吳鑫櫞

（中國(guó)特種設(shè)備檢驗(yàn)協(xié)會(huì)，北京 100029）

1 許可制度的演變歷程

1.1 工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證許可階段

工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度的建立，源于1984年頒布的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》（國(guó)發(fā)[1984]54號(hào)文）和《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理辦法》（經(jīng)質(zhì)[1984]526號(hào)文）。據(jù)1985年全國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證辦公室公布的生產(chǎn)許可證產(chǎn)品實(shí)施目錄，當(dāng)時(shí)，建設(shè)部率先對(duì)塔式起重機(jī)、施工升降機(jī)實(shí)施了生產(chǎn)許可證管理，之后，生產(chǎn)許可證產(chǎn)品目錄幾經(jīng)調(diào)整，原機(jī)械部管理的電動(dòng)單梁起重機(jī)、電動(dòng)雙梁起重機(jī)、電動(dòng)葫蘆也納入了工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄。期間，個(gè)別省、市的勞動(dòng)部門(mén)還發(fā)放過(guò)起重機(jī)械制造認(rèn)可證，以代替生產(chǎn)許可證。

1.2 特種設(shè)備制造單位許可證許可階段

2000年，《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》（原國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第13號(hào)）首次提出了特種設(shè)備概念，原本分歸各個(gè)部委管理的起重機(jī)械，大部分納入了特種設(shè)備范疇，由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)統(tǒng)一管理。隨著2003年《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（國(guó)務(wù)院令第373號(hào)）的實(shí)施，其第十四條明確提出特種設(shè)備制造單位需要通過(guò)質(zhì)監(jiān)部門(mén)的許可方可從事相應(yīng)的活動(dòng)，同年6月，頒布的《關(guān)于印發(fā)<機(jī)電類(lèi)特種設(shè)備制造許可規(guī)則（試行）>的通知》(國(guó)質(zhì)檢鍋[2003]174號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“174號(hào)文”），標(biāo)志著起重機(jī)械進(jìn)入制造單位許可證許可階段。

2007年8月8日，原國(guó)家質(zhì)檢總局批準(zhǔn)發(fā)布了《特種設(shè)備制造、安裝、改造、維修質(zhì)量保證體系基本要求》（TSG Z0004-2007），其首次明確了質(zhì)量保證體系的建立原則和質(zhì)量保證體系責(zé)任人員的要求及質(zhì)量保證體系的基本要素和內(nèi)容，幫助企業(yè)建立規(guī)范、科學(xué)的具有特種設(shè)備制造、安裝、改造、維修特點(diǎn)的質(zhì)量保證體系。需要注意的是，《特種設(shè)備制造、安裝、改造、維修質(zhì)量保證體系基本要求》取代了“174號(hào)文”中關(guān)于質(zhì)保體系建立與運(yùn)行方面的要求。因此，在2007年10月1日后的起重機(jī)械制造企業(yè)評(píng)審，基本要求執(zhí)行依據(jù)是“174號(hào)文”，質(zhì)保體系方面則是《特種設(shè)備制造、安裝、改造、維修質(zhì)量保證體系基本要求》（TSG Z0004-2007）和《特種設(shè)備制造、安裝、改造、維修許可鑒定評(píng)審細(xì)則》（TSG Z0005-2007）。

1.3 特種設(shè)備生產(chǎn)許可證許可階段

2019年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：市場(chǎng)監(jiān)管總局）發(fā)布了《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于特種設(shè)備行政許可有關(guān)事項(xiàng)的公告》（2019年第3號(hào)），公告中制定了新的《特種設(shè)備生產(chǎn)單位許可目錄》。將起重機(jī)械許可項(xiàng)目由原來(lái)類(lèi)型-型式-型號(hào)/參數(shù)統(tǒng)一簡(jiǎn)化為設(shè)備類(lèi)型（新目錄中稱(chēng)為“子項(xiàng)目”），并且調(diào)整了參數(shù)級(jí)別劃分。同時(shí)，制造單位許可含安裝、修理和改造項(xiàng)目，企業(yè)不必再單獨(dú)申請(qǐng)安裝、改造、修理許可證。這兩項(xiàng)措施大大減少了企業(yè)行政審批的次數(shù)。5月13日，市場(chǎng)監(jiān)管總局以22號(hào)公告的形式發(fā)布了《特種設(shè)備生產(chǎn)和充裝單位許可規(guī)則》（TSG 07-2019）。

2 許可制度的發(fā)展方向

2013年6月29日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》，自2014年開(kāi)始起施行?！吨腥A人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》中第十八條國(guó)家按照分類(lèi)監(jiān)督管理的原則對(duì)特種設(shè)備生產(chǎn)實(shí)行許可制度。明確特種設(shè)備制造許可證，即TS認(rèn)證。即表示特征設(shè)備的生產(chǎn)含設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、維修等項(xiàng)目）、使用、檢驗(yàn)檢測(cè)相關(guān)單位由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)于評(píng)定合格的單位下發(fā)從業(yè)許可，授予使用TS認(rèn)證標(biāo)志的管理行為。對(duì)于屬于特種設(shè)備領(lǐng)域，若規(guī)定時(shí)間內(nèi)各制造、使用、檢測(cè)單位無(wú)法取得TS認(rèn)證，國(guó)家則不許其在任何有關(guān)特種設(shè)備的領(lǐng)域展開(kāi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

2019年1月16日，市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于特種設(shè)備行政許可有關(guān)事項(xiàng)的公告〔2019年第3號(hào)〕國(guó)務(wù)院在全國(guó)推行“證照分離”改革的要求，推進(jìn)《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計(jì)方案》實(shí)施，將企業(yè)制度性的交易成本降低，強(qiáng)化特種設(shè)備的監(jiān)督，通過(guò)不斷地征求意見(jiàn)，針對(duì)特種設(shè)備生產(chǎn)許可項(xiàng)目、作業(yè)人員和檢驗(yàn)檢測(cè)人員資格認(rèn)定項(xiàng)目，由市場(chǎng)監(jiān)管總局進(jìn)行了精簡(jiǎn)整合。

2019年2月18日，市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)特種設(shè)備行政許可優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管措施的公告〔2019年第8號(hào)〕市場(chǎng)進(jìn)入資質(zhì)制度改革的方向?yàn)閺U除這些資質(zhì)制度，并轉(zhuǎn)向事中與事后的監(jiān)管。為深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的改革要求，在全國(guó)范圍內(nèi)推行“證照分離”，有效降低企業(yè)制度性交易成本，強(qiáng)化特種設(shè)備監(jiān)管，通過(guò)各方面的意見(jiàn)，市場(chǎng)監(jiān)管總局制定了《特種設(shè)備行政許可優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的措施》。

2019年5月13日，市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于發(fā)布《特種設(shè)備生產(chǎn)和充裝單位許可規(guī)則》的公告〔2019年 第22號(hào)〕，市場(chǎng)監(jiān)管總局制定了《特種設(shè)備生產(chǎn)和充裝單位許可規(guī)則》（TSG 07—2019），現(xiàn)予批準(zhǔn)發(fā)布施行。

2019年9月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)國(guó)發(fā)〔2019〕18號(hào)。為轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，加強(qiáng)并規(guī)范事中與事后監(jiān)管，以公正監(jiān)管促進(jìn)公平的競(jìng)爭(zhēng)，為打造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商的環(huán)境，提出幾點(diǎn)意見(jiàn)。

2019年，許可制度得到了優(yōu)化，從目錄的調(diào)整，許可的改革，到法規(guī)體系的優(yōu)化。在資源配置中將市場(chǎng)的決定性作用充分地發(fā)揮出來(lái)，政府作者得到更好的發(fā)揮，持續(xù)深化“放管服”改革，堅(jiān)持放管結(jié)合、并重，把行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來(lái)，使事中事后監(jiān)管體系更加公平公正、公開(kāi)透明、簡(jiǎn)約高效，形成市場(chǎng)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局，提高市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵭兄攸c(diǎn)監(jiān)管。對(duì)食品、藥品、醫(yī)療器械等重點(diǎn)產(chǎn)品，建立以產(chǎn)品編碼管理為手段的追溯體系。

現(xiàn)行的特種設(shè)備設(shè)計(jì)、制造、安裝、修理、改造、檢驗(yàn)資格申請(qǐng)實(shí)行的是行政許可制。若僅為掌握投資與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，為市場(chǎng)監(jiān)管提供準(zhǔn)確可靠的信息，那備案制是否可以成為市場(chǎng)進(jìn)入類(lèi)行政審批的替代性制度，與進(jìn)入審批相比的區(qū)別是：提交材料方面，提交備案的材料為企業(yè)地址、法定代表人、營(yíng)業(yè)執(zhí)照等基本經(jīng)營(yíng)信息，但審批中提交的材料是符合市場(chǎng)進(jìn)入條件的；一般情況下備案無(wú)須審核，對(duì)于需要核查的備案，也只是核實(shí)備案信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，審批過(guò)程中是審查而進(jìn)入審批，是對(duì)申請(qǐng)人是否符合進(jìn)入條件的審查；從法律角度講，備案申請(qǐng)人對(duì)備案信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，若因備案不真實(shí)、不準(zhǔn)確而出現(xiàn)的一切法律問(wèn)題，由申請(qǐng)人承擔(dān)，必須通過(guò)審批后方可從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，否則，將會(huì)受到公法處罰甚至刑事責(zé)任。

針對(duì)能以其他方式控制的社會(huì)性危害活動(dòng)，不僅要建立必要的監(jiān)管制度，還需要替代性的制度。黑名單制度為市場(chǎng)進(jìn)入類(lèi)審批改革中最重要的替代性制度。國(guó)務(wù)院于2014年6月14日發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020)》，是關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。綱要要求：“在現(xiàn)有行政處罰措施的基礎(chǔ)上，健全失信懲戒制度，各行業(yè)建立黑名單制度與市場(chǎng)退出機(jī)制?！?起重機(jī)械行業(yè)中安裝資質(zhì)、制造資質(zhì)管理不規(guī)范，制造質(zhì)量把控不嚴(yán)格，一些有問(wèn)題的起重機(jī)械流向市場(chǎng)，造成經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)這些安裝、制造單位予以降資質(zhì)、網(wǎng)上公示，信息查詢(xún)系統(tǒng)查詢(xún)并責(zé)令進(jìn)行整改，屢次發(fā)現(xiàn)不整改，建議列入黑名單，責(zé)令退出市場(chǎng)。

3 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，特種設(shè)備數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，又發(fā)生多起重特大安全生產(chǎn)事故，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失?！吨腥A人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》的頒布是把人民生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位。目前，從法規(guī)方面而言，對(duì)特種設(shè)備生產(chǎn)實(shí)行許可制度。審批改革主要由行政主導(dǎo)、中央政府定期發(fā)布決定的形式推動(dòng)，改革至今，主要是法律設(shè)定事項(xiàng)需要清理，進(jìn)一步改革必定是全面清理和修訂法律方面。起重機(jī)械的市場(chǎng)進(jìn)入類(lèi)審批的改革，行政審批改革的順利推進(jìn)還需要其他制度或改革的配合。