靳虎甲

(甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730070)

祁連山位于我國西北干旱半干旱荒漠地區(qū)，是河西地區(qū)三大內(nèi)陸河重要的水源涵養(yǎng)地，也是黃河的重要水源補給區(qū)。祁連山地區(qū)是絲綢之路經(jīng)濟帶生態(tài)建設的重要區(qū)域，也是我國重要的冰凍圈水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)安全屏障。祁連山地區(qū)不僅保障著區(qū)域生態(tài)安全，同時在維護生態(tài)平衡、保障徑流補給、維持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著十分重要的作用[1]。正因祁連山地區(qū)的生態(tài)戰(zhàn)略意義重大，早在1988年國家就批準設立了國家級自然保護區(qū)，在2018年10月，祁連山國家公園管理局批準成立[2]，彰顯了黨中央和國務院對其生態(tài)保護的高度關注。但長期以來，祁連山違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源、違法建設和違規(guī)運行水電設施等問題屢屢發(fā)生，致使脆弱的祁連山生態(tài)環(huán)境不堪重負，造成了比較嚴重的水土流失和生態(tài)破壞。2017年2月12日至3月3日，由黨中央、國務院有關部門組成的中央督查組就祁連山生態(tài)環(huán)境問題開展了專項督查，7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報，并對有關責任人作出嚴肅處理[3]。通報發(fā)出后，甘肅省各級水利水保部門高度重視，堅決把祁連山自然保護區(qū)存在的水土保持問題整改責任扛在肩上，并按照《甘肅省祁連山自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題整改落實方案》中明確的由水利系統(tǒng)作為祁連山自然保護區(qū)水電站相關問題整改落實責任單位的要求[4]，以祁連山自然保護區(qū)水電站水土保持問題整改為突破，研究切實可行的整改措施和辦法，督促建設單位依法履行水土流失防治主體責任，并依法嚴肅查處水土保持違法問題。經(jīng)過近三年的整治整改，祁連山自然保護區(qū)水電站各項水土保持措施已全面完成階段性整改目標。

1 祁連山自然保護區(qū)水電站存在的主要水土保持問題

甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)內(nèi)共有水電站42座，涉及天祝、涼州、永昌、山丹、肅南和甘州6縣區(qū)。按保護區(qū)功能區(qū)位置劃分，其中41座位于試驗區(qū)，1座位于緩沖區(qū)；按流域分，黃河(大通河、金強河)流域4座；石羊河流域21座，黑河流域17座；按建設性質(zhì)分，33座已建成，9座正在建設。祁連山國家級自然保護區(qū)內(nèi)水電站項目存在的水土保持問題主要有以下三個方面：一是個別水電站未取得水土保持批復。42座水電站中有6座未審批水土保持方案，其中有5座是在1991年水土保持法頒布實施前就已建成，不需要編報水土保持方案；1座水電站于2004年開工建設，但未編報水土保持方案，屬“未批先建”違法項目。二是部分水電站未嚴格落實水土保持方案。部分水電站未按水土保持方案要求開展棄渣場整治，或在建設過程中未在方案指定位置棄渣，存在違法亂棄行為；部分水電站存在開挖面、擾動面生態(tài)恢復不到位或渣場覆土厚度不夠?qū)е轮脖换謴托Ч芳?，依然存在水土流失隱患。三是部分投產(chǎn)運行多年的水電站，尚未組織開展水土保持設施驗收，存在“未驗先投”違法行為。

2 問題產(chǎn)生的原因分析

(1)建設單位方面。相關水電站的建設單位水土保持法律意識比較淡薄，只注重主體工程建設，對水土保持工作不夠重視，不遵守水土保持法律法規(guī)，僅把水土保持方案作為當時工程立項審批的一道程序，既沒有將水土保持理念融入主體工程建設中，也沒有組織參建單位認真學習水土保持法律法規(guī)和方案批復要求，導致建設過程中“亂倒亂棄、亂采亂挖”等水土保持違法違規(guī)行為依然發(fā)生，而且在施工建設過程中，個別建設單位對各級水利水保部門的跟蹤檢查也存在抵觸情緒，對下發(fā)的督查意見沒有按時整改。

(2)監(jiān)督管理方面。在工程建設過程中，各級水利水保部門對各水電站雖然開展了多次監(jiān)督檢查，但對存在的問題沒有“提透、提準”，多年來的執(zhí)法檢查主要采取宣傳教育形式，發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題并沒有形成“臺賬式、清單化”管理，查處違法違規(guī)行為的力度整體寬松軟，動真碰硬的勇氣不足，存在畏難思想。

(3)上級對下級部門督導方面。生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理工作的履職檢查尚未有效開展，省級對市、縣兩級，以及市級對縣級水利水保部門在方案審批、跟蹤檢查、行政執(zhí)法等方面的工作履職督導不夠，并沒有形成有效的壓力傳導機制，導致各級監(jiān)管不嚴。

3 整治整改工作成效及經(jīng)驗

3.1 以提高政治站位為起點，舉一反三開展整治整改工作

自祁連山自然保護區(qū)專項督查反饋問題整改工作開展以來，省級層面多次召開專題會議，研究部署水土保持問題整改工作。為加強對整改工作的組織領導，省級專門成立了整改工作領導小組，持續(xù)推進水土保持問題整改工作，同時指導督促祁連山保護區(qū)內(nèi)相關市縣開展整治整改工作。在整改工作推進過程中，按照《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)水電站關停退出整治方案》中有關水土保持問題整改的要求，不斷強化問題意識，堅持問題導向，積極組織祁連山自然保護區(qū)涉及的相關市、縣水利水保部門根據(jù)各水電站不同的問題類型和具體情況，制定了“一站一策”水土保持問題分類整治措施。在祁連山保護區(qū)水電站整改工作開展的基礎上，舉一反三，組織開展了祁連山自然保護區(qū)其他類生產(chǎn)建設項目及全省自然保護區(qū)所有生產(chǎn)建設項目水土保持問題的排查工作，又將摸底排查工作延伸至全省所有自然保護區(qū)，并建立了全省自然保護區(qū)問題清單及整改臺賬，對臺賬內(nèi)的問題實行“銷號制”管理，采取“一月一調(diào)度、一季一報告”的工作機制，以釘釘子精神抓整改、促落實。

3.2 以完善管理制度為基礎，不斷健全水土保持配套法規(guī)

整改工作開展以來，先后印發(fā)了《甘肅省生產(chǎn)建設項目水土保持方案審查審批管理辦法》和《甘肅省生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督檢查管理辦法》，在方案審批方面，明確要求各級水行政主管部門規(guī)范水土保持方案審批，強化水土保持生態(tài)紅線管控意識，對不符合保護區(qū)管理及生態(tài)保護相關規(guī)定的項目堅決不予審批；在監(jiān)督檢查方面進一步明確了各級水土保持管理部門對建設單位監(jiān)督檢查意見整改情況跟蹤檢查結(jié)果的處理方式，規(guī)定對限期內(nèi)沒有完成整改任務或整改措施落實不到位的，約談生產(chǎn)建設單位負責人，同時向上一級水土保持管理部門申請掛牌督辦。通過不斷完善水土保持地方配套法規(guī)和管理制度，為祁連山自然保護區(qū)水電站水土保持問題整改提供強有力的制度保障，為后續(xù)監(jiān)管工作開展建立了長效機制。

3.3 以整改落實跟蹤檢查為抓手，依法逐級落實監(jiān)管責任

自整改工作開展以來，省上先后開展了8次祁連山自然保護區(qū)水電站水土保持專項檢查，對祁連山自然保護區(qū)內(nèi)42座水電站逐一開展了現(xiàn)場檢查，共印發(fā)監(jiān)督檢查意見28份，配合其他部門開展祁連山自然保護區(qū)生產(chǎn)建設項目及生產(chǎn)建設活動相關督查檢查累計達20余次，下發(fā)《水土保持行政責令改正通知書》11份。對水土保持問題整改滯后的2座水電站，省上采取了約談建設單位及其上級主管部門的方式進行問責處理，并進行了省級掛牌督辦，督促建設單位限期完成整改工作。另外，甘肅各級水利水保部門認真吸取祁連山自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞問題教訓，并以整治整改工作為契機，強化水土保持監(jiān)督管理工作，聯(lián)合發(fā)改、自然資源、林草、生態(tài)環(huán)境等部門開展聯(lián)合檢查。面對已經(jīng)完成水土保持設施驗收但存在水土保持設施后期管護責任落實不到位的個別水電站工程，監(jiān)管部門勇于發(fā)現(xiàn)和指出驗收后依然存在的問題，督促建設單位進一步完善防治措施。對于部分關停的水電站，甘肅各級水利水保部門嚴防設備拆除造成的二次破壞，緊盯建設單位完成引水樞紐、支洞、廠房等周邊場地的清理工作，并全面督促開展拆除跡地的植被恢復工作。

3.4 以查處典型違法案件為突破，全面加強行政執(zhí)法工作

在整改工作開展過程中，對水電站存在的水土保持違法行為，省上責成相關市縣水行政部門進行嚴肅查處。針對個別水電站“未批先建”和“未驗先投”違法行為，相關縣級水行政主管部門立即下發(fā)責令停止違法行為通知書和責令限期整改通知書，相關建設單位均在期限內(nèi)完成了整改工作。針對個別水電站存在的未在方案指定位置棄渣且未在規(guī)定期限內(nèi)完成清理的違法行為，執(zhí)法部門立即進行了立案調(diào)查，并對其進行了行政處罰，先后有2個建設單位因違法棄渣分別被處以15萬元和19萬元的罰款。通過對祁連山保護區(qū)典型案件的嚴肅查處，形成了“以點帶面”的震懾效果，祁連山自然保護區(qū)涉及的武威、張掖、金昌三市對“未批先建”“未驗先投”等水土保持違法行為進行全面查處，先后下發(fā)責令停止違法行為通知書及限期整改執(zhí)法文書200余份，3個市的水土保持方案編報率和水土保持設施驗收率均明顯提升。全省各級水行政主管部門也以祁連山保護區(qū)整改工作為標桿，嚴格開展水土保持行政執(zhí)法工作，全面加大對各類水土保持違法行為的查處力度，2017年至2019年全省累計查處水土保持違法案件2 100余起，全省水土保持依法行政力度有質(zhì)的提升。

3.5 以宣傳教育為途徑，牢固樹立生態(tài)保護意識

為全力保障祁連山自然保護區(qū)內(nèi)水電站及各類生產(chǎn)建設項目水土保持問題整改工作有序推進，省上把基層執(zhí)法人員業(yè)務能力培訓作為提升工作能力和效力的主抓手：2017年省上組織開展了全省監(jiān)督執(zhí)法培訓班；2018年組織各市、縣監(jiān)督執(zhí)法人員集中學習并交流了祁連山自然保護區(qū)整改工作中水土保持監(jiān)管工作中一些好的做法和經(jīng)驗；2019年又先后組織了兩期全省監(jiān)督管理培訓班。在整改工作開展期間，通過組織系統(tǒng)學習，進一步加強基層執(zhí)法人員能力，全面提高依法行政水平，全力推進整改工作有序進行。2017年至2019年，省上牽頭組織的對生產(chǎn)建設單位的監(jiān)督檢查中，采取“檢查一個項目，開展一次培訓”的方式，重點對新開工的建設項目開展了水土保持法律法規(guī)專題培訓，相關市、縣也組織對轄區(qū)內(nèi)新開工項目建設單位進行普法宣傳和業(yè)務指導，通過法律法規(guī)宣傳和業(yè)務培訓，使建設單位和相關參建單位更加了解應履行的水土保持法定義務和水土流失防治責任，更加熟悉建設過程中容易造成違法違規(guī)行為的“風險點”，能夠有效預防建設過程中各類違法違規(guī)問題。

4 今后工作設想

2019年8月20日，習近平總書記來到祁連山腳下的張掖市山丹馬場，實地查看了祁連山自然保護區(qū)整改工作進展，聽取了祁連山生態(tài)修復工作的匯報，他指出：“這些年來祁連山生態(tài)環(huán)境保護由亂到治，大見成效。走到這里看一看才能感受到祁連山生態(tài)保護的作用，生態(tài)屏障的作用，這都是國家的戰(zhàn)略格局。生態(tài)保護工作也體現(xiàn)了新發(fā)展理念，希望把它繼續(xù)向前推進。”2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上明確要求，要進一步推進祁連山等黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)修復和建設工程。總書記對祁連山自然保護區(qū)生態(tài)修復和整改工作的肯定和對下一步工作提出的新要求，使甘肅省各級水利水保部門備受鼓舞和激勵?？倳泴S河流域生態(tài)保護工作也提出了“重在保護，要在治理”的要求，而新時期水利改革發(fā)展總基調(diào)中提出的“強監(jiān)管”本身也與“重保護”相互印證，是當前水土保持工作必須常抓不懈的重點工作。

甘肅省水土保持監(jiān)督管理工作要圍繞新時期水利改革發(fā)展總基調(diào)，深入學習領會總書記視察甘肅及在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上有關加強水土保持工作的相關精神要義，遵照“把工作重心切實轉(zhuǎn)變到監(jiān)管上來，在監(jiān)管上強手段，在治理上補短板”的水土保持工作思路[5]，以強化人為水土流失監(jiān)管為核心，依托信息化手段，突出嚴格督查問責，全面依法履職，推進甘肅省水土保持工作邁上新臺階，并重點做好以下工作：

一是進一步完善配套法規(guī)。根據(jù)水土保持“放管服”改革精神的新要求，及時修訂省級配套法規(guī)，建立水土保持目標責任考核和責任追究制度，完善水土保持監(jiān)督管理相關制度，層層落實地方政府主體責任和相關部門職責，為甘肅省監(jiān)督管理工作提供法制保障。

二是認真履行法定職責。調(diào)動全省各級水土保持監(jiān)督管理部門力量，按照“統(tǒng)籌安排、落實責任、統(tǒng)一標準”的工作原則和程序，著力提高水土保持監(jiān)督檢查的綜合效力，履行在建生產(chǎn)建設項目全覆蓋跟蹤檢查，加強對生產(chǎn)建設活動監(jiān)管力度，落實水土保持依法履職逐級督查制度，強化對地方依法履行監(jiān)管職責的工作督查。

三是強化行政執(zhí)法。結(jié)合黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展和遙感監(jiān)管工作的要求，全面清查歷史遺留問題，對水土保持違法違規(guī)行為依法查處，做到對違法案件“零容忍”。對甘肅省黃河流域、祁連山地區(qū)等重點區(qū)域及公路、鐵路、礦山等重點行業(yè)，適時開展水土保持專項執(zhí)法行動，對重大違法問題實行逐級掛牌督辦，提高水土保持執(zhí)法威懾力。

四是補齊信息化監(jiān)管短板。按照水利部安排部署，實行生產(chǎn)建設項目信息化監(jiān)管全覆蓋，利用定期遙感影像解譯成果與生產(chǎn)建設項目空間數(shù)據(jù)庫信息比對，精準掌握生產(chǎn)建設項目及生產(chǎn)建設活動水土流失情況，依托“智慧水利”，全面推進“智慧水保”建設，加快互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等高新技術與水土保持監(jiān)督管理深度融合，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通和共建共享，筑牢水土保持監(jiān)管工作基礎。