凌 峰

(海河水利委員會 海河流域水土保持監(jiān)測中心站，天津 300170)

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測是按照國務(wù)院行政審批“放管服”改革精神，推動新形勢下政府職能與管理方式轉(zhuǎn)變的有效措施[1]。2017年，水利部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)水土保持監(jiān)測工作的通知》(水保〔2017〕36號)，要求各地充分認(rèn)識做好水土保持監(jiān)測工作的重大意義，依據(jù)事權(quán)劃分履行好水土保持監(jiān)測工作職責(zé)，并明確重點任務(wù)，著力提升水土保持監(jiān)測工作的支撐保障水平。其中，開展生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督性監(jiān)測是流域機(jī)構(gòu)主要任務(wù)之一。在水利部的統(tǒng)一部署下，海河水利委員會組織實施了2018—2019年部批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測工作，為水土保持“三同時”制度落實提供執(zhí)法依據(jù)。在總結(jié)近兩年海河流域監(jiān)督性監(jiān)測主要成果及做法的基礎(chǔ)上，對水土保持監(jiān)督性監(jiān)測的形式和要求進(jìn)行了分析，并提出了新時代海河流域開展水土保持監(jiān)督性監(jiān)測的思路和措施。

1 2018—2019年海河流域水土保持監(jiān)督性監(jiān)測實施情況

1.1 工作開展情況

按照《全國水土保持信息化工作2017—2018年實施計劃》《國家水土保持監(jiān)管規(guī)劃(2018—2020年)》和年度財政預(yù)算實施方案，海河水利委員會確定了2018、2019年分別開展40、20個生產(chǎn)建設(shè)項目信息化監(jiān)管，組織開展了相關(guān)監(jiān)督性監(jiān)測工作。實施單位按照《生產(chǎn)建設(shè)項目信息化監(jiān)管技術(shù)規(guī)定(試行)》有關(guān)程序和指標(biāo)，利用資料收集、高分衛(wèi)星遙感、無人機(jī)航測、現(xiàn)場調(diào)查等手段，獲取生產(chǎn)建設(shè)項目位置、類型和取(棄)土場、高陡邊坡等重要部位的位置、數(shù)量、擾動面積、水土保持措施等情況，對比水土保持方案及設(shè)計批復(fù)文件，對重點部位擾動范圍、水土保持措施等進(jìn)行合規(guī)性、合理性分析評價。按照分析評價結(jié)果，對重點部位擾動范圍、水土保持措施落實等方面進(jìn)行現(xiàn)場檢查復(fù)核，全面掌握了部管在建生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治情況，提出了存在問題和改進(jìn)意見245條，提交監(jiān)測技術(shù)報告60份，有力地支撐了流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理。

1.2 主要做法

(1)扎實做好前期工作。水土保持監(jiān)管部門提前列出年度督查清單，并對重點項目進(jìn)行現(xiàn)場督查，其他項目采用約談或書面督查形式開展。監(jiān)督性監(jiān)測實施單位根據(jù)現(xiàn)場督查清單，提前下載項目區(qū)遙感影像，收集前期資料，完善具體監(jiān)測指標(biāo)，明確現(xiàn)場監(jiān)測位置和內(nèi)容，設(shè)計監(jiān)測路線和技術(shù)方法。采取上下協(xié)同的合作模式，大大提高了監(jiān)管工作的實用性和科學(xué)性。

(2)創(chuàng)新現(xiàn)場監(jiān)督性監(jiān)測模式。緊緊圍繞水土保持監(jiān)督性監(jiān)測總目標(biāo)，借鑒生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)管模式，采用內(nèi)外業(yè)結(jié)合方式進(jìn)行。在監(jiān)督性監(jiān)測過程中,外業(yè)工作時直接利用無人機(jī)對重點監(jiān)測部位進(jìn)行航測，內(nèi)業(yè)工作時結(jié)合無人機(jī)照片、視頻及生成的三維模型等成果，直觀、精確、客觀地還原現(xiàn)場情景，指出存在問題，并對問題進(jìn)行定量分析，真正做到發(fā)現(xiàn)問題、認(rèn)定問題，提高水土保持監(jiān)督性監(jiān)測的高效性和嚴(yán)肅性。

(3)合理優(yōu)化監(jiān)督性監(jiān)測內(nèi)容和指標(biāo)。根據(jù)部管生產(chǎn)建設(shè)項目線路長、建設(shè)周期長、擾動面積大、跨越地區(qū)復(fù)雜等特點，在嚴(yán)格遵循《生產(chǎn)建設(shè)項目信息化監(jiān)管技術(shù)規(guī)定(試行)》開展相應(yīng)工作的基礎(chǔ)上，明確了對重點部位進(jìn)行監(jiān)督性監(jiān)測，提高了針對性和合理性。內(nèi)容方面，重點對水土保持措施體系是否發(fā)生變化、是否存在水土流失隱患等內(nèi)容進(jìn)行了監(jiān)督性監(jiān)測，確保水土保持措施成效發(fā)揮。

(4)充分利用先進(jìn)設(shè)施設(shè)備。監(jiān)督性監(jiān)測需要現(xiàn)代化的軟硬件設(shè)備，在項目實施過程中，除遙感影像外，外業(yè)數(shù)據(jù)采集主要應(yīng)用國產(chǎn)大疆系列多旋翼無人機(jī)和固定翼無人機(jī)；在數(shù)據(jù)處理階段，主要應(yīng)用空間數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和無人機(jī)數(shù)據(jù)處理軟件進(jìn)行正射影像生成和三維建模，并解譯和統(tǒng)計相關(guān)要素。充分利用國內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，確保了成果的精度。

2 新時期海河流域水土保持監(jiān)督性監(jiān)測形勢與要求

2.1 建設(shè)美麗中國的需要

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出要堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生，建設(shè)美麗中國；加強(qiáng)長江、黃河等大江大河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理，加快水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理；嚴(yán)格落實企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任；健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度。水土保持監(jiān)督性監(jiān)測是踐行綠水青山就是金山銀山理念、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、形成綠色發(fā)展方式、建設(shè)美麗中國的重要保障，必須得到足夠重視和有效落實。

2.2 政府職能轉(zhuǎn)變和放管服改革的需要

2020年1月14日，國務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組全體會議指出，要加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，推進(jìn)監(jiān)管系統(tǒng)信息共享。生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施行政驗收已于2017年由國務(wù)院取消，但同時要求水利部制定完善水土保持有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、明確生產(chǎn)建設(shè)單位加強(qiáng)水土流失監(jiān)測、強(qiáng)化水土保持方案審批、加強(qiáng)水土保持方案實施情況跟蹤檢查。因此，必須把開展監(jiān)督性監(jiān)測作為落實“放管服”改革的重要措施之一，作為落實水土保持方案實施情況跟蹤檢查的重要手段進(jìn)行大力推行實施。

2.3 水利改革發(fā)展的需要

2019年全國水利工作會議明確了我國治水主要矛盾從人民群眾對除水害興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼λY源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾，提出了“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)。2020年全國水利工作會議要求堅持水利改革發(fā)展總基調(diào)。水土保持監(jiān)督管理作為水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的重要組成部分，與水利改革發(fā)展息息相關(guān)，必須發(fā)揮水土保持監(jiān)督性監(jiān)測的技術(shù)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、設(shè)備優(yōu)勢，起到強(qiáng)監(jiān)管的排頭兵作用。

2.4 水土保持行業(yè)發(fā)展的需要

2020年2月14日，中央全面深化改革委員會審議通過《關(guān)于深化事業(yè)單位改革試點工作的指導(dǎo)意見》，明確將水土保持監(jiān)督監(jiān)測類事業(yè)單位列為行政輔助類的公益一類，從定位、編制、經(jīng)費等方面給監(jiān)督性監(jiān)測工作開展提供了強(qiáng)有力的保障，可有效解決當(dāng)前水土保持監(jiān)管要求嚴(yán)、標(biāo)準(zhǔn)高、時效性強(qiáng)與人員少、任務(wù)重的矛盾，同時，也給水土保持監(jiān)督性監(jiān)測賦予了更多的責(zé)任，如何使監(jiān)督性監(jiān)測更具權(quán)威性和公益性，為水土保持監(jiān)督管理提供更有力的支撐，給水土保持監(jiān)測工作者提出了新的時代要求。

2.5 海河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的需要

習(xí)近平總書記在黃河流域考察系列講話中提出，堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，以水而定，量水而行，因地制宜，分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，促進(jìn)流域高質(zhì)量發(fā)展，改善人民群眾生活。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略、雄安新區(qū)建設(shè)和2022年北京冬奧會相關(guān)設(shè)施建設(shè)，海河流域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)強(qiáng)度不斷加大，生產(chǎn)建設(shè)項目擾動加劇，同時，讓海河成為造福人民的幸福河將成為流域水利工作的方向，水土流失防治需進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，必須加大生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督性監(jiān)測力度，輔助水土保持監(jiān)督管理單位及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)項目，依法查處水土保持違法違規(guī)行為，為流域高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

3 海河流域水土保持監(jiān)督性監(jiān)測思路和措施

在大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時期，海河流域水土保持監(jiān)督性監(jiān)測應(yīng)緊緊圍繞服務(wù)水土保持監(jiān)督管理，加大重點區(qū)域監(jiān)督性監(jiān)測力度，完善監(jiān)督性監(jiān)測指標(biāo)體系，建立監(jiān)督性監(jiān)測聯(lián)動機(jī)制，提高監(jiān)督性監(jiān)測能力手段，更好地服務(wù)“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)。

3.1 服務(wù)水土保持監(jiān)督管理

海河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測應(yīng)結(jié)合水土保持監(jiān)督檢查工作需要，對約談和書面督查的項目，重點采用遙感影像關(guān)注擾動變化；對現(xiàn)場督查的項目，選擇線路長、區(qū)域生態(tài)脆弱、水土流失潛在風(fēng)險高且對民生影響大的開展監(jiān)督性監(jiān)測，重點關(guān)注施工高峰期和自主驗收報備期。對原有督查意見未整改落實或整改不到位的，也作為監(jiān)督性監(jiān)測對象。

3.2 加大重點區(qū)域監(jiān)督性監(jiān)測力度

以流域內(nèi)國家級重點防治區(qū)為基礎(chǔ)，重點對官廳水庫上游、密云水庫上游、潘家口大黑汀水庫上游、河北省太行山沿線水庫群上游等城市重要水源地，張承地區(qū)等生態(tài)脆弱地區(qū)，雄安新區(qū)，2022年北京冬奧會舉辦地，南水北調(diào)中線沿線等重點敏感區(qū)域的監(jiān)督性監(jiān)測，以公正客觀科學(xué)的數(shù)據(jù)反映區(qū)域人為水土流失和防治情況，為監(jiān)督執(zhí)法提供數(shù)據(jù)支撐，共同維護(hù)區(qū)域水土保持生態(tài)安全和高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合北京市每季度一次和流域其他省(自治區(qū)、直轄市)每年一次的信息化監(jiān)管項目，共同做好重點區(qū)域監(jiān)督性監(jiān)測工作。

3.3 完善監(jiān)督性監(jiān)測指標(biāo)體系

研究建立監(jiān)督性監(jiān)測項目指標(biāo)，按照項目所屬行業(yè)、建設(shè)周期、建設(shè)位置、有無渣場和取棄土場、是否涉及重點防治區(qū)等進(jìn)行水土流失風(fēng)險打分，合理劃定開展監(jiān)督性監(jiān)測項目的分?jǐn)?shù)線；建立監(jiān)督性監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信息化監(jiān)管技術(shù)規(guī)定(試行)》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化和完善監(jiān)督性監(jiān)測工作流程、技術(shù)指標(biāo)、質(zhì)量控制、成果形式等內(nèi)容，建立從方案審批階段開始的項目跟蹤機(jī)制，形成事前事中事后全過程監(jiān)督性監(jiān)測。

3.4 建立監(jiān)督性監(jiān)測聯(lián)動機(jī)制

水土保持法第四十三條規(guī)定：縣級以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)對水土保持情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，即縣級以上人民政府水行政主管部門可以以自己的名義，在管轄范圍內(nèi)獨立行使水土保持監(jiān)督檢查職責(zé)[2]。目前的行政管理體制按照流域、省、市、縣分級設(shè)立，各自開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管，監(jiān)督性監(jiān)測因委托單位不同而對應(yīng)在不同區(qū)域內(nèi)開展，但由于行政層級管理，容易形成對重點項目的重復(fù)監(jiān)測，造成行政資源的浪費，加大建設(shè)單位負(fù)擔(dān)。因此，各級監(jiān)督性監(jiān)測單位需要建立聯(lián)動機(jī)制，溝通項目監(jiān)測情況，更好地服務(wù)監(jiān)督管理。

3.5 提高監(jiān)督性監(jiān)測能力手段

充分利用好海河流域已有水土保持監(jiān)測站網(wǎng)機(jī)構(gòu)，以事業(yè)單位為主組建監(jiān)督性監(jiān)測隊伍，依托國家事業(yè)單位改革，進(jìn)一步明確水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)督性監(jiān)測職責(zé)，合理確定單位職責(zé)和人員編制。定期開展水土保持監(jiān)管和監(jiān)測新要求、新技術(shù)培訓(xùn)，提升監(jiān)督性監(jiān)測機(jī)構(gòu)人員能力素質(zhì)，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感。依托高分遙感、無人機(jī)、空間技術(shù)等新手段，加大與水土保持監(jiān)管監(jiān)測的行業(yè)融合，在快速自動解譯、實時傳輸分析等方面堅持技術(shù)創(chuàng)新和推廣應(yīng)用，以強(qiáng)有力的手段和科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)支撐監(jiān)督管理的有效開展。

4 需要處理好的幾種關(guān)系

4.1 生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督性監(jiān)測和水土保持監(jiān)管

水土保持監(jiān)管和監(jiān)督性監(jiān)測的相同點：一是工作對象相同，均為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作；二是工作內(nèi)容基本相同，均為生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持方案和相關(guān)法律法規(guī)要求落實情況；三是工作形式相同，均屬政府行為；四是工作經(jīng)費來源相同，均為國家財政預(yù)算。

水土保持監(jiān)管和監(jiān)督性監(jiān)測的不同點：一是實施單位不同，監(jiān)管由水行政主管部門實施，監(jiān)督性監(jiān)測由水行政主管部門組織，由相應(yīng)的水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)實施；二是覆蓋面不同，水土保持監(jiān)管要求生產(chǎn)建設(shè)項目全覆蓋，而監(jiān)督性監(jiān)測目前沒有明文規(guī)定，視經(jīng)費情況和項目情況酌情確定；三是關(guān)注點有所不同，水土保持監(jiān)管是全過程、內(nèi)外業(yè)的監(jiān)管，涉及水土保持工作的方方面面，監(jiān)督性監(jiān)測更關(guān)注外業(yè)，如是否超防治責(zé)任范圍、措施落實情況等，對水土保持補(bǔ)償費繳納情況不做強(qiáng)制要求。

水土保持監(jiān)督性監(jiān)測是水土保持監(jiān)管的重要手段和基礎(chǔ)。在實際工作中，監(jiān)督性監(jiān)測要成為水土保持監(jiān)管的“耳目”，為監(jiān)管提供及時精準(zhǔn)有效的信息數(shù)據(jù)[3]。

4.2 生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督性監(jiān)測和生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)測

按照“誰造成水土流失、誰負(fù)責(zé)治理、誰負(fù)責(zé)監(jiān)測”原則，開展水土保持監(jiān)測是大中型生產(chǎn)建設(shè)項目生產(chǎn)建設(shè)單位的法定義務(wù)，生產(chǎn)建設(shè)單位可自行開展或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位開展，相應(yīng)經(jīng)費由生產(chǎn)建設(shè)單位承擔(dān)。同時，生產(chǎn)建設(shè)單位要將監(jiān)測成果定期報相應(yīng)水行政主管部門。監(jiān)督性監(jiān)測是由各級水行政主管部門組織開展的水土流失監(jiān)測，一般由監(jiān)測機(jī)構(gòu)實施，經(jīng)費由各級政府承擔(dān)，監(jiān)測成果隨監(jiān)測隨上報。

監(jiān)督性監(jiān)測和生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)測均重點關(guān)注生產(chǎn)建設(shè)單位落實水土保持方案情況，在實際工作中，監(jiān)督性監(jiān)測應(yīng)充分吸收生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)測成果，更高效、更有針對性地做好自身工作，服務(wù)好水土保持監(jiān)督部門。

4.3 生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督性監(jiān)測和水土流失動態(tài)監(jiān)測

水土流失動態(tài)監(jiān)測是指對區(qū)域內(nèi)水土流失情況實現(xiàn)動態(tài)全覆蓋的監(jiān)測，掌握其流失強(qiáng)度、程度、分布等情況，監(jiān)測過程中涉及土地利用類型、坡度坡長、植被蓋度、工程建設(shè)、生產(chǎn)建設(shè)項目等一系列指標(biāo)，其中生產(chǎn)建設(shè)項目指標(biāo)關(guān)注的是擾動范圍和有無采取水土保持措施。監(jiān)督性監(jiān)測僅針對生產(chǎn)建設(shè)項目，但關(guān)注內(nèi)容比動態(tài)監(jiān)測更多、更細(xì)。

監(jiān)督性監(jiān)測和水土流失動態(tài)監(jiān)測都是水土流失監(jiān)測的重要組成部分。在實際工作過程中，應(yīng)統(tǒng)籌考慮水土流失監(jiān)測工作流程，形成“水保一張圖”的工作模式，在遙感影像獲取、水土流失因子解譯、外業(yè)復(fù)核等方面協(xié)調(diào)做好水土流失動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)督性監(jiān)測，采用統(tǒng)一數(shù)據(jù)來源和方法，避免重復(fù)勞動，提高工作效率。

5 結(jié) 語

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測是各級水行政主管部門的法定職責(zé)。在建設(shè)美麗中國、推進(jìn)“放管服”改革、水利改革發(fā)展、水土保持行業(yè)發(fā)展、海河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的新形勢新要求下，海河流域應(yīng)圍繞監(jiān)管重點，從監(jiān)測力度、指標(biāo)體系、聯(lián)動機(jī)制、能力手段等方面做好監(jiān)督性監(jiān)測，并正確處理好和水土保持監(jiān)管、生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)測及水土流失動態(tài)監(jiān)測之間的關(guān)系，進(jìn)一步提升水土流失監(jiān)測的支撐保障水平。