朱超

（文化和旅游部信息中心 北京市 100740）

應(yīng)急指揮泛指緊急情況下的指揮活動，自2006年我國成立應(yīng)急管理體系以來，應(yīng)急指揮一詞主要是指在突發(fā)事件應(yīng)急處置活動中，上級領(lǐng)導(dǎo)及其機關(guān)，對所屬下級的應(yīng)急活動和應(yīng)對突發(fā)事件進(jìn)行的特殊的組織領(lǐng)導(dǎo)活動。

旅游產(chǎn)業(yè)運行監(jiān)測與應(yīng)急指揮平臺（以下簡稱旅游產(chǎn)業(yè)平臺）作為我國旅游管理部門重要平臺，突出運行監(jiān)測、應(yīng)急指揮、分析預(yù)測三大功能。本文根據(jù)文化和旅游部信息中心在2019年6月通過問卷調(diào)查、電話問詢、座談交流等方式的調(diào)研報告為基礎(chǔ)淺議我國旅游產(chǎn)業(yè)平臺發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢，本次調(diào)研有部分省份未反饋問卷，主要原因：一是沒有平臺項目；二是平臺尚在建設(shè)中；三是因地方機構(gòu)改革，尚未明確平臺分管部門。

1 旅游產(chǎn)業(yè)運行監(jiān)測與應(yīng)急指揮平臺發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 建設(shè)情況

1.1.1 國家層面

在國家層面最早的應(yīng)急指揮平臺是原國家旅游局建設(shè)的“國家旅游產(chǎn)業(yè)運行監(jiān)測與應(yīng)急指揮平臺”（以下簡稱“旅游產(chǎn)業(yè)平臺”），旅游產(chǎn)業(yè)平臺于2016年10月1日正式啟動，該平臺是我國旅游信息化建設(shè)的龍頭項目，是旅游產(chǎn)業(yè)運行監(jiān)測的核心平臺，是旅游應(yīng)急處置的指揮中心，是假日旅游的對外窗口。平臺旨在應(yīng)用現(xiàn)代計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通訊技術(shù)，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用，構(gòu)建旅游產(chǎn)業(yè)日常運行監(jiān)管與安全應(yīng)急管理聯(lián)動指揮體系，推進(jìn)旅游日常運行監(jiān)測及應(yīng)急指揮向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、自動化、標(biāo)準(zhǔn)化邁進(jìn)。

旅游產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)的總體目標(biāo)為：一是構(gòu)建國家、省兩級聯(lián)動的旅游應(yīng)急指揮體系；二是增強國家對旅游產(chǎn)業(yè)的綜合監(jiān)管能力；三是增強國家對重點突發(fā)事件的應(yīng)急能力。

圖1：全國已建成旅游產(chǎn)業(yè)平臺省份數(shù)量（截至2019年6月）

圖2：各省旅游產(chǎn)業(yè)平臺功能類型（截至2019年6月）

圖3：各省旅游產(chǎn)業(yè)平臺功能演化（截至2019年6月）

旅游產(chǎn)業(yè)平臺主要包含了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、景區(qū)運行監(jiān)測、假日運行監(jiān)測、團隊運行、運營商大數(shù)據(jù)、12301 旅游投訴、網(wǎng)評數(shù)據(jù)分析等模塊。“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”模塊詳細(xì)展示全國旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，包括景區(qū)、酒店、旅行社、導(dǎo)游、鄉(xiāng)村旅游等要素數(shù)量及變化情況，國內(nèi)游、入境游市場接待人數(shù)及收入情況等?！熬皡^(qū)運行監(jiān)測”模塊接入全國重點景區(qū)的門禁閘機、景區(qū)客流監(jiān)測，實時展示各景區(qū)的地理位置、視頻監(jiān)控及實時游客流量情況?！凹偃者\行監(jiān)測”分析展示假日期間全國旅游市場接待游客人數(shù)及收入情況?！皥F隊運行”模塊接入全國旅游團隊服務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)，可實時查看每日出境旅游團數(shù)與人數(shù)、主要出境旅游目的地與客源地，以及出境旅游團隊未來一周走勢情況?？蓪崟r查看某一目的地的旅游團隊情況，包括團號、人數(shù)、旅行社名稱、導(dǎo)游領(lǐng)隊姓名，針對應(yīng)急事件可面向?qū)в晤I(lǐng)隊群發(fā)預(yù)警短信?！斑\營商大數(shù)據(jù)模塊”通過接入運營商數(shù)據(jù)，分析展示每天全國各省旅游態(tài)勢、游客結(jié)構(gòu)、駐留時間等情況。詳細(xì)分析展示各省游客流入、流出流量及排名占比情況?！?2301 旅游投訴”模塊分析展示旅游投訴受理和結(jié)案量、旅游投訴狀態(tài)、投訴來源、不同時間和渠道投訴量比較等數(shù)據(jù)?！熬W(wǎng)評數(shù)據(jù)分析”對網(wǎng)絡(luò)上500 余萬條4A、5A 級景區(qū)游客評價的分析挖掘，豐富和完善旅游行政管理部門監(jiān)管手段，也為景區(qū)管理者提升經(jīng)營管理水平，提供一定的數(shù)據(jù)支撐。

旅游產(chǎn)業(yè)平臺通過視頻會議連線的方式，實現(xiàn)與省、市、縣、景區(qū)等進(jìn)行實時應(yīng)急連線，通過指揮平臺的MCU 呼叫視頻會議硬件終端、軟件終端（計算機、PAD、手機安裝軟件）均可入會，達(dá)到快速指揮的效果。

原國家旅游局通過旅游產(chǎn)業(yè)平臺在重要節(jié)假日對國內(nèi)重點旅游景區(qū)實行動態(tài)監(jiān)控，實時指導(dǎo)各地做好高峰時段游客疏導(dǎo)調(diào)控工作，確保了游覽秩序順暢有序。據(jù)不完全統(tǒng)計全國已有近30 個省級旅游產(chǎn)業(yè)平臺，均實現(xiàn)了與國家旅游產(chǎn)業(yè)運行監(jiān)測與應(yīng)急指揮平臺的對接。

2018年3月13日國務(wù)院機構(gòu)改革方案顯示,不再保留文化部、國家旅游局，組建文化和旅游部。2018年4月8日文化和旅游部正式掛牌，文化和旅游業(yè)進(jìn)入了文旅融合發(fā)展的新時代。

隨著文化和旅游部的組建，文旅數(shù)據(jù)整合、日常業(yè)務(wù)運行監(jiān)測、突發(fā)事件協(xié)調(diào)等工作亟需信息技術(shù)平臺支撐和數(shù)據(jù)服務(wù)。2019年6月1日文化和旅游部綜合監(jiān)測與應(yīng)急指揮平臺（以下簡稱“綜合監(jiān)測平臺”）正式上線試運行，旅游產(chǎn)業(yè)平臺的延伸與升級邁出了第一步，平臺有序整合政務(wù)、行業(yè)、社會第三方數(shù)據(jù)資源，積極打造輻射全產(chǎn)業(yè)鏈的動態(tài)可視化監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)。綜合監(jiān)測平臺在旅游產(chǎn)業(yè)平臺數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上對接了文化相關(guān)的數(shù)據(jù)，對接了12318 全國文化市場舉報數(shù)據(jù)，對接了全國旅游監(jiān)管服務(wù)平臺數(shù)據(jù)，應(yīng)用數(shù)據(jù)分析和語義挖掘技術(shù)動態(tài)掌握公眾對景區(qū)、博物館、圖書館、美術(shù)館等公共服務(wù)場所的評價，運用社會大數(shù)據(jù)對國家博物館等文博場館進(jìn)行分時客流熱力分析動態(tài)掌握各場館分層客流聚集情況，與知名地圖導(dǎo)航企業(yè)合作應(yīng)用大數(shù)據(jù)動態(tài)歸集技術(shù)實時查看重要文博場館的周邊交通，并可發(fā)起預(yù)警調(diào)度。

通過綜合監(jiān)測平臺的建設(shè)，推動文化和旅游部信息系統(tǒng)整合工作，實現(xiàn)跨司局、跨業(yè)務(wù)、跨系統(tǒng)的信息共享，形成功能完善、互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享的綜合監(jiān)測和應(yīng)急指揮體系，以滿足部機關(guān)正常管理工作的需要。

1.1.2 地方層面

截止2019年6月30日，已有24 個省市區(qū)的文化和旅游主管部門建成綜合監(jiān)測與應(yīng)急指揮類信息化管理平臺，占全國省份總數(shù)的75%。其中，中西部地區(qū)利用信息化手段推動旅游業(yè)發(fā)展的主動性更強，西部地區(qū)有10 個省份建成平臺，占省份總數(shù)的83.3%；中部地區(qū)有6 個省份建成平臺，占省份總數(shù)的75%；東部地區(qū)有8個省份建成平臺，占省份總數(shù)的72.7%。省份數(shù)量如圖1所示。

2017年8月8日四川省北部阿壩州九寨溝縣發(fā)生7.0 級地震，震中位于九寨溝核心景區(qū)西部5 公里處比芒村。九寨溝地震發(fā)生后，短短兩天時間滯留在景區(qū)范圍內(nèi)的6 萬余游客都被安全轉(zhuǎn)移，快速響應(yīng)的背后，是四川省旅游業(yè)的高度信息化應(yīng)急體系在做支撐。原四川省旅游發(fā)展委員會與省交通、公安、氣象、測繪、通訊等部門合作，完善跨區(qū)域、多部門旅游信息共享交換機制，低成本建成全四川省旅游運行監(jiān)管及安全應(yīng)急管理聯(lián)動指揮平臺，以及基于北斗兼容系統(tǒng)的戶外應(yīng)急救援平臺。在系統(tǒng)中可實時查看旅游團的大巴車行車路線圖，以及參團游客的信息，對信息搜集以及突發(fā)事件應(yīng)急救援起到了關(guān)鍵作用。

圖4：各省旅游產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)資金（截至2019年6月）

2019年10月江蘇省旅游產(chǎn)業(yè)綜合管理與服務(wù)平臺（一期）建設(shè)完成，以旅游景區(qū)為重點，建設(shè)了行業(yè)監(jiān)管、安全管理、決策分析三類應(yīng)用共計九個系統(tǒng)功能模塊，實現(xiàn)了對旅游景區(qū)基礎(chǔ)資源數(shù)據(jù)、空間地理數(shù)據(jù)、實時視頻、實時客流、安全人員等靜態(tài)和動態(tài)數(shù)據(jù)的全方位接入。同時，順應(yīng)文旅融合的大趨勢，整合了部分旅游統(tǒng)計數(shù)據(jù)和文化場館基礎(chǔ)資源數(shù)據(jù)，為建設(shè)江蘇智慧文旅平臺探索方向、奠定基礎(chǔ)。

隨著各省市文化和旅游機構(gòu)改革的推進(jìn)，各地旅游產(chǎn)業(yè)平臺也在整合升級中，如2019年9月浙江省文化和旅游廳和四川省文化和旅游廳分別啟動建設(shè)“浙江省文化和旅游信息服務(wù)平臺”和“智游天府”（四川文化旅游公共服務(wù)平臺）。

此外各市縣級旅游管理部門也積極建設(shè)旅游產(chǎn)業(yè)平臺，如2017年新疆烏魯木齊市投入2000 萬建設(shè)智慧旅游平臺項目，2018年河北石家莊市平山縣投入1000 萬建設(shè)智慧旅游平臺項目。

1.2 平臺類型

全國已建成的24 個省級旅游產(chǎn)業(yè)平臺項目按照主要功能，可分為“監(jiān)測管理”、“監(jiān)測管理+應(yīng)急指揮”、“信息化服務(wù)”等三種類型。其中，以行業(yè)運行監(jiān)測和日常業(yè)務(wù)管理為主的“監(jiān)測管理”平臺有11 個，占平臺總數(shù)的45.8%；以行業(yè)監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析和指揮調(diào)度為主的“監(jiān)測管理+應(yīng)急指揮”平臺有8 個，占平臺總數(shù)的33.3%；強調(diào)數(shù)據(jù)分析應(yīng)用、側(cè)重服務(wù)社會公眾的“信息化服務(wù)”平臺有5 個，占平臺總數(shù)的20.8%。功能類型如圖2所示。

從時間軸來看，2013-2016年建成的平臺項目多側(cè)重于行業(yè)監(jiān)測和業(yè)務(wù)管理；2017年建成的平臺項目更多利用視頻監(jiān)控、視頻會議等手段，開發(fā)了針對涉旅突發(fā)事件的應(yīng)急指揮功能；2018-2019年建成的平臺項目在集合以上功能的基礎(chǔ)上，更為強調(diào)面向社會公眾提供及時、全面、有效的公共服務(wù)信息。這一演變過程也是文化和旅游行業(yè)治理從被動、事后、政府主導(dǎo)向全程、實時、服務(wù)社會轉(zhuǎn)變的充分體現(xiàn)。功能演化如圖3所示。

1.3 投入規(guī)模

從調(diào)研表數(shù)據(jù)初步測算，各省平臺建設(shè)平均投入資金約3771萬元。其中，云南省投入5.26 億元建設(shè)的“一部手機游云南”全域旅游智慧平臺和西藏自治區(qū)投入2.23 億元建設(shè)的“西藏旅游綜合信息服務(wù)試點工程”，分別位列全國投資總額的前兩位。其余22 個省份平臺建設(shè)合計投入資金1.47 億元，“重慶市旅游產(chǎn)業(yè)運行監(jiān)測與應(yīng)急指揮平臺”投資總額僅為90 萬元，省際之間存在顯著差距。建設(shè)資金如圖4所示。

圖5：各省旅游產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)資金來源（截至2019年6月）

需要補充一點的是，本次調(diào)研的各省旅游產(chǎn)業(yè)平臺投資情況可能與實際略有出入，部分省市的數(shù)據(jù)未包括硬件建設(shè)資金，分多期建設(shè)的部分省市的數(shù)據(jù)只體現(xiàn)了最近一期的建設(shè)資金。

此外，各省平臺建設(shè)的投入機制比較單一，有21 個省區(qū)市的建設(shè)資金來自財政投入。部分省區(qū)在拓展融資渠道方面進(jìn)行了創(chuàng)新嘗試，如“西藏旅游綜合信息服務(wù)試點工程”“湖南省旅游監(jiān)管指揮平臺”采取了財政與社會共籌的資金募集方式，“云游貴州全域智慧旅游服務(wù)平臺”建設(shè)資金則全部來自承建單位自籌。資金來源如圖5所示。

1.4 主要功能

各省平臺依托海量的文化和旅游數(shù)據(jù)，創(chuàng)新開發(fā)了多樣化的功能應(yīng)用，為推動行業(yè)信息化發(fā)展探索出新的路徑。其中，全部24個平臺項目均具備了“全國視頻會議”“景區(qū)視頻監(jiān)控”“旅游業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)監(jiān)測”等功能，17 個平臺項目具備了“景區(qū)客流量監(jiān)測”功能。此外，各省平臺還根據(jù)工作實際，開發(fā)了“旅游團隊數(shù)據(jù)監(jiān)測”“旅游投訴數(shù)據(jù)監(jiān)測”“省級游客流數(shù)據(jù)監(jiān)測”“天氣預(yù)報預(yù)警”“交通服務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)測”等17 項特色化功能應(yīng)用。應(yīng)用類型如圖6所示。

圖6：各省旅游產(chǎn)業(yè)平臺應(yīng)用類型（截至2019年6月）

2 旅游產(chǎn)業(yè)運行監(jiān)測與應(yīng)急指揮平臺存在的主要問題

2.1 數(shù)據(jù)顯示與更新

平臺從國家層面來看，80%以上的數(shù)據(jù)為靜態(tài)的年度或季度統(tǒng)計，時效性較差，連貫性不夠，更新不及時；從省平臺來看，各級管理部門所急需的交通客流、監(jiān)管執(zhí)法、企業(yè)經(jīng)營、金融消費、公眾滿意度等動態(tài)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計覆蓋面不全，生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，獲取難度較大，這對平臺的精準(zhǔn)監(jiān)測造成一定困難。

從數(shù)據(jù)類型來看，目前平臺既包括了政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)、通信運營商數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，也包括了產(chǎn)業(yè)運行數(shù)據(jù)、地理空間數(shù)據(jù)、市場監(jiān)管數(shù)據(jù)、個人行為數(shù)據(jù)，可謂類型眾多，管理分散，情況復(fù)雜，整合難度較大，形成了形色各異的數(shù)據(jù)孤島。從數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來看，覆蓋全行業(yè)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和統(tǒng)計指標(biāo)體系尚未形成，不同來源數(shù)據(jù)的存儲格式、傳輸結(jié)構(gòu)、接口參數(shù)存在差異，數(shù)據(jù)可量化、可比較程度低，這對平臺的歸集整合、科學(xué)分析造成一定困難。

2.2 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與挖掘

從數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來看，覆蓋全行業(yè)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和統(tǒng)計指標(biāo)體系尚未形成，不同來源數(shù)據(jù)的存儲格式、傳輸結(jié)構(gòu)、接口參數(shù)存在差異，數(shù)據(jù)可量化、可比較程度低，這對平臺的歸集整合、科學(xué)分析造成一定困難。

數(shù)據(jù)囤積多，專業(yè)解讀少，數(shù)據(jù)價值挖掘方向不明確，提供支持決策服務(wù)的科學(xué)性、精準(zhǔn)性較低，部分省級平臺存在建設(shè)使用兩張皮、供需錯配、資源閑置的現(xiàn)象。

2.3 系統(tǒng)整合與共享

各級、各地、各部門都建設(shè)了大量的政務(wù)信息化平臺和業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，但各平臺、各系統(tǒng)的應(yīng)用需求、技術(shù)架構(gòu)、功能屬性及管理歸口不盡相同，缺少跨部門、跨層級、跨地區(qū)的信息資源整合共享機制，造成了數(shù)據(jù)使用權(quán)屬不清、共享范圍方式界定不明、社會參與力度不夠等問題，出現(xiàn)了數(shù)據(jù)規(guī)模急劇增長與可共享、可交換數(shù)據(jù)相對不足共存的現(xiàn)象，對平臺的數(shù)據(jù)整合、互聯(lián)互通、業(yè)務(wù)系統(tǒng)造成了一定困難。

3 旅游產(chǎn)業(yè)運行監(jiān)測與應(yīng)急指揮平臺發(fā)展趨勢

3.1 夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

數(shù)據(jù)是行業(yè)監(jiān)測的主要對象，是業(yè)務(wù)管理的重要依據(jù)，是應(yīng)急處置的關(guān)鍵抓手，各省均將大數(shù)據(jù)作為下一步平臺發(fā)展的重要方向。通過“統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”“全國數(shù)據(jù)共享使用”，切實優(yōu)化平臺數(shù)據(jù)質(zhì)量；通過“推進(jìn)國家/省級平臺對接”“推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合”，不斷拓展數(shù)據(jù)采集渠道；通過“加強文旅融合”，新增博物館、圖書館、文化館、藝術(shù)館等文化類應(yīng)用場景，持續(xù)提升平臺監(jiān)測范圍與服務(wù)效能；通過“加強工作督導(dǎo)”“加強政策支持”“加強資金支持”“加強應(yīng)急工作指導(dǎo)”“加強業(yè)務(wù)交流、技術(shù)培訓(xùn)”，有效提高平臺建設(shè)與數(shù)據(jù)管理水平。

3.2 大力創(chuàng)新應(yīng)用

平臺的生命力在于應(yīng)用，同科研院所、專業(yè)機構(gòu)開展深度合作，對平臺數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理、關(guān)聯(lián)性分析和多維度挖掘，形成集專項數(shù)據(jù)采集、大數(shù)據(jù)分析模型和算法開發(fā)、發(fā)展趨勢與熱點預(yù)測分析、專題報告和應(yīng)用場景研究于一體的工作模式，深挖數(shù)據(jù)資源潛在價值，為管理部門和業(yè)界企業(yè)提供精準(zhǔn)的決策參考服務(wù)和政策效能評估，助力文化和旅游系統(tǒng)科學(xué)治理能力的提升。

3.3 推動互聯(lián)互通

推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)，依托部政務(wù)信息資源共享目錄，因地制宜推進(jìn)跨層級、跨地域、跨部門的文化和旅游數(shù)據(jù)共享交換系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)國家平臺與各省平臺的數(shù)據(jù)匯總整合與共享交換，消除數(shù)據(jù)孤島，實現(xiàn)互聯(lián)互通。加強開放研究，鼓勵各地編制省級文化和旅游數(shù)據(jù)資源開放目錄，向兄弟省份、行業(yè)企業(yè)、社會公眾有條件開放數(shù)據(jù)資源；探索市場化、互利共贏的數(shù)據(jù)共享機制和使用模式，引導(dǎo)更多專業(yè)市場主體參與平臺建設(shè)，實現(xiàn)“政府掌舵、社會力量劃槳”。