楊穩(wěn)新

(陜西省水土保持和移民工作中心，陜西 西安 710004)

淤地壩是黃土高原地區(qū)群眾在長(zhǎng)期同水土流失斗爭(zhēng)實(shí)踐中創(chuàng)造出的一種行之有效的既能攔截泥沙、保持水土，又能淤地造田、增產(chǎn)糧食的水土保持工程措施，距今已有幾百年歷史。最早的淤地壩為自然形成，距今已有400多年歷史。明隆慶3年(公元1569年)子洲縣黃土洼因自然滑坡形成天然聚湫，經(jīng)群眾整修形成高60 m、淤地53 hm2的淤地壩，至今仍得以利用。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)發(fā)展，陜西省已成為全國(guó)淤地壩建設(shè)最重要的省份，全省淤地壩總量位居全國(guó)第一，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益十分顯著。

1 陜西淤地壩建設(shè)管理概況

陜西省陜北地區(qū)是全國(guó)乃至世界水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)，千溝萬(wàn)壑的地形地貌為淤地壩建設(shè)提供了得天獨(dú)厚的條件。新中國(guó)成立后，通過(guò)黃河水利委員會(huì)的試驗(yàn)示范、推廣帶動(dòng)和各級(jí)政府引導(dǎo)，全省淤地壩建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，截至2019年底，全省共建成淤地壩3.4萬(wàn)座，占全國(guó)的58%，已累計(jì)攔截泥沙58億t，累計(jì)淤地5.73萬(wàn)hm2，年產(chǎn)糧食3億多kg，同時(shí)在治理水土流失、減少黃河下游河床泥沙淤積、改善生態(tài)環(huán)境、鞏固退耕還林成果、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了顯著的作用，深受當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷臍g迎。

習(xí)近平總書(shū)記2015年在延川縣梁家河村考察調(diào)研時(shí)指出：“淤地壩是流域綜合治理的一種有效形式，既可以增加耕地面積、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行?！?019年，習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“黃河中游有條件的地方要大力建設(shè)旱作梯田、淤地壩”。貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記系列講話精神，省水利廳從省水土保持和移民工作中心抽調(diào)技術(shù)骨干組成工作專(zhuān)班，在開(kāi)展實(shí)地調(diào)研、下發(fā)調(diào)查表、開(kāi)展網(wǎng)上民意問(wèn)卷、分析研究、召開(kāi)專(zhuān)家咨詢會(huì)等基礎(chǔ)上，提出了新時(shí)代淤地壩高質(zhì)量發(fā)展的建設(shè)區(qū)域、建設(shè)規(guī)模和投資需求目標(biāo)，形成了全省黃土高原地區(qū)淤地壩需求分析報(bào)告。全省淤地壩建設(shè)潛力巨大，可新建淤地壩35 024座，加固配套6 284座，可攔截泥沙96億t，增加壩地10.13萬(wàn)hm2。

按照新時(shí)代的發(fā)展要求，下一步如何搞好淤地壩建設(shè)管理，使淤地壩工程能在水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”中發(fā)揮應(yīng)有的作用，真正為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，需要認(rèn)真分析制約全省淤地壩健康發(fā)展的突出問(wèn)題，圍繞“高標(biāo)準(zhǔn)、新工藝建設(shè)一批新型淤地壩”的要求，通過(guò)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃布局、提高工程設(shè)計(jì)水平、加大新材料運(yùn)用、優(yōu)化施工工藝來(lái)提高建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；通過(guò)加強(qiáng)運(yùn)用管理手段、建立管理新機(jī)制等搞好工程安全運(yùn)用，充分發(fā)揮工程效益；通過(guò)拓寬投融資渠道，進(jìn)一步加快陜西淤地壩建設(shè)步伐。

2 淤地壩建設(shè)管理中存在的主要問(wèn)題

陜西淤地壩建設(shè)取得的成效及其發(fā)揮的效益有目共睹，但在建設(shè)管理中也存在一些問(wèn)題，制約著淤地壩的發(fā)展，影響了效益的發(fā)揮，急需在今后的工作中予以解決。

一是現(xiàn)有病險(xiǎn)淤地壩數(shù)量多，安全運(yùn)用任務(wù)繁重?，F(xiàn)有淤地壩大多為20世紀(jì)六七十年代修建，沒(méi)有科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低、設(shè)施配套不完善，經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，缺少滯洪庫(kù)容，難以抵御高強(qiáng)度暴雨洪水。同時(shí)缺少維修管理資金，維修管護(hù)跟不上，病險(xiǎn)問(wèn)題突出，工程自身安全不能保障，效益不能正常發(fā)揮，一些工程還對(duì)下游群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成威脅。

二是控制性大型壩數(shù)量偏少，布局不盡合理。據(jù)推算，較為合理的大中小型淤地壩比例為1∶2∶5，全省現(xiàn)有大中小型淤地壩比例約為1∶3.5∶8.5，大型壩數(shù)量明顯偏少，而且很多大型壩自身為病險(xiǎn)淤地壩，難以發(fā)揮上攔下保的作用。

三是投資不足，影響發(fā)展。一方面單壩投資少，難以保證工程質(zhì)量。目前，由中央投資的淤地壩的投資額仍按照2003年水利部相關(guān)辦法和定額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，其人工單價(jià)、物價(jià)水平已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足工程建設(shè)需要，加之沒(méi)有占地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，工程建設(shè)資金捉襟見(jiàn)肘，影響工程建設(shè)。另一方面，淤地壩投資偏少，建設(shè)緩慢。目前，中央每年給陜西省投資1億元左右開(kāi)展病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固，沒(méi)有新建淤地壩投資渠道，淤地壩建設(shè)速度不能滿足治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的需要。

四是管護(hù)機(jī)制不健全，影響安全運(yùn)用。淤地壩所有權(quán)歸村集體，使用權(quán)歸農(nóng)民，重建設(shè)輕管理、重使用輕養(yǎng)護(hù)等問(wèn)題長(zhǎng)期存在；沒(méi)有專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)、管護(hù)人員管護(hù)水平較低，缺乏維護(hù)維修和應(yīng)急經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致淤地壩出現(xiàn)小的安全隱患不能盡快整治，造成“小病不醫(yī)，大病難醫(yī)”的后果。

五是政策較為滯后，難以適應(yīng)新時(shí)代要求。陜西省1997年出臺(tái)的《陜西省淤地壩建設(shè)管理辦法》在規(guī)范和推動(dòng)淤地壩建設(shè)管理工作中發(fā)揮了重要作用，但20多年來(lái)始終沒(méi)有修訂，明顯脫離實(shí)際，與淤地壩建設(shè)管理新要求不相適應(yīng)，急需修改、充實(shí)和完善。

六是效益發(fā)揮不充分，功能定位不全面。一方面，壩地效益發(fā)揮不充分。缺少壩地排洪設(shè)施，對(duì)鹽堿化治理工作重視不夠，壩地利用率和保收率有待進(jìn)一步提高；壩地作物以玉米為主，高效利用不夠，產(chǎn)出效益有很大的提升空間。另一方面，圍繞鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，淤地壩工程蓄水灌溉、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、生態(tài)修復(fù)、鄉(xiāng)村旅游等功能拓展不太到位。

七是基礎(chǔ)性工作需加強(qiáng)。目前，淤地壩規(guī)范在水文計(jì)算、蓄水安全、采用防洪標(biāo)準(zhǔn)、小流域壩系永續(xù)安全利用等方面存在一些問(wèn)題需要進(jìn)一步完善，淤地壩監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息化管理等方面需要進(jìn)一步加強(qiáng)，新材料、新工藝在建設(shè)中運(yùn)用較少，制度建設(shè)需要加強(qiáng)。

3 陜西淤地壩高質(zhì)量發(fā)展的建議

3.1 高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求，建設(shè)高質(zhì)量新型淤地壩工程

按照新時(shí)代新要求，要開(kāi)展高質(zhì)量新型淤地壩建設(shè)就必須從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工等各方面嚴(yán)格要求，加大新材料、新工藝的運(yùn)用，提高標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)建成的每座壩都能安全運(yùn)用、高效利用的建設(shè)目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)投資效益最大化。

一是抓好頂層設(shè)計(jì)。把淤地壩作為黃土高原地區(qū)綜合治理的一項(xiàng)重要措施，納入?yún)^(qū)域和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大視角，緊緊圍繞水土保持、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，明確建設(shè)區(qū)域和目標(biāo)任務(wù)，突出效益和安全，新建與除險(xiǎn)加固統(tǒng)籌考慮，做到科學(xué)規(guī)劃，合理布局。

二是提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。盡快修訂完善淤地壩建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，合理確定防洪標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格施工，強(qiáng)化質(zhì)量、進(jìn)度控制；推廣水墜筑壩、水槍沖土筑壩等實(shí)用技術(shù)，引進(jìn)新工藝、新材料，提高工程質(zhì)量；要積極開(kāi)展淤地壩動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，為淤地壩建設(shè)提供科技支撐；要處理好蓄水運(yùn)用和安全運(yùn)用的關(guān)系，促進(jìn)水資源合理利用。

三是將淤地壩建設(shè)納入基本建設(shè)項(xiàng)目管理。淤地壩是公益性工程，其建設(shè)區(qū)域多為老少邊窮地區(qū)，要將淤地壩納入基本建設(shè)項(xiàng)目管理，將淹沒(méi)、占地及防汛道路、管護(hù)房屋修建等所需費(fèi)用一并納入建設(shè)費(fèi)用。

四是加快淤地壩建設(shè)。要積極爭(zhēng)取中央資金，盡快實(shí)施黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙工程，并在多沙粗沙區(qū)新建一批控制性大型淤地壩；要按照“工程補(bǔ)短板，行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，根據(jù)除險(xiǎn)務(wù)盡的原則，加快病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固進(jìn)度，提高工程抵御暴雨洪水能力，確保安全和效益發(fā)揮。

3.2 強(qiáng)化運(yùn)用管理，充分發(fā)揮效益

淤地壩運(yùn)用管理是淤地壩安全和效益發(fā)揮的保障，也是淤地壩面臨的薄弱環(huán)節(jié)，需要盡快完善提高。

一是盡快修訂完善淤地壩管理辦法。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則，進(jìn)一步明確各級(jí)、各部門(mén)建設(shè)管理淤地壩的職責(zé)和義務(wù)，厘清各方責(zé)、權(quán)、利；將淤地壩管護(hù)、維修應(yīng)急經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，可以通過(guò)壩地承包、拍賣(mài)、租賃所獲取的收益，建立淤地壩建設(shè)管理專(zhuān)項(xiàng)基金，用于淤地壩的維修管護(hù)或中小型淤地壩建設(shè)的補(bǔ)助，逐步形成“以壩養(yǎng)壩、以壩護(hù)壩”的良性發(fā)展局面，形成淤地壩管護(hù)運(yùn)用長(zhǎng)效機(jī)制。

二是制定實(shí)施淤地壩降等、報(bào)廢與銷(xiāo)號(hào)管理辦法。對(duì)淤地壩攔泥、淤地兩大基礎(chǔ)功能降低、喪失或改變的工程分別進(jìn)行降等、報(bào)廢與銷(xiāo)號(hào)處理，集中有限的人力、物力和財(cái)力用于真正需要管護(hù)的淤地壩工程上來(lái)，減輕基礎(chǔ)管理和管護(hù)人員工作強(qiáng)度。

三是加強(qiáng)淤地壩遠(yuǎn)程監(jiān)控信息化管理工作。要對(duì)庫(kù)容較大、下游有重要設(shè)施的重點(diǎn)淤地壩工程逐步開(kāi)展遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控管理和預(yù)警預(yù)報(bào)信息自動(dòng)化管理工作，做到快捷、高效，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，提高管理水平。

四是以安全為前提，充分發(fā)揮淤地壩綜合效益。效益是提高管護(hù)積極性的重要前提，要結(jié)合實(shí)際，充分發(fā)揮淤地壩蓄水灌溉、養(yǎng)殖、促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的功能，種植高產(chǎn)出作物提高壩地產(chǎn)出效益，通過(guò)利益驅(qū)動(dòng)，調(diào)動(dòng)單位、企業(yè)和個(gè)人參與用壩、管壩、護(hù)壩的積極性。

五是進(jìn)一步拓展投融資渠道。在積極爭(zhēng)取淤地壩建設(shè)投資的基礎(chǔ)上，要出臺(tái)優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)力量投入淤地壩建設(shè)；各地應(yīng)探索新增壩地的補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)未納入基本農(nóng)田的鹽堿化壩地、水毀壩地進(jìn)行整治，對(duì)達(dá)到基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)的，積極和國(guó)土部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取將新增的壩地作為占補(bǔ)平衡土地指標(biāo)，并建立補(bǔ)償機(jī)制，將地方補(bǔ)償收入的一部分作為淤地壩建設(shè)資金，促進(jìn)淤地壩發(fā)展。