李智廣

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100055)

1 我國水土保持治理體系和治理能力建設(shè)現(xiàn)狀

1957年，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國水土保持暫行綱要》，成立水土保持委員會(huì)，標(biāo)志著我國水土保持工作進(jìn)入有組織、體系性發(fā)展階段，水土流失防治在全國范圍內(nèi)大力推行。經(jīng)過60多年發(fā)展，我國水土保持工作建立起了完整的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，確立了有效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建了體系化的法律法規(guī)制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成了社會(huì)化的支撐機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)服務(wù)體系，走上了適合國情的水土流失綜合防治道路，水土流失狀況發(fā)生了明顯改善。

1.1 法律法規(guī)體系

除參與相關(guān)的國際公約(如《聯(lián)合國防治荒漠化公約》)外，我國水土保持法律法規(guī)包括法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章、地方規(guī)章及規(guī)范性文件等。1991年，我國發(fā)布施行《中華人民共和國水土保持法》，2010年修訂。1993年，發(fā)布施行《中華人民共和國水土保持法實(shí)施條例》。31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)陸續(xù)頒布了水土保持法實(shí)施辦法或條例，形成了自上而下、系統(tǒng)完備的法律法規(guī)體系。

由水利部依據(jù)水土保持法及其實(shí)施條例和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定的規(guī)章，涉及行政許可、監(jiān)測、監(jiān)理等方面。當(dāng)前，仍在應(yīng)用的主要有《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)管理辦法》《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》《水利工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理辦法》等。規(guī)范性文件是水利部或相關(guān)部門依據(jù)水土保持法及其實(shí)施條例制定的相關(guān)制度，如《財(cái)政部 國家發(fā)展改革委 水利部 中國人民銀行關(guān)于印發(fā)〈水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法〉的通知》《國家發(fā)展改革委 財(cái)政部 水利部關(guān)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(試行)的通知》。

1.2 管理體制體系

水土保持法明確規(guī)定了水土保持工作的管理體制。其中，第四條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；第五條規(guī)定國務(wù)院水行政主管部門主管全國的水土保持工作，流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄范圍內(nèi)承擔(dān)監(jiān)督管理職責(zé)，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作，縣級(jí)以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作。依據(jù)水土保持法及其實(shí)施條例，水利部、流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門設(shè)立了水土保持機(jī)構(gòu)。

在各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，水行政主管部門牽頭做好水土保持工作，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測、督促檢查和考核評(píng)估，認(rèn)真研究解決工作中出現(xiàn)的問題，全面推進(jìn)水土保持工作改革發(fā)展。

1.3 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)涉及國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)等3種適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)。其中，國家標(biāo)準(zhǔn)16項(xiàng)、水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)37項(xiàng)，包括基礎(chǔ)類4項(xiàng)、規(guī)劃編制類2項(xiàng)、工程項(xiàng)目前期工作類3項(xiàng)、工程設(shè)計(jì)類3項(xiàng)、綜合治理類16項(xiàng)、工程施工類1項(xiàng)、工程驗(yàn)收及運(yùn)行維護(hù)類3項(xiàng)、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目防治類7項(xiàng)、監(jiān)測類4項(xiàng)、信息化類4項(xiàng)、試驗(yàn)示范類1項(xiàng)、植物措施類5項(xiàng)。這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和規(guī)范在指導(dǎo)水土流失綜合治理前期工作、加強(qiáng)水土保持措施實(shí)施與運(yùn)行管理、規(guī)范監(jiān)測與監(jiān)理、提高工程質(zhì)量、全面推進(jìn)水土保持工作等方面發(fā)揮了積極作用。

1.4 技術(shù)支撐與服務(wù)機(jī)構(gòu)

(1)全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。依據(jù)水土保持法及其實(shí)施條例，水利部、流域管理機(jī)構(gòu)、各省(自治區(qū)、直轄市)及水土流失重點(diǎn)防治區(qū)成立監(jiān)測機(jī)構(gòu)、建設(shè)監(jiān)測點(diǎn)，建立健全全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。目前，全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)包括水利部水土保持監(jiān)測中心、7個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)監(jiān)測中心站、31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)監(jiān)測總站、236個(gè)監(jiān)測分站等監(jiān)測機(jī)構(gòu)和826個(gè)監(jiān)測點(diǎn)。各級(jí)監(jiān)測機(jī)構(gòu)和整個(gè)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)全面承擔(dān)全國水土流失普查、年度動(dòng)態(tài)監(jiān)測、水土保持重點(diǎn)工程和生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)信息化監(jiān)管，協(xié)助開展監(jiān)督檢查及其他決策支撐性工作，在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公眾服務(wù)中發(fā)揮了不可或缺的作用。

(2)其他服務(wù)機(jī)構(gòu)。在水土保持實(shí)踐過程中，有關(guān)高等院校、研究機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)單位和企業(yè)積極參與規(guī)劃設(shè)計(jì)等前期工作、水土流失調(diào)查與動(dòng)態(tài)監(jiān)測、防治工程施工、工程監(jiān)理及信息化等技術(shù)業(yè)務(wù)，在水土保持科學(xué)研究、新技術(shù)新裝備研發(fā)、信息系統(tǒng)開發(fā)、工程建設(shè)服務(wù)等方面起到了巨大的推動(dòng)作用。

2 目前的主要短板

縱向來看，水土保持治理體系得到建立、健全并正在強(qiáng)化實(shí)行和積極推進(jìn)，可基本適應(yīng)新時(shí)期水利發(fā)展總基調(diào)的要求。但從橫向上與有關(guān)行業(yè)相比、從整個(gè)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的需要上分析，治理體系和治理能力仍處于適應(yīng)目前水土保持工作發(fā)展基本要求的程度，制度的執(zhí)行程度、規(guī)范性和效能仍未全面發(fā)揮，尚不能滿足“五位一體”總體布局快速發(fā)展的形勢。

(1)水土流失治理技術(shù)體系未形成設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。雖然，目前已有一套水土流失治理措施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但內(nèi)容主要集中在措施的選用及其規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、管理等方面，沒有深化不同侵蝕類型區(qū)的各類工程設(shè)計(jì)所遵循的準(zhǔn)則，更沒有細(xì)化到標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，因此難以直接被用來支撐不同措施(尤其是工程措施、植物措施)設(shè)計(jì)。部分標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容交叉重疊或存在沖突，如土壤侵蝕強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)在基礎(chǔ)類和綜合治理類的不同區(qū)域治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中都有規(guī)定，但存在一定的區(qū)別，給實(shí)際應(yīng)用造成疑惑甚至混亂。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)絕大多數(shù)都屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或者強(qiáng)制性條款較少，支撐“強(qiáng)監(jiān)管”的技術(shù)性法規(guī)較少。

(2)水土保持綜合監(jiān)管制度建設(shè)滯后、執(zhí)行“寬松軟”。水土保持強(qiáng)監(jiān)管“寬松軟”的問題逐漸凸顯，人為水土流失的問題易發(fā)現(xiàn)難查處、監(jiān)督檢查仍欠規(guī)范、行政執(zhí)法難以落地，其根子在于制度建設(shè)滯后，突出表現(xiàn)在制度少而不夠用、老而不適用、粗而不實(shí)用、軟而不管用等4個(gè)方面[1]；其表現(xiàn)凸顯在找著的問題難以規(guī)范認(rèn)定、更難嚴(yán)格追責(zé)，甚至基層查處時(shí)執(zhí)法裁量權(quán)仍比較自由、不規(guī)范[2-3]。

(3)科技研發(fā)能力和信息服務(wù)水平與行業(yè)重大需求之間存在不小差距。如：全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)這個(gè)基礎(chǔ)性設(shè)施的末梢神經(jīng)——監(jiān)測點(diǎn)的布局有待優(yōu)化、監(jiān)測設(shè)施設(shè)備亟待提升更新，徑流泥沙自動(dòng)觀測設(shè)備裝備仍很缺乏；區(qū)域和監(jiān)測點(diǎn)年度監(jiān)測數(shù)據(jù)與社會(huì)需求指標(biāo)、決策支撐指數(shù)之間的關(guān)聯(lián)性急需加強(qiáng)，常常出現(xiàn)數(shù)據(jù)很多但不對(duì)應(yīng)、不好用的現(xiàn)象；適合國家重點(diǎn)治理工程和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的定型設(shè)計(jì)及其整套設(shè)計(jì)文件仍缺乏，指導(dǎo)縣區(qū)級(jí)工作的水土保持手冊(cè)仍未見付梓。這些大大影響了水土保持決策與服務(wù)的數(shù)據(jù)鏈及其效能。

(4)行業(yè)隊(duì)伍的制度執(zhí)行力和法治思維有待提高。這既是老情況更是新問題，包括監(jiān)督檢查把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)法力度軟弱、部門間協(xié)調(diào)配合不密切、縣市級(jí)案件查處不嚴(yán)格[2,4]。當(dāng)前，水利行業(yè)貫徹“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”水利改革總基調(diào)向縱深發(fā)展，水土保持“在監(jiān)管上強(qiáng)手段，在治理上補(bǔ)短板”總要求正在扎實(shí)落地見效，黨中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的部署正在深入推進(jìn)，急需補(bǔ)齊各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度執(zhí)行力和法治思維短板，推動(dòng)制度實(shí)施既縱向到底、橫向到邊，又依法依規(guī)、嚴(yán)格規(guī)范。

3 推進(jìn)水土保持治理體系和治理能力的思路與途徑

3.1 總體思路

水土保持治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，要對(duì)標(biāo)對(duì)表十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作部署與要求，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國；對(duì)標(biāo)對(duì)表《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》目標(biāo)任務(wù)，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，以完善制度和政策機(jī)制為抓手，推進(jìn)水土保持改革發(fā)展，積極主動(dòng)推動(dòng)水土保持治理補(bǔ)短板、監(jiān)管強(qiáng)手段向縱深發(fā)展，提升水土流失綜合治理水平，全面做好科學(xué)監(jiān)測和規(guī)范監(jiān)管，提高科技和信息化支撐效能，增強(qiáng)隊(duì)伍法治思維能力、制度執(zhí)行力和各項(xiàng)工作能力，調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為，養(yǎng)成尊重、順應(yīng)、保護(hù)自然的文明生產(chǎn)生活風(fēng)尚和習(xí)慣，增強(qiáng)全社會(huì)的水土保持意識(shí)，促進(jìn)水土資源的永續(xù)保育和可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。

3.2 基本途徑

3.2.1 加快水土流失治理技術(shù)體系成熟定型，支撐區(qū)域山水林田湖草系統(tǒng)治理和高質(zhì)量發(fā)展

通過近一個(gè)世紀(jì)水土流失試驗(yàn)研究和治理實(shí)踐，我國各類型區(qū)已形成了具有良好生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的防治技術(shù)體系和成功治理模式[5-6]?！吨腥A人民共和國水土保持法》第三十五至三十九條明確規(guī)定了水蝕區(qū)、風(fēng)蝕區(qū)、重力侵蝕區(qū)及飲用水水源保護(hù)區(qū)、陡坡地、生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)、容易發(fā)生水土流失其他區(qū)域的預(yù)防和治理措施及其配置體系。

為加快防治步伐、提高防治效能，為抓實(shí)、做好國家重大戰(zhàn)略實(shí)施、區(qū)域脫貧攻堅(jiān)、國家重大項(xiàng)目、國家水土保持工程建設(shè)的前期工作，水土保持業(yè)務(wù)應(yīng)提供“生態(tài)安全、可以持續(xù)”“拿來就用”的措施模塊、治理模式和技術(shù)體系，應(yīng)協(xié)同力量共同促進(jìn)綜合治理技術(shù)體系的更加成熟更加定型。

(1)基于以小流域?yàn)閱卧纳剿痔锫肪C合治理技術(shù)體系，推進(jìn)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)、城郊區(qū)域的生態(tài)清潔小流域建設(shè)技術(shù)成熟定型，著力降低土壤侵蝕強(qiáng)度、提高蓄水保土等防治效益，全面加快小流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)建設(shè)速度和效能。

(2)基于封禁治理和區(qū)域生態(tài)修復(fù)等源頭治理技術(shù)體系，促進(jìn)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)和其他地廣人稀地區(qū)的生態(tài)修復(fù)技術(shù)成熟定型，著力統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)，擴(kuò)大防護(hù)面積、推進(jìn)生態(tài)良性演替，全面加快區(qū)域水土流失治理速度。

(3)基于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案及其治理措施體系，提升生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)防治責(zé)任范圍、大規(guī)模農(nóng)林開發(fā)區(qū)域的水土資源保護(hù)利用技術(shù)成熟定型，著力防止可能造成的水土流失、維護(hù)建設(shè)與生產(chǎn)活動(dòng)安全，全面加快美麗項(xiàng)目區(qū)建設(shè)和項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會(huì)效能發(fā)揮。

3.2.2 及時(shí)完善行業(yè)監(jiān)測監(jiān)管工作體系，依法促進(jìn)行業(yè)和社會(huì)保護(hù)水土資源防治水土流失

為鞏固強(qiáng)監(jiān)管的良好態(tài)勢、把握促發(fā)展的正確趨勢，全國貫徹落實(shí)《中華人民共和國水土保持法》，堅(jiān)持標(biāo)本兼治重在治本、人事兼顧重在問責(zé)、監(jiān)管并舉接續(xù)發(fā)力，大力抓緊抓好監(jiān)測監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設(shè)。

(1)鞏固和發(fā)展監(jiān)測和評(píng)價(jià)制度體系，協(xié)調(diào)部署安排好全國定期普查、年度動(dòng)態(tài)監(jiān)測和站點(diǎn)長期觀測，在時(shí)間上長短銜接防止斷檔、在空間上點(diǎn)面結(jié)合避免留白，起好“監(jiān)+管”的開端，連接“監(jiān)+管”的環(huán)節(jié)，嚴(yán)密“監(jiān)+管”的閉環(huán)，為行業(yè)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)認(rèn)定問題、提供服務(wù)信息。

(2)建立健全行業(yè)履職督查制度體系，完善各級(jí)政府水土保持目標(biāo)評(píng)價(jià)考核和獎(jiǎng)懲制度，制定主管部門和有關(guān)部門權(quán)責(zé)清單，建立履職逐級(jí)督查工作模式，不折不扣地落實(shí)水土保持的工作領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃編制、監(jiān)測、預(yù)防和治理、監(jiān)督檢查、行政許可、行政執(zhí)法等主體責(zé)任、部門職責(zé)和監(jiān)管責(zé)任，提升行業(yè)隊(duì)伍的執(zhí)行力和戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的體制機(jī)制優(yōu)勢和效能。

(3)堅(jiān)持和完善社會(huì)監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法制度體系，規(guī)范水土保持方案審批及其實(shí)施情況跟蹤檢查制度，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)單位主體責(zé)任和水土保持行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)水土流失高頻監(jiān)控與行政執(zhí)法，推動(dòng)劃定崩塌滑坡危險(xiǎn)區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)、禁止開墾陡坡地范圍，完善水土保持誠信與信用評(píng)價(jià)制度、加強(qiáng)失信懲戒，全面推動(dòng)人為水土流失嚴(yán)格監(jiān)管和嚴(yán)肅執(zhí)法，推動(dòng)監(jiān)督檢查與行政執(zhí)法常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。

(4)堅(jiān)定推進(jìn)水土保持專項(xiàng)執(zhí)法及生態(tài)保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，實(shí)行水利部門牽頭、有關(guān)部門參與的跨部門水土保持專項(xiàng)執(zhí)法，或水利部、流域機(jī)構(gòu)、省、市、縣共同參與的跨層級(jí)的專項(xiàng)執(zhí)法，探索實(shí)行水利部門參與、多部門協(xié)同的生態(tài)保護(hù)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格查處違法行為，形成強(qiáng)監(jiān)管震懾，落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度。

3.2.3 推進(jìn)科研與技術(shù)支撐體系更加有力，充分發(fā)揮監(jiān)管在決策支持和社會(huì)服務(wù)中的作用

本著水土流失有效控制、水土資源永續(xù)培育利用、生態(tài)環(huán)境演變向好的方向，開展政策機(jī)制、制度體系、技術(shù)體系、工作模式及其科學(xué)理論等各方向的重大研究，盡快形成適應(yīng)范圍廣、管用可操作、實(shí)踐顯效能的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、范式模式、工作手冊(cè)、實(shí)施方案等。全面實(shí)施水土保持監(jiān)測站點(diǎn)布局優(yōu)化，加快徑流泥沙技術(shù)裝備自動(dòng)化提檔升級(jí)，全面支撐水土流失評(píng)價(jià)預(yù)警、預(yù)測預(yù)報(bào)。緊密圍繞區(qū)域山水林田湖草系統(tǒng)治理體系、生態(tài)清潔小流域建設(shè)模式、生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)主要擾動(dòng)對(duì)象水土流失治理技術(shù)、坡耕地和侵蝕溝防治措施等，提升和完善水土保持科技示范園，建立中等流域或較大規(guī)模的高效能水土保持綜合示范區(qū)。充分應(yīng)用現(xiàn)代科技成果與技術(shù)，有序擴(kuò)展工作范圍、加密頻次，提高細(xì)度和精度，快速提升政府決策和社會(huì)服務(wù)的全局性、現(xiàn)勢性和精準(zhǔn)性，把良好的政策制度、科學(xué)的技術(shù)體系、有序的工作體系轉(zhuǎn)換為治理能力和治理效能。

3.2.4 提高干部隊(duì)伍執(zhí)行力和治理能力，著力發(fā)揮治理制度和治理體系的效能

十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。

治理能力既包括參與治理的每個(gè)機(jī)構(gòu)的能力和水平，又包括參與治理的每個(gè)人的能力和水平。整個(gè)水土保持行業(yè)及其中的每位干部、職工都要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，切實(shí)肩負(fù)起水土保持制度體系建設(shè)和完善的歷史擔(dān)當(dāng)和政治責(zé)任，發(fā)揚(yáng)斗爭精神，加強(qiáng)思想淬煉、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作，自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)制度執(zhí)行力和治理能力，積極帶動(dòng)全社會(huì)尊崇執(zhí)行維護(hù)水土保持的制度體系與體制機(jī)制，推動(dòng)形成權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，充分發(fā)揮體制機(jī)制、制度體系的優(yōu)越效能。