姚晉恩 容海川城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計院有限公司

1 前言

國土空間規(guī)劃體系是近期提出的國土統(tǒng)一、權(quán)責劃分新理念，若想大力推廣該理念，則需轉(zhuǎn)變固有的思維模式，在以往經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，推動國土空間規(guī)劃體系與時代發(fā)展的全面融合。當前，國土空間規(guī)劃體系建設(shè)務(wù)必高度重視生態(tài)文明建設(shè)，全方位滿足人們對生活的要求，為國家治理體系建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

2 生態(tài)文明建設(shè)與國土空間規(guī)劃的關(guān)系

2.1 促進城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的深度融合

基于生態(tài)文明視角建設(shè)國土空間規(guī)劃體系，能夠促進生態(tài)環(huán)保行業(yè)的全面發(fā)展，其對于社會產(chǎn)業(yè)消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級也起到推動作用，進而向國土空間規(guī)劃提供全面指導(dǎo)（如圖1）。國土空間規(guī)劃中，工作人員需堅持因地制宜和順勢而為的原則，協(xié)調(diào)城市發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)保護的關(guān)系。

圖1 國土空間規(guī)劃體系

2.2 保留區(qū)域特性，創(chuàng)建多元化的城市發(fā)展模式

我國經(jīng)濟發(fā)展中，環(huán)境受到了較大的影響，生態(tài)系統(tǒng)退化明顯，資源現(xiàn)狀不容樂觀。國土空間規(guī)劃中，應(yīng)適度調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，加大土地資源利用率，構(gòu)建人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的生活環(huán)境，在規(guī)劃中高度尊重并保留區(qū)域特征，創(chuàng)建個性化和多元化的城市發(fā)展圖景。

2.3 提升國土空間規(guī)劃的經(jīng)濟效益和社會效益

生態(tài)文明建設(shè)能夠指導(dǎo)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，逐步縮小空間發(fā)展差異，加大經(jīng)濟總量，加強城市發(fā)展功能分區(qū)規(guī)劃，從而更好地展現(xiàn)城市發(fā)展的功能，在生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)上，增大國土空間規(guī)劃的經(jīng)濟和社會效益。

3 生態(tài)文明建設(shè)背景下構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的思路

3.1 編制審批體系建設(shè)

3.1.1 編制體系

圖2 編制體系

基于新時期生態(tài)文明建設(shè)的要求確定空間規(guī)劃體系創(chuàng)建的思維和目標，創(chuàng)建五級三類國土空間規(guī)劃編制體系。五級主要指省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個等級的國土空間規(guī)劃，落實自上而下的編制，下層的規(guī)劃內(nèi)容要高度滿足上層提出的規(guī)范和要求，有效落實國家的戰(zhàn)略意志，達成國家提出的戰(zhàn)略目標（如圖2）。三類主要指的是創(chuàng)建總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃及專項規(guī)劃，并以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)多種規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重規(guī)劃銜接的質(zhì)量。

3.1.2 審批體系

審批體系和編制體系中的五級基本一致，五級規(guī)劃充分體現(xiàn)了管什么、批什么的原則，審查規(guī)劃中的重點內(nèi)容、規(guī)劃戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置、重要指標的落實及信息平臺建設(shè)等內(nèi)容，檢查規(guī)劃過程和規(guī)劃成果的程序性，如有必要，還需合理應(yīng)用人機交互形式做好檢查工作，專項規(guī)劃審批中，要對國土空間規(guī)劃能否約束和指導(dǎo)詳細規(guī)劃進行全方位審查。專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃和國土資源規(guī)劃的核對工作也尤為關(guān)鍵。

3.2 實施體系與監(jiān)督體系構(gòu)建

3.2.1 實施體系

規(guī)劃工作的實施充分展現(xiàn)了規(guī)劃的權(quán)威性，主要是依據(jù)規(guī)劃設(shè)計方案及要求開展區(qū)域國土空間活動管理，需要所有國土空間的應(yīng)用功能開展管理的過程。如有必要，則需積極引入第三方評價機構(gòu)，在落實規(guī)劃內(nèi)容的過程中，建立年度檢查、中期評估和總結(jié)評估機制，并依據(jù)當前的情況，評估規(guī)劃落實的進度，針對現(xiàn)階段存在的不足提出切實可行的整改建議，在評估的基礎(chǔ)上，將調(diào)整后的規(guī)劃重新提交和審批，通過審批后方可執(zhí)行，以此建設(shè)從規(guī)劃到再實施的動態(tài)閉環(huán)體系。

3.2.2 監(jiān)督體系

監(jiān)督是評價實施情況是否滿足規(guī)劃要求的過程，同時，也是對規(guī)劃實施部門的檢驗與考核。建立規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測與預(yù)警機制，實現(xiàn)監(jiān)督信息系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和聯(lián)動評價，并合理利用新技術(shù)和新方法，創(chuàng)建動態(tài)規(guī)劃實施監(jiān)督體系。另外，高度落實規(guī)劃概況的政務(wù)信息公開工作，主動接受人大、市審計和社會的監(jiān)督，且將落實的概況作為政府考核評價中的重要內(nèi)容。

3.3 法規(guī)政策體系構(gòu)建

3.3.1 法規(guī)體系

基于新時期的生態(tài)文明思想建設(shè)和國家機構(gòu)改革中的重要機遇，梳理現(xiàn)有的法律法規(guī)，全方位結(jié)合國土空間規(guī)劃中的問題和未來發(fā)展的總體趨勢要求，在現(xiàn)有的法律體系下，建立同空間規(guī)劃相關(guān)法律條例密切聯(lián)系的有機整體。積極優(yōu)化和完善國土空間規(guī)劃的法律框架，確定規(guī)劃法律的地位，明確規(guī)劃職能的要求、分類標準、管理權(quán)限和規(guī)劃審批等環(huán)節(jié)的技術(shù)要求，以此全面體現(xiàn)規(guī)劃權(quán)的有效性和權(quán)威性。

3.3.2 政策體系

政策體系補充了法規(guī)體系中缺失的內(nèi)容，規(guī)劃編制執(zhí)行、評估和完善均需要社會的廣泛參與及多個部門的共同配合，且建立完善的配套政策，以此形成完整的、鏈條式的政策制度體系。在體系建設(shè)中需涵蓋調(diào)查評價、規(guī)劃編制、耕地保護、用途管理、土地利用和生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容，從而為落實區(qū)域全要素管理奠定堅實的基礎(chǔ)。

3.4 技術(shù)標準體系構(gòu)建

3.4.1 技術(shù)體系構(gòu)建

國土空間規(guī)劃編制和落實過程中的全過程監(jiān)督技術(shù)隨著時代的發(fā)展而不斷變化，具有較強的時代性。在建設(shè)方法技術(shù)體系的過程中，也要將創(chuàng)新與融合作為宗旨和原則。合理應(yīng)用方法技術(shù)是規(guī)劃科學(xué)決策的基礎(chǔ)。在構(gòu)建體系的過程中，應(yīng)大力開展技術(shù)創(chuàng)新，以此適應(yīng)時代建設(shè)和發(fā)展的要求。此外，主動吸收區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等多種新型的先進技術(shù)，為規(guī)劃的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一奠定堅實的基礎(chǔ)，同時也可維持上下級傳導(dǎo)功能的整體性和連貫性。發(fā)展國土空間全要素、全過程統(tǒng)籌數(shù)字化和信息化建設(shè)，形成動態(tài)適應(yīng)的國土空間規(guī)劃方法技術(shù)體系。

3.4.2 標準體系構(gòu)建

標準是實踐經(jīng)驗的濃縮與總結(jié)，也是理論的升華。創(chuàng)建完善的標準體系能夠為國土空間規(guī)劃編制審核工作創(chuàng)造有利條件。新時期國土空間規(guī)劃標準體系建設(shè)中，需要以公眾廣泛參與和國家標準化為基礎(chǔ)，積極促進行業(yè)管理、新學(xué)科建設(shè)和全要素空間治理。學(xué)習(xí)借鑒現(xiàn)有的行業(yè)標準，從而建設(shè)更為完善的標準體系，充分發(fā)揮空間規(guī)劃管理的作用和功能。

4 基于生態(tài)文明的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建要點

4.1 堅持正確的生態(tài)視角

基于生態(tài)視角更容易掌握問題的實質(zhì)。相關(guān)部門需培養(yǎng)人員以生態(tài)視角看待問題的思維和能力。生態(tài)中涵蓋經(jīng)濟生態(tài)、社會生態(tài)、文化生態(tài)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)，因此在創(chuàng)建生態(tài)視角中，要以多元性和整體性為前提，以生態(tài)視角推動城市規(guī)劃與發(fā)展。

4.2 構(gòu)建市場化、多元化的生態(tài)補償機制

補充機制建設(shè)和運行需依據(jù)國家出臺的法律法規(guī)，大力保護空間，結(jié)合土地、水源條件下的生態(tài)損失，運行保護項目。生態(tài)空間應(yīng)構(gòu)建多種資源和多元化的機制，并在市場化保護及開發(fā)項目的運行中確定方案，依據(jù)生態(tài)修護的程度及要求，落實空間環(huán)境補償機制。

4.3 重視生態(tài)空間的應(yīng)用基礎(chǔ)研究

深度了解空間運行過程中需要的條件，引入先進的技術(shù)和方法，并基于監(jiān)測和保護兩個方面加強規(guī)劃工作，在國土研究的不同地域和范圍基礎(chǔ)上，探索不同標準模式下的技術(shù)要求，根據(jù)生態(tài)修養(yǎng)概況加強自然條件保護，與此同時，也需對基礎(chǔ)研究中的設(shè)計內(nèi)容做好環(huán)境整治工作。

5 結(jié)束語

綜上，國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的過程中，應(yīng)踐行生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先的基本原則，不斷提高治理的水平，這也是國土空間規(guī)劃建設(shè)中不可忽視的重要內(nèi)容。國土空間規(guī)劃體系建設(shè)具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性，我們無法將其視為若干空間的規(guī)劃拼接。為此，就需要采取有效措施實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的全面融合，建設(shè)高水平、綠色環(huán)保且滿足時代發(fā)展要求的國土空間規(guī)劃體系。