陳立 趙曉思

2019年12月26日，寧波市十五屆人大常委會第二十五次會議通過《關(guān)于建立地方性法規(guī)動態(tài)維護機制的決定》（以下簡稱《決定》），從法規(guī)實施監(jiān)督、法規(guī)自身完善以及日常保障等三個層面著手，確立立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進的法規(guī)維護工作模式，全面建立和完善一整套維護法規(guī)生命力和權(quán)威的系統(tǒng)化、常態(tài)化、長效性工作機制，為持續(xù)提升寧波地方立法質(zhì)量和法規(guī)實施效果提供更加堅實的制度保障。

建立動態(tài)維護機制，確保地方性法規(guī)立得住行得通真管用

習近平總書記指出，“當前，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實際問題?！碧岣叩胤搅⒎ㄙ|(zhì)量是新時代地方人大一個十分緊迫的課題。

自1988年享有地方立法權(quán)以來，寧波市人大及其常委會堅持立法先行，截至2019年9月，共制定地方性法規(guī)120件、廢止34件，現(xiàn)行有效86件，并對65件法規(guī)共作了75次修改（修訂）。

從追求立法數(shù)量到注重立法質(zhì)量，從強調(diào)新法的創(chuàng)制到立改廢釋并舉，寧波市人大常委會不斷推進科學立法、民主立法、依法立法，在提高立法質(zhì)量方面進行有益探索和嘗試，法規(guī)實施情況報告、立法后評估、法規(guī)清理……這些工作及制度層面的探索，促使寧波市地方立法工作體制機制不斷完善。

“但是，從地方性法規(guī)實施情況來看，我市立法依然存在一些比較突出、不容忽視的困難和問題?！睂幉ㄊ腥舜蟪Ｎ瘯üの敝魅涡ぷ硬吡信e了當前存在的一些問題，比如地方性法規(guī)在社會公眾中的總體知曉率不高，選擇性執(zhí)法、隨意性解釋等情況不時發(fā)生;部分法規(guī)內(nèi)容滯后于時代發(fā)展，可操作性較差;“立法時熱情高漲、立法后乏人問津”的現(xiàn)象還不同程度存在。

2019年，市人大常委會法工委組織開展的一項民眾問卷調(diào)研則更直觀地展示出當前立法工作存在的一些問題。

“56.15%的受訪者認為我市部分地方性法規(guī)內(nèi)容有所滯后、法規(guī)修改不夠及時?！?/p>

“34.08%的受訪者認為立法后評估、法規(guī)清理機制不完善?！?/p>

“40.78%的受訪者認為法規(guī)實施缺乏有效監(jiān)督?！?/p>

…………

面對這些現(xiàn)實，市人大常委會如何破題？

“我們認為，要立足于法規(guī)實施的動態(tài)過程和改革發(fā)展的動態(tài)環(huán)境，建立起一整套維護法規(guī)生命力和權(quán)威的常態(tài)化、長效性工作機制，包括法規(guī)實施的監(jiān)督機制、法規(guī)自身的完善機制以及日常性基礎(chǔ)保障機制?！毙ぷ硬咧赋?，這些工作并非新生事物，但全面建立和完善地方性法規(guī)實施監(jiān)督、地方立法自身質(zhì)量完善和一系列相輔相成的工作機制，并將這些工作機制統(tǒng)稱為“地方性法規(guī)維護機制”，則屬首創(chuàng)。

2019年，寧波市人大常委會將“關(guān)于全面建立地方性法規(guī)動態(tài)維護機制的研究”作為市人大重點調(diào)研課題，運用系統(tǒng)化、整體化的思維方式，對法規(guī)動態(tài)維護的各個環(huán)節(jié)和運行機制進行全面深入研究，通過總結(jié)經(jīng)驗，分析問題，探討全面建立地方性法規(guī)動態(tài)維護機制的基本思路和實踐路徑，并通過常委會作出決定，為持續(xù)提升寧波地方立法質(zhì)量和法規(guī)實施效果提供更加堅實的制度保障。

加強監(jiān)督效力，保證地方性法規(guī)及時、正確、有效實施

地方性法規(guī)的生命在于實施，地方性法規(guī)的維護，首先就要維護法規(guī)的正確、有效實施。為此，動態(tài)維護機制從法規(guī)實施情況定期報告制度、專項審議、專題詢問、執(zhí)法檢查、備案審查等方面入手，建立和完善法規(guī)實施的監(jiān)督機制。

寧波市于2017年開始建立法規(guī)實施情況報告制度。但關(guān)于報告的條件、形式、內(nèi)容、程序、效力等，目前尚無明確的規(guī)定。

為了保證這項工作的長效化推進，《決定》從報告的時間、條件、內(nèi)容、形式以及程序、效力等方面進一步予以加強和改進?！稕Q定》規(guī)定，全面建立地方性法規(guī)實施情況定期報告制度，法規(guī)施行一年后的六個月內(nèi)，由主要實施單位向市人大常委會報告實施情況。

“‘施行一年后的六個月內(nèi)是一個適用于所有法規(guī)的相對固定的時間，但聽取法規(guī)實施情況報告不能僅限于此?！毙ぷ硬呓榻B，為保證法規(guī)嚴格、公正、有效實施，法規(guī)實施單位要根據(jù)市人大常委會的要求隨時報告實施情況;法規(guī)所依據(jù)的上位法或者國家政策因客觀形勢發(fā)展作出重要修改、調(diào)整的，相關(guān)實施單位要及時向市人大常委會報告;市和區(qū)縣（市）人大常委會可以根據(jù)實際需要，要求本級有關(guān)實施單位報告法規(guī)實施情況。

對于報告的內(nèi)容、形式，《決定》明確，法規(guī)的實施單位要報告法規(guī)實施宣傳、主要制度建立、執(zhí)行工作保障、配套規(guī)定制定、實施效果評價等情況以及實施中存在的問題和建議等。

除此之外，對專項審議、專題詢問、執(zhí)法檢查等日常監(jiān)督的重要手段也加以完善，以期破解“選擇性監(jiān)督”“被動監(jiān)督”“監(jiān)督剛性不足”等問題。

《決定》探索將專項審議、專題詢問與法規(guī)實施情況報告兩項制度“取長補短”“適度融合”，提出主任會議聽取地方性法規(guī)實施情況報告后，可以決定安排人大常委會會議聽取和審議法規(guī)實施情況專項工作報告或者開展法規(guī)實施情況專題詢問;制定聽取和審議專項工作報告年度計劃、專題詢問工作年度計劃時，應當將相關(guān)地方性法規(guī)實施情況納入工作計劃一并或者專門予以聽取和審議、詢問。

為了增強監(jiān)督剛性，《決定》提出，對人大代表或者人民群眾不滿意、社會反響較為強烈、造成嚴重后果或者惡劣影響的矛盾和問題，應當依法對有關(guān)責任部門和單位進行質(zhì)詢。

對于執(zhí)法檢查，《決定》明確要求，各有關(guān)專門委員會要根據(jù)常委會執(zhí)法檢查工作統(tǒng)籌安排，在其職責范圍內(nèi)具體組織實施地方性法規(guī)執(zhí)法檢查。同時，明確執(zhí)法檢查要以發(fā)現(xiàn)、查找問題為主。

地方性法規(guī)的實施通常需要政府及其部門制定相關(guān)配套規(guī)范性文件，這些配套規(guī)定有沒有及時制定、是不是與法規(guī)保持一致，直接決定法規(guī)能否及時、正確、有效實施。

對此，《決定》明確，要強化地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件備案審查。值得一提的是，《決定》探索建立工作監(jiān)督與法律監(jiān)督有機銜接、一體化運作制度，在開展專項審議、專題詢問、執(zhí)法檢查等工作監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的涉及地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件的問題，應當由有關(guān)專門委員會會同常委會有關(guān)工作機構(gòu)依照規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定進行審查。

地方性法規(guī)實施中的監(jiān)督不是一個封閉、自給的系統(tǒng)，不能由人大“唱獨角戲”，為此，《決定》明確，推進地方性法規(guī)實施監(jiān)督工作向社會公開。

創(chuàng)新立法機制，促進地方性法規(guī)在適應客觀形勢發(fā)展中不斷完善

法規(guī)自身的完善與法規(guī)實施的監(jiān)督一脈相承、密不可分。法規(guī)的質(zhì)量、效果只有通過法規(guī)的實施才能充分檢驗，同時，法規(guī)自身的完善也有其內(nèi)在規(guī)律，伴隨著經(jīng)濟社會改革發(fā)展和法治建設(shè)不斷推進，法規(guī)自身也處于發(fā)展變化的動態(tài)過程中?！稕Q定》對立法后評估、法規(guī)清理和法規(guī)的立改廢釋、適用調(diào)整等多種立法權(quán)能予以改進提升，為今后及時主動完善地方性法規(guī)提供依據(jù)。

立法后評估作為一種“立法回頭看”的質(zhì)量評價機制，促成了立法理念從傳統(tǒng)的“重制定輕修改”向“立改廢并重”轉(zhuǎn)變，填補了立法機關(guān)在“立法后環(huán)節(jié)”怠于行使立法權(quán)的缺陷。2007年，市人大常委會首次對城市供水和節(jié)約用水管理條例、學校安全管理條例開展了立法后評估。此后，市人大常委會每年選擇1至2件法規(guī)開展立法后評估，目前共對18部地方性法規(guī)開展了立法后評估，該項工作已經(jīng)實現(xiàn)常態(tài)化運行。

“但仍然存在評估條件不夠明確、評估方式方法比較單一、評估標準缺乏精細化等問題，影響了評估的及時性和實效性。”肖子策表示，《決定》對此予以改進。

比如，進一步明確評估條件，施行已滿三年的法規(guī)，均應當適時開展立法后評估，施行時間較長的法規(guī)優(yōu)先列入年度評估計劃，相關(guān)事項領(lǐng)域客觀形勢發(fā)生了較大變化、政策法律進行了較大調(diào)整，應當適時開展立法后評估。又如，創(chuàng)新立法后評估方式方法，靈活運用單件法規(guī)全面評估、相關(guān)法規(guī)專題事項評估、集中評估等方式，綜合運用文獻研究、調(diào)查問卷、現(xiàn)場訪談、個案分析、模擬實驗等評估調(diào)研方法和統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析、成本效益分析等各種定量分析方法，增強評估工作的實效性。

此外，法規(guī)清理是對法規(guī)的“集中體檢”，與立法后評估“相輔相成”。《決定》明確，加強地方性法規(guī)清理，探索建立全面清理與專項清理、定期清理與即時清理相結(jié)合的地方性法規(guī)清理機制，推進地方性法規(guī)清理的常態(tài)化、長效化。

評估和清理工作的成果只是為啟動后續(xù)的修改、廢止等立法程序提供條件和依據(jù)。為了順利啟動促成法規(guī)自身完善的立法程序，一方面，編制立法規(guī)劃項目庫、立法計劃時，應當將立法后評估、法規(guī)清理的結(jié)論性意見作為重要依據(jù)，結(jié)論性意見明確建議列入規(guī)劃項目庫或者年度立法計劃的，應當優(yōu)先考慮列入;另一方面，經(jīng)過立法后評估、法規(guī)清理，需要在廢止現(xiàn)行法規(guī)的同時制定新的法規(guī)的，應當將新制定法規(guī)項目同步列入規(guī)劃項目庫或者立法計劃。

“除了上述‘立、改、廢情形外，法規(guī)的解釋也需要引起重視?！毙ぷ硬呓榻B，對此，《決定》明確加強地方性法規(guī)實施中的立法解釋工作，通過立改廢釋多樣化途徑，構(gòu)建起隨機應變、充滿活力、質(zhì)效兼?zhèn)涞姆ㄒ?guī)自身完善體系。

此外，《決定》對于法規(guī)條款適用授權(quán)調(diào)整制度也作了相應規(guī)定。

夯實工作基礎(chǔ)，為地方性法規(guī)維護的順利推進提供有力保障

無論是地方性法規(guī)實施的監(jiān)督還是自身的完善，相關(guān)機制的運行效果很大程度上取決于立法機關(guān)與法規(guī)實施單位、社會各界和公眾的日常聯(lián)系、溝通、交流、互動。建立和完善日常宣傳、信息收集、效果評估等工作機制，提高法規(guī)實施監(jiān)督和自身完善的工作水平，是法規(guī)維護必不可少的基本保障。

“要建立全媒體、廣覆蓋、常態(tài)化的地方性法規(guī)宣傳、解讀、釋義工作機制?！薄稕Q定》明確，各級普法工作機構(gòu)要將地方性法規(guī)納入普法宣傳范圍，法規(guī)實施單位要結(jié)合執(zhí)法實踐健全法規(guī)宣傳機制，切實加強地方性法規(guī)實施的日常宣傳工作。地方性法規(guī)公布施行前，市人大有關(guān)專門委員會要會同常委會有關(guān)工作機構(gòu)和法規(guī)實施單位制定法規(guī)宣傳工作計劃和方案。

“法規(guī)的宣傳不完全是法規(guī)的執(zhí)行問題，其中還涉及法規(guī)條款的內(nèi)容、文字表述的理解和運用，還需要立法機關(guān)進行準確、權(quán)威的解讀、釋義?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの?guī)范性文件備案審查處處長王旭剛表示，所以此次建立法規(guī)動態(tài)維護機制，除了執(zhí)法機關(guān)，立法機關(guān)也承擔法規(guī)宣傳工作。

法規(guī)實施中的各類動態(tài)性信息是啟動法規(guī)維護機制運行的直接依據(jù)，也是增強法規(guī)維護工作效果的重要保障?！稕Q定》提出，要通過拓寬地方性法規(guī)日常信息收集渠道，建立覆蓋立法、執(zhí)法、司法、守法的日?；⒍嗲?、全環(huán)節(jié)的地方性法規(guī)信息收集工作機制。

“各級人大代表日常履職，基層立法聯(lián)系點，本地公共門戶網(wǎng)站、主流新聞網(wǎng)站、移動客戶端、微信公眾號等各類信息媒體，都可以成為信息收集的途徑。”王旭剛表示。

任何制度的運行效果均需要經(jīng)受科學化、規(guī)范化、標準化的檢驗、評估，地方性法規(guī)維護機制也不例外?！稕Q定》明確，建立科學化、規(guī)范化、標準化的地方性法規(guī)維護效果評估機制。

市人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)負責在每年年初組織開展對上一年度地方性法規(guī)維護的效果評估工作，采用座談、走訪、問卷調(diào)查、隨機訪查等形式，吸收人大代表、社會各界和公眾參與，檢查、總結(jié)上一年度法規(guī)維護的各項工作開展情況和工作中了解、發(fā)現(xiàn)、掌握的法規(guī)實施成效、存在問題及其整改、解決等情況，并將評估情況向社會公布。

法規(guī)實施單位要根據(jù)市人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)的要求，對本單位履行法規(guī)維護工作職責情況進行自評估，并及時報告市人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)。

“我們將適時探索建立‘年度法規(guī)維護效果指數(shù)制度，并將法規(guī)維護效果評估納入法治寧波建設(shè)評價體系?！毙ぷ硬弑硎尽?/p>

此外，地方性法規(guī)的維護是國家機關(guān)、人民團體、社會組織和公民的共同責任，需要各方面分工合作、相互支持、密切配合、協(xié)同推進。因此，《決定》明確，建立分工明確、銜接緊密、運行高效的地方性法規(guī)維護履職工作機制;建設(shè)政治堅定、業(yè)務精通、敢于擔當?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)維護工作隊伍。