王 帥，陳文磊

（1.中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，100028，北京；2.中南財經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院，430073，武漢；3.深圳市羅湖區(qū)人民政府，518000，深圳）

自2015 年開展國家公園體制試點以來，我國在探索重要自然資源生態(tài)空間的保護與建設(shè)上取得了豐富而寶貴的經(jīng)驗。 國家公園是指由國家批準設(shè)立并主導(dǎo)管理的邊界清晰的特定陸地或海洋區(qū)域，它以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用。 國家公園體制建設(shè)的主要目的是保護并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性與可持續(xù)性，使得自然生態(tài)系統(tǒng)能夠持續(xù)為經(jīng)濟社會發(fā)展和人民福祉提供高質(zhì)量的生態(tài)服務(wù)。 在國家公園體制試點過程中，生態(tài)補償是維護環(huán)境、協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的最重要手段。

三江源國家公園試點5 年來，“綠水青山就是金山銀山” 的發(fā)展理念深入人心， 通過體制機制創(chuàng)新， 加強對“中華水塔”、地球“第三極”和山水林田湖草重要生態(tài)系統(tǒng)的永續(xù)保護，破解“九龍治水”藩籬，特別是在橫向流域水資源補償機制方面探索出一套生態(tài)保護與水資源補償?shù)摹叭础蹦Ｊ健?/p>

本文通過梳理三江源國家公園水生態(tài)理論創(chuàng)新與實踐經(jīng)驗，為解決生態(tài)補償機制創(chuàng)新、水資源利用沖突與機會損失補償?shù)葐栴}尋找機制創(chuàng)新與解決方案。

一、關(guān)于生態(tài)補償理論

人類活動往往會產(chǎn)生外部性影響， 實現(xiàn)零環(huán)境外部性是不現(xiàn)實的，例如造林和水土保持，可能產(chǎn)生正面的環(huán)境外部性; 而如果過度消耗水資源或過度放牧，則會產(chǎn)生負面的環(huán)境外部性。 如果沒有補償性措施，開發(fā)者可能會持續(xù)破壞生態(tài)系統(tǒng)，并由于沒有支付環(huán)境負外部性補償而獲益，而生態(tài)系統(tǒng)的保護者則可能會停止不能從中受益的環(huán)境保護。

生態(tài)補償 （Ecological Compensation，EC）是通過內(nèi)化環(huán)境外部性來保護自然資源、生物多樣性、生態(tài)功能、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和其他形式生態(tài)價值的補償性保護機制。 在制度設(shè)計上，必須使社會福利在長期內(nèi)整體可持續(xù)性提高，同時不能以犧牲弱勢群體的發(fā)展機會來提高特定群體的福祉，而且要讓大部分行為主體都能獲得公平感知和福利提高。 不過，當(dāng)生態(tài)補償項目過于注重經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)和補償而輕視對生態(tài)破壞的避免和預(yù)防時，可能會危害對生態(tài)價值的保護和改善。 如過度市場化的水權(quán)交易，若不約束環(huán)境目標(biāo)，一味地將水從低價值用戶轉(zhuǎn)移到高價值用戶，則不僅可能引起對水資源的過度開發(fā)，還可能因為高價值用戶的高污染水平等，對環(huán)境造成負面影響。

按照補償機制是針對正面環(huán)境外部性還是負面環(huán)境外部性的不同，可將生態(tài)補償分為側(cè)重生態(tài)多樣性的彌補補償和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)支付（Payments for Ecological Services,PES）。前者被認為是對負面環(huán)境外部性的懲罰機制，懲罰力度必須要夠大才可能對負面環(huán)境外部性有所抑制。 我國由于政府是補償資金的重要來源，從而減輕了對破壞者的懲罰力度，如果破壞者破壞環(huán)境所獲利益超過其需支付的補償金額，則懲罰機制對破壞環(huán)境的行為仍然起不到預(yù)防、控制或調(diào)節(jié)的作用。

近年國際上流行的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)支付（PES）是將無補償?shù)耐獠啃赞D(zhuǎn)化為保護生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟激勵。 PES理論上是提供者和受益者之間的自愿交易，通過明確規(guī)定的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)條款來提供持續(xù)保障。 其原則是“誰受益誰支付、 誰提供服務(wù)誰接受支付”， 即受益者支付服務(wù)提供者所提供的服務(wù)。 PES 的優(yōu)勢在于可以協(xié)調(diào)不同的行政主體協(xié)同解決跨界污染問題， 將污染問題作為一個整體來處理， 而不是單獨處理每個轄區(qū)內(nèi)的污染問題。目前，PES 已應(yīng)用于一些環(huán)境管理方案，如土地補償、生物多樣性保護和流域補償。對于供給者來說，激勵要足以吸引他們自愿加入。 這種補貼可能會更深層次導(dǎo)致PES 目標(biāo)與更大范圍內(nèi)的環(huán)境目標(biāo)相互沖突，該PES 所提供的補償也并不一定是合理和有價值的。 因此在PES 項目中，政府的主導(dǎo)地位是不容忽視的。

在我國學(xué)者早期提出的“生態(tài)補償”概念中，強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)物理特性的平衡與補償。 從補償主體上看，傳統(tǒng)生態(tài)補償（EC）的補償主體是破壞者，也是責(zé)任主體，補償對象是生態(tài)價值受損地區(qū)的用戶，破壞者可以直接進行修復(fù)和補償，承擔(dān)一切財務(wù)和法律責(zé)任，進行一次性補償，或通過支付將財務(wù)和法律責(zé)任轉(zhuǎn)移到執(zhí)行補償?shù)牡谌健?PES 的補償主體則是受益者，補償對象是EC 的提供者，主體可以通過資金補償和實物補償?shù)姆绞綄?yīng)者進行補償。 從實際效果看，EC 和PES 不能同時進行，如果在社會可接受的生態(tài)系統(tǒng)損壞范圍之內(nèi)，則實行PES，如果超出該范圍，則實行EC。 而這個范圍一般是由法律法規(guī)等來規(guī)定的，EC 具有一定的強制性，但PES 一般不具有這種政策強制性。 不管是強制性還是非強制性生態(tài)補償項目，都必須區(qū)分EC 和PES，二者不能同時進行。

二、三江源國家公園水生態(tài)補償實踐

水是生態(tài)系統(tǒng)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)條件，與水相關(guān)的生態(tài)補償是生態(tài)補償?shù)闹匾M成部分。 流域水生態(tài)補償是基于行為主體的活動對流域水文循環(huán)過程和水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的改變，并通過水生態(tài)系統(tǒng)傳導(dǎo)給利益相關(guān)者，從而在行為主體和利益相關(guān)者之間進行利益調(diào)整的一種方式。生態(tài)補償涉及中央政府、關(guān)聯(lián)上下游地方政府、 開發(fā)公司等的協(xié)商結(jié)果。中央政府希望地方政府能夠以簽訂合同的方式制定橫向生態(tài)補償，從而承擔(dān)部分補償資金以減輕中央政府的財政壓力。 對于上游地方政府來說，對水資源的保護必然會影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，需要進行生態(tài)補償。 水生態(tài)補償項目通常因為政府的深度參與才能保持順利實施。

由此可見，我國的水生態(tài)補償具有明顯的PES 特征，一般都是激勵水資源的提供者， 通過減少自己的用水量、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式等，為優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源接受者提供更多的正環(huán)境外部性。 我國的生態(tài)補償項目因政府的主導(dǎo)地位而得以有力推進， 因此政府的參與是有必要的。 政府參與也有一定的好處， 如政府參與環(huán)境服務(wù)支付計劃可以促進研究和實踐，推進生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的規(guī)范和會計標(biāo)準。 中央政府和許多地方政府已經(jīng)開始探索和實施橫向水生態(tài)補償機制，如赤水河和長江流域、南水北調(diào)工程中線上游流域生態(tài)補償制度、正在討論實施的黃河全流域橫向水生態(tài)補償制度等。

三江源水生態(tài)補償主要是水源涵養(yǎng)區(qū)的補償調(diào)節(jié)。 通過強有力的生態(tài)保護行為， 確保全流域水循環(huán)過程和生態(tài)服務(wù)功能的提供，使得水生態(tài)持續(xù)以高質(zhì)量服務(wù)提供給下游相關(guān)受益者。目前的主要做法是通過中央政府的財政轉(zhuǎn)移方式， 在行為主體和利益相關(guān)者之間進行利益調(diào)整。 依據(jù)2013—2020 年三江源生態(tài)保護和建設(shè)二期工程實施情況，從中央政府角度解析三江源生態(tài)補償?shù)男Ч?重點分析三江源國家公園體制試點中水生態(tài)補償PES 應(yīng)用實踐如下：

1.補償范圍

三江源國家公園占三江源區(qū)總面積的31.16%，規(guī)劃范圍以三大江河的源頭典型代表區(qū)域為主體構(gòu)架，構(gòu)成了“一園三區(qū)”格局，即長江源、黃河源、瀾滄江源3 個園區(qū)。從地理類型來說，包括冰川雪山833.4 km2、河湖濕地29842.8 km2、草地86832.2 km2、林地495.2 km2。

2.補償主客體

三江源區(qū)在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中被列為禁止開發(fā)區(qū)，功能定位為水源涵養(yǎng)， 還涉及水土流失治理等。水資源生態(tài)補償主要采取國家縱向補償為主，上下游橫向生態(tài)補償及對在水源涵養(yǎng)方面作出貢獻的地方政府、企業(yè)組織、個人進行補償為輔，三江源水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償標(biāo)準則包括區(qū)域生態(tài)保護成本補償額。

3.補償標(biāo)準

三江源區(qū)水源涵養(yǎng)能力保護補償由直接投入成本以及發(fā)展機會成本兩部分組成。 直接投入成本的補償標(biāo)準基于水源涵養(yǎng)能力保護直接投入成本的補償基準，發(fā)展機會成本補償標(biāo)準為水公共服務(wù)均等化補償基準。

4.資金來源

三江源水生態(tài)補償資金通過多渠道進行籌措，包括中央安排的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、其他中央水專項資金、流域沿線省級水專項基金等，還有一部分社會捐贈。 補償方式主要為通過三江源水生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度補償。

5.補償效果

三江源水源涵養(yǎng)區(qū)實施生態(tài)補償之后， 其植被覆蓋度較2005 年提高20%～40%。 水源涵養(yǎng)能力切實增強，年水源涵養(yǎng)量較2001—2005 年的年平均水平增加13 億～20 億m3，河流泥沙較2001—2005 年的年平均水平減少2000 萬t 左右。當(dāng)?shù)鼐用裆钏皆?020 年與全國同步實現(xiàn)小康目標(biāo)，人均純收入達8000 元以上。

三、三江源國家公園水生態(tài)補償實踐經(jīng)驗總結(jié)

三江源水生態(tài)補償PES 模式為以政府為主導(dǎo)， 以省內(nèi)橫向補償為輔， 生態(tài)補償機制凸顯中國特色的經(jīng)濟、 社會與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。通過三江源水生態(tài)補償?shù)膶嵺`，可以看到：

1.突出流域主體功能的定位

將保護水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善作為流域主要任務(wù)，中央層面主導(dǎo)加大對流域主體功能區(qū)的生態(tài)性轉(zhuǎn)移支付和公平性的合理考量，以補償因保護水資源而放棄的發(fā)展機會。

2.明晰流域生態(tài)補償主客體

流域生態(tài)保護的微觀受償主體中政府、企業(yè)、居民是水源地保護的共同參與者，因此明晰受償主客體的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)必不可少，這也是三江源確保PES 持續(xù)深入的關(guān)鍵因素，符合多元共治的治理體系現(xiàn)代化要求。

3.拓展流域生態(tài)補償資金來源與市場交易手段

源頭補償資金來源渠道目前比較單一，在推行PES 的過程中，在堅持政府主導(dǎo)的情況下，探索全流域市場化橫向補償機制。 在流域生態(tài)保護中引入市場交易機制，在確保水生態(tài)公平性可持續(xù)的前提下，引導(dǎo)水資源向效率高的領(lǐng)域進行流轉(zhuǎn)，提高水資源使用效率。

4.建立水生態(tài)補償標(biāo)準

水生態(tài)補償標(biāo)準的設(shè)定應(yīng)該凸顯水資源價值和生態(tài)服務(wù)價值，遵循與水有關(guān)的生態(tài)補償標(biāo)準計算方法。 建議在總結(jié)相關(guān)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， 國家層面早日出臺統(tǒng)一的核算體系和標(biāo)準， 便于在全流域內(nèi)進行價值核算。

四、結(jié) 語

國家公園體制試點的制度創(chuàng)新，在生態(tài)保護、生態(tài)補償方面發(fā)揮了重要的作用。 三江源水生態(tài)補償?shù)睦碚撆c實踐經(jīng)驗表明，生態(tài)保護與經(jīng)濟社會的發(fā)展是可以達到和諧共生和可持續(xù)的。 特別是在PES 機制框架下，中央政府起到很好的主導(dǎo)作用，有力地保證了作為“中華水塔”的水源涵養(yǎng)區(qū)橫向流域水生態(tài)補償?shù)膶嵤?，作為鼓勵生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的一種長期機制，通過自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付有效推動了三江源生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復(fù)。 在我國推進新時代生態(tài)文明建設(shè)過程中，隨著流域水生態(tài)補償機制的不斷完善，它將在明確上下游責(zé)任和義務(wù)、全流域水生態(tài)保護等方面繼續(xù)發(fā)揮重要作用。