯的酒店比澳門的更多也更大。這個(gè)問題與澳門的空間環(huán)境有很大關(guān)係，澳門畢竟土地空間太小了，很多發(fā)展都需要向外延伸，包括通過和橫琴的合作，當(dāng)然澳門大學(xué)橫琴校區(qū)就是一個(gè)非常成功的項(xiàng)目，未來如果政府能加強(qiáng)與內(nèi)地的合作，不斷獲得類似的空間，相信澳門投資者也非常積極參與這一行業(yè)的發(fā)展，也真正能使澳門會(huì)展業(yè)走上新的臺(tái)階。

賭牌考驗(yàn)大，完善法律是當(dāng)務(wù)之急

除了依賴於內(nèi)地經(jīng)濟(jì)，還有一個(gè)不可忽略的問題是，現(xiàn)在亞洲越來越多的國家將博彩合法化，澳門面對的競爭越來越多，包括菲律賓、新加坡、越南等，都會(huì)分流一些客源。尤其在貴賓方面，澳門的稅率幾乎達(dá)到40%，而其他地區(qū)的稅是比較低的。這兩年，學(xué)界也在探討如何確保澳門博彩業(yè)的競爭地位，其中一個(gè)方向是對於博彩業(yè)稅收制度的優(yōu)化。儘管當(dāng)前還沒有減稅的迫切需求，但從長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，是否有增加靈活性的考慮呢？比如我們在法律上可以確定一個(gè)稅收的浮動(dòng)空間，而不是固定於35%，當(dāng)市場環(huán)境變得嚴(yán)峻時(shí)，可以給予政府一定的適度操作空間。避免待到出現(xiàn)比較難扭轉(zhuǎn)的形勢時(shí)，才去思考這個(gè)問題。

此外，在第五屆政府施政期內(nèi)，還要面對賭牌重新開投的問題，當(dāng)前的6個(gè)賭牌將於2022年到期，屆時(shí)將重新競投。對於賭牌，最初法律規(guī)定特區(qū)政府可發(fā)不多於三張賭牌，後來又增加3個(gè)副牌，這個(gè)轉(zhuǎn)批給的做法其實(shí)直到現(xiàn)在都存在一定爭議，而未來必然不應(yīng)該再出現(xiàn)這種做法。根據(jù)市場的情況，未來賭牌至少需要6個(gè)才能保證市場的穩(wěn)定性。這裏又會(huì)牽涉出新的問題，因?yàn)橘€牌是要公開投標(biāo)，對賭牌感興趣的不僅僅目前的博企，肯定還有很多資本趨之若鶩，那應(yīng)該怎麼樣平衡這個(gè)問題？如果將來還是給目前這6家，那麼市場必然炸鍋。如果要終止一兩家，又該如何引導(dǎo)退出？會(huì)否造成就業(yè)市場和經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)？現(xiàn)行法律規(guī)定，賭牌到期後賭場要無償交給政府。那麼作為博彩企業(yè)應(yīng)該怎麼處理？如果把賭場交出去，是否還能開酒店？如果不能繼續(xù)經(jīng)營酒店要如何賣掉？如果酒店不需出售，那賭場又如何保證能在酒店裏順利運(yùn)營？如果給了新的公司，政府又是否還需要批給相應(yīng)的土地給它蓋新的賭場？而市民對繼續(xù)建設(shè)賭場的忍受度會(huì)如何呢？所以無論怎麼操作都很考驗(yàn)政府的管治智慧，而很多工作都需要通過法律的完善來保障其穩(wěn)步推進(jìn)。

在完善博彩相關(guān)法律的問題上，可以作一些新的考慮，比如增加協(xié)商續(xù)期的條款？也就是說，如果博彩公司守法經(jīng)營，就沒有必要在批給到期後一定參與公開競投。法律上可以允許協(xié)商續(xù)期，規(guī)定一個(gè)定期檢討的機(jī)制，比如五年一檢討。通過這個(gè)機(jī)制，如果檢討沒有問題，仍然符合條件的，則可繼續(xù)續(xù)期賭牌。如果出現(xiàn)問題賭牌被吊銷，或者主動(dòng)申請退出的，那麼這個(gè)空缺的賭牌則可以拿出來競標(biāo)。在這個(gè)機(jī)制下，政府的操作就更具靈活性，可以隔幾年就檢討一次，而不是隔了20年之後推翻重來。一個(gè)博企如果已經(jīng)紮根多年，又沒有發(fā)生什麼問題，再要面對重新招標(biāo)，必然會(huì)牽涉出很多問題。就目前的政策而言，其實(shí)已經(jīng)出現(xiàn)了我們數(shù)年前所評估預(yù)測的問題，就是其未來的賭牌不穩(wěn)定性，令現(xiàn)有的博企變得謹(jǐn)慎，很明顯的就是放緩或停止了新的投資，縱然看好市場，但顧慮未來還能不能競得賭牌這個(gè)問題，而收縮投資。另外，一個(gè)新的賭牌經(jīng)營者進(jìn)來，是不是就可以比舊的更好？同樣面臨很大的不確定性。

國際上幾個(gè)地區(qū)對於賭牌的管理各有不同。拉斯維加斯是完全競爭的市場，不限制賭牌，他們把賭牌分成兩類，一類是15個(gè)老虎機(jī)以內(nèi)，稱為限制性賭牌。另一類15個(gè)以上的，稱為非限制性賭牌。投資人只要通過資格審查，就可以經(jīng)營賭場。而大西洋城規(guī)定賭場只能在博彩區(qū)裏，並且開在酒店200個(gè)房間以上的酒店裏，從而限制了小賭場的出現(xiàn)，所以它基本上都是大賭場。新加坡表面和澳門差不多，但它更具有靈活性，其法律上規(guī)定，在第二個(gè)賭場開業(yè)十年內(nèi)，政府不增加賭場，這個(gè)十年內(nèi)允許壟斷，至於十年後要不要增加賭場就需要經(jīng)過評估之後來確定。當(dāng)然，與澳門不同，新加坡並非把博彩當(dāng)作支柱產(chǎn)業(yè)，而是作為旅遊元素的補(bǔ)充，澳門有澳門的特點(diǎn)，既要保證博彩業(yè)健康有序發(fā)展，又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元，需要政府平衡好兩方面的因素，制定出符合澳門社會(huì)情況的賭牌制度。

澳門回歸20年，博彩業(yè)整體發(fā)展良好。在監(jiān)管方面，特區(qū)政府已經(jīng)從過去委託監(jiān)管，到現(xiàn)在構(gòu)建了越來越完善的監(jiān)管框架。但這個(gè)監(jiān)管體係仍然是比較粗放的，缺乏細(xì)緻的制度。因此在完善博彩法律的進(jìn)程裏，還需要制定更加細(xì)化監(jiān)管條文，並且執(zhí)行推進(jìn)。比如說資格審查的問題，到底什麼條件才可以符合資格，允許其進(jìn)入博彩業(yè)？其次是對博彩公司要建立完善的處罰機(jī)制，過去政府對博企的處罰實(shí)施得很少，大多進(jìn)行行政指導(dǎo)，期望新政府加強(qiáng)這方面的工作，通過處罰及時(shí)糾正博企的違規(guī)違法行為，維護(hù)整個(gè)博彩市場的健康發(fā)展。

另外，區(qū)域合作是為澳門注入發(fā)展新動(dòng)力的重要途徑，國家主席習(xí)近平考察澳門期間，發(fā)表重要講話中提到“特別要做好珠澳合作開發(fā)橫琴這篇文章，為澳門長遠(yuǎn)發(fā)展開闢廣闊空間、注入新動(dòng)力?！卑l(fā)揮澳門豐富的文化元素和“一國兩制”優(yōu)勢，把握共建“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的機(jī)遇，更好發(fā)揮自身所長，增強(qiáng)城市優(yōu)勢，這是澳門立足世界競爭的重要條件。