楊 柳

(南陽市水土保持監(jiān)督監(jiān)測站，河南 南陽 473062)

南陽市地跨長江、淮河兩大流域，是南水北調(diào)中線工程重要水源地和渠首所在地，又是淮河源頭所在地。全市土地面積2.41萬km2，水土流失面積0.58萬km2，是全省水土流失最嚴(yán)重的省轄市之一。當(dāng)前全市水土流失治理資金主要依靠各級財政投入，但因地方財政困難、社會資金投入有限，水土流失治理存在嚴(yán)重的資金短缺問題。

1 南陽市水土保持資金需求特點

1.1 資金需求對象由一般區(qū)域向重點區(qū)域轉(zhuǎn)變

南陽市自20世紀(jì)80年代初開展水土保持工作以來，水土流失治理逐步由一般區(qū)域向重點區(qū)域轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，緊緊圍繞丹江口水庫庫區(qū)及上游、桐柏縣淮河源頭、鴨河口水庫庫區(qū)及上游三大重點區(qū)域開展水土流失重點治理工作，并先后上馬了“長治”工程、丹江口庫區(qū)及上游水土保持綜合治理工程、淮河源國家水土流失綜合治理工程和南召縣坡耕地治理工程等重大項目。重點區(qū)域的治理資金占全市水土流失治理資金的85%以上，在保證南水北調(diào)中線水源水質(zhì)、淮河源頭正常產(chǎn)流及南陽市城市發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。

1.2 資金需求額度由小向大轉(zhuǎn)變

隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展，由于原材料價格、人工費用的上升，以及水土流失治理質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)的提高，水土流失治理資金的需求也逐漸加大；隨著水土保持措施、設(shè)施的增加，也使治理水土流失的資金需求呈逐年增長之勢。

1.3 治理資金用途向多樣性轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)80年代初，南陽市水土流失治理主要是為了提高糧食產(chǎn)量，解決人民群眾的溫飽問題，水土流失治理資金主要用來進行坡耕地治理，即坡改梯。進入21世紀(jì)后，水土保持工作進入了全面發(fā)展階段，水土保持資金需求和用途呈現(xiàn)出全面、多樣發(fā)展的趨勢，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：用來開發(fā)荒山荒坡，建設(shè)有機高效的農(nóng)林牧業(yè)生產(chǎn)體系；為控制生產(chǎn)建設(shè)項目人為水土流失而開展的水土保持工作；為掌握水土流失狀況而進行的開發(fā)建設(shè)項目及生態(tài)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督監(jiān)測工作等。如2005—2012年，南陽市累計實施小流域綜合治理面積2 088.40 km2，投入資金達(dá)1.62億元；審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案223個，這些項目水土保持總投資7 700萬元；對開發(fā)項目進行監(jiān)測評估，投入資金600萬元；相繼治理“四荒”面積167 km2，投入資金1 838萬元。

1.4 資金需求的期限由短期向長短期結(jié)合轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)末以前，南陽市水土流失治理資金主要用于小流域綜合治理，主要使用方向是進行坡耕地改造和荒山荒坡種植水保林，也有大量的中小型開發(fā)建設(shè)項目，工期只有幾個月到一年多的時間，水土流失治理資金需求期限較短。而重點區(qū)域重點項目和大型生產(chǎn)建設(shè)項目的水土流失治理期較長，資金需求期限也相應(yīng)較長。如南陽市丹江口水庫庫區(qū)及上游水土保持項目由于治理任務(wù)重，分期實施，周期較長，2008—2016年持續(xù)投資，涉及兩期工程。生產(chǎn)建設(shè)類項目也是如此，如南召縣的天瑞水泥礦山治理項目，由于開采規(guī)模大，開采期長，導(dǎo)致水土流失治理投入周期變長。

2 社會資金參與水土保持的障礙因素

2.1 水土流失治理經(jīng)濟效益易受市場制約

水土流失區(qū)立地條件差，土層薄且貧瘠，坡度較陡，治理項目具有投資大、產(chǎn)出低、周期長、見效慢的特點。規(guī)劃設(shè)計的經(jīng)濟效益較好、水土保持效果較明顯的經(jīng)濟作物初見規(guī)模時，市場往往發(fā)生了較大的改變，致使治理承包戶經(jīng)濟收入不穩(wěn)定，打擊了其進一步治理的熱情和主動性。河北人張曉軍，1998年承包內(nèi)鄉(xiāng)縣荒山20 hm2種植優(yōu)質(zhì)薄皮核桃約6 000株，但經(jīng)過十多年的發(fā)展變化，當(dāng)初為緊俏商品的核桃出現(xiàn)了滯銷，使張曉軍的實際收益遠(yuǎn)低于期望值。

2.2 社會投資方利益易受侵害

到南陽來的社會投資方，多來自經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，且多以個體治理為主，自我保護手段有限，其利益易受侵害。一是承包的土地大多在貧困邊遠(yuǎn)山區(qū)的多個自然村內(nèi)，跨界交叉，很容易與當(dāng)?shù)卮迕裨谏a(chǎn)作業(yè)和地理邊界劃定等方面發(fā)生糾紛與爭執(zhí)。二是當(dāng)社會資金治理初見成效后，治理區(qū)域附近部分村民容易得“紅眼病”，對治理戶進行敲詐勒索或變相掠奪治理成果。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，南陽市有相當(dāng)一部分的水土流失治理戶受到過不同程度的刁難，治理成果遭到破壞或被變相掠奪，致使投資人蒙受了一定的經(jīng)濟損失，嚴(yán)重挫傷了社會力量對治理水土流失的熱情和信心。投資環(huán)境的不穩(wěn)定使得其他投資者產(chǎn)生畏難情緒，影響了社會資金參與治理水土流失的積極性。

2.3 地方政府缺乏引導(dǎo)社會資金流入的方式

政府部門對社會資金在水土流失治理中的重要性認(rèn)識不足，對承包人缺乏行之有效的支持體系。一是缺乏有效的法律法規(guī)支撐體系，治理承包人的權(quán)益得不到有效保障，打擊了承包人的積極性。二是地方財政資金不足，社會資金在水土流失治理領(lǐng)域缺乏地方財政資金的支持。水土流失區(qū)立地條件較差，部分治理承包人前期建設(shè)投入過大，后期則由于資金短缺投入跟不上，無法達(dá)到預(yù)期的治理目標(biāo)。三是各部門在水土流失治理中缺乏合作。在水土流失治理中，需要林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地等部門對“四荒”的界限作出明確界定，出臺相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)政策，簽訂的合同應(yīng)當(dāng)符合水土保持法律法規(guī)的要求，同時需要金融、政府相關(guān)職能部門共同為投身該領(lǐng)域的社會力量提供支持，排憂解難等。但因考核機制存在問題，往往各自為政，形不成強大的合力，致使治理承包人面對多個部門監(jiān)管，影響了治理開發(fā)進度。四是缺乏激勵性政策激發(fā)社會資金投入水土流失治理。水土保持作為一項公益性事業(yè)，政府的指導(dǎo)性、優(yōu)惠性、激勵性政策具有極為重要的作用。在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然水土保持法在保護水土資源、遏制水土流失方面發(fā)揮了重大作用，但是在引導(dǎo)、鼓勵、刺激社會資金參與水土流失治理方面，仍然有欠缺，不能充分調(diào)動社會資金的積極性。

3 南陽市水土保持社會資金籌措途徑

3.1 拍賣、承包、租賃“四荒地”回收資金

結(jié)合已經(jīng)實施的水土流失治理項目，對立地條件較好的“四荒”資源等進行拍賣、承包、租賃，引入社會資金對“四荒”資源進一步進行開發(fā)性治理，回收資金用于對新的水土流失區(qū)域進行治理。這種社會資金的經(jīng)營目標(biāo)是經(jīng)濟開發(fā)或景觀開發(fā)，追求的主要是經(jīng)濟效益，同時對治理水土流失，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)水土保持工程也發(fā)揮著引領(lǐng)作用。

3.2 經(jīng)濟效益好的項目直接向社會招標(biāo)

提高水土保持投資信息的透明度，使有經(jīng)濟實力的企業(yè)和有意投資生態(tài)建設(shè)的金融機構(gòu)能夠隨時了解情況，有利于資金流向水土保持生態(tài)建設(shè)。政府可組織相關(guān)機構(gòu)對“四荒”資源進行評估，鼓勵社會資金參與投標(biāo)投資回報價值高的項目；對一些見效慢或者經(jīng)濟效益不明顯的項目，可以采用財政資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在達(dá)到水土流失初步治理標(biāo)準(zhǔn)后，再引導(dǎo)社會資金積極投入水土流失治理，并進行深化治理與開發(fā)。

3.3 充分利用政策性信貸資金

為彌補項目建設(shè)期的資金缺口，政府可以自身的財政信用擔(dān)保，從其他渠道(如國有銀行貸款)籌措資金。項目建成后的一段時間內(nèi)，再用財政性資金償還貸款本息。由政府代替公益性項目的受益者或使用者向建設(shè)單位支付項目使用費用，憑借這種政府給予的“收益權(quán)”，項目建設(shè)單位就可以通過“收益權(quán)”質(zhì)押貸款方式從銀行獲得貸款。這種方式有別于傳統(tǒng)的向銀行申請貸款，其實質(zhì)是政府直接向銀行貸款或向銀行擔(dān)保。目前，南陽市在水環(huán)境綜合治理工程項目上，引進社會投資已有比較成功的經(jīng)驗，實踐證明是可行的。

3.4 積極爭取財政資金，并出臺相關(guān)優(yōu)惠政策

水土保持是公益性事業(yè)，屬于“公共工程”，應(yīng)在積極爭取中央資金的基礎(chǔ)上，配套建立地方財政穩(wěn)定增長投入機制，確保各級財政資金的主渠道和引領(lǐng)作用。

水土流失治理投資大，僅靠政府財政遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求，地方政府應(yīng)通過制定各種優(yōu)惠政策，增強服務(wù)意識，加強技術(shù)指導(dǎo)，吸引社會資金參與水土流失治理。地方政府應(yīng)對承包地進行確權(quán)劃界，規(guī)范拍賣和承包程序，保護承包人的利益，同時為投身水土保持的社會力量提供支持，消除社會資金進入水土流失治理領(lǐng)域的障礙。