田志娟

(廣東科學(xué)技術(shù)職業(yè)學(xué)院 文化與傳媒學(xué)院，廣東 珠海 519000)

現(xiàn)代公共行政分為國(guó)家行政和社會(huì)自治行政兩個(gè)領(lǐng)域，該兩個(gè)領(lǐng)域均應(yīng)受到行政法治的關(guān)懷。在我國(guó)公共行政民主化和社會(huì)化的趨勢(shì)下，社會(huì)自治行政的理念和實(shí)踐早已應(yīng)運(yùn)而生。在行政法與行政訴訟法學(xué)界，由于學(xué)者們的研究對(duì)象、研究目的、研究視角與方法等不同，社會(huì)自治行政研究話語(yǔ)并不統(tǒng)一，研究成果相對(duì)分散，社會(huì)自治行政相關(guān)基本范疇尚待厘清和達(dá)成共識(shí)。

受傳統(tǒng)行政主體理論和行政訴訟被告制度的限制，立法上依然沿襲著公共行政國(guó)家壟斷的制度定式，社會(huì)自治行政并未獲得應(yīng)有的理論重視和制度評(píng)價(jià)。實(shí)踐中，社會(huì)自治行政行為引發(fā)的糾紛經(jīng)由《行政訴訟法》中“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”的被告名義被納入司法審查，套用針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行政行為所設(shè)置的制度原理和程序規(guī)則予以解決，這一做法典型地違背了制度(程序)相稱性原理。社會(huì)自治行政行為的司法審查應(yīng)當(dāng)基于對(duì)社會(huì)自治行政主體之“社會(huì)性”、行為之“自治性”的本質(zhì)判斷，適用其特有的制度原理和程序規(guī)則予以解決。從行政法的角度，社會(huì)自治行政主體相較于傳統(tǒng)國(guó)家行政主體(即機(jī)關(guān)行政主體和公務(wù)行政主體)，在公權(quán)力的來(lái)源和性質(zhì)、權(quán)力行使規(guī)則、權(quán)力制約機(jī)制等方面均存在差異；從行政訴訟法的角度，社會(huì)自治公權(quán)力的行使將引發(fā)有別于傳統(tǒng)行政訴訟的司法審查和權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題，這些差異的客觀性以及基于該差異產(chǎn)生的特定制度需求的正當(dāng)性亟待驗(yàn)證。

社會(huì)自治組織作為與傳統(tǒng)國(guó)家行政主體相對(duì)應(yīng)的組織體，無(wú)疑是社會(huì)自治行政本體性研究的起始范疇。本文擬對(duì)社會(huì)自治組織的概念、特征與類型等基本問(wèn)題試做探討，以期對(duì)社會(huì)自治組織行政行為司法審查的應(yīng)然理論路徑和特有制度機(jī)理的研究做出理論準(zhǔn)備。

一、社會(huì)自治組織的概念和特征

1.社會(huì)自治組織的概念。 在行政法與行政訴訟法學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們?cè)谘芯孔灾闻c法治的關(guān)系、社會(huì)自治規(guī)則、公共行政組織的法律規(guī)制等問(wèn)題時(shí)，對(duì)于社會(huì)自治組織及其社會(huì)公權(quán)力行使問(wèn)題有不同層面和程度的涉及(比較有代表性的研究成果有：姜明安教授《法治的自治基礎(chǔ)與自治的法治保障》，載《法制日?qǐng)?bào)》2002年2月17日；薛剛凌教授《社會(huì)自治規(guī)則探討——兼論社會(huì)自治規(guī)則與國(guó)家法律的關(guān)系》，載《行政法學(xué)研究》2006年第1期；周佑勇教授《公共行政組織的法律規(guī)制》，載《北方法學(xué)》2007年第1期，等)。當(dāng)然，也有少數(shù)學(xué)者將社會(huì)自治組織這一范疇作為直接的研究對(duì)象。例如，有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)自治組織是指“一定范圍的社會(huì)成員自主自愿組成,實(shí)行自治自律,為維護(hù)和發(fā)展共同事業(yè)、共同利益和社會(huì)公共利益,對(duì)其成員提供一定的公共管理和公共服務(wù),不以營(yíng)利、政治及宗教為目的的社會(huì)組織”[1]。

筆者認(rèn)為，在行政法和行政訴訟法上，符合一定條件的社會(huì)自治組織應(yīng)當(dāng)被賦予獨(dú)立的法律主體地位。服務(wù)于該判斷，擬將社會(huì)自治組織界定為：由社會(huì)成員自愿組成，在特定領(lǐng)域內(nèi)向其成員履行公共職能，按照其章程展開(kāi)活動(dòng)的正式性組織。

2.社會(huì)自治組織的特征。

(1)自發(fā)性。首先，社會(huì)自治組織應(yīng)該是自然人、法人或其他組織自愿、自發(fā)結(jié)成的集合體或聯(lián)合體，它有別于依法強(qiáng)制組建的組織。社會(huì)自治組織成員聚合的基礎(chǔ)或根據(jù)不是勞動(dòng)分工，而是源自成員的共同特征和共同認(rèn)同，例如職業(yè)、性別、年齡、行業(yè)、身份、信仰、志趣等方面的一致性。社會(huì)自治組織成員聚合強(qiáng)調(diào)的是“人合性”，正所謂“物以類聚，人以群分”。其次，作為組織要素的財(cái)產(chǎn)，在來(lái)源上體現(xiàn)為非國(guó)家性。經(jīng)費(fèi)自給是社會(huì)自治組織按照成員共同意志獨(dú)立實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和保障。實(shí)踐中，社會(huì)自治組織的經(jīng)費(fèi)主要通過(guò)成員交納會(huì)費(fèi)和社會(huì)捐贈(zèng)獲得。最后，在組織機(jī)構(gòu)上，社會(huì)自治組織與執(zhí)政黨組織、國(guó)家機(jī)關(guān)體系，以及其他由財(cái)政資金維持運(yùn)行的機(jī)構(gòu)相分離，具有獨(dú)立性。

(2)互益性。社會(huì)自治組織的互益性，是指社會(huì)自治組織以促進(jìn)其內(nèi)部成員的特定共同利益為組織目的或宗旨，而非以利潤(rùn)最大化為目的，也不以服務(wù)于社會(huì)公共利益為首要目標(biāo)。 社會(huì)自治組織不從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不存在利潤(rùn)分配問(wèn)題。社會(huì)自治組織的服務(wù)對(duì)象限于組織內(nèi)部成員，利益范圍限于組織內(nèi)部成員的特定共同利益，雖然某些社會(huì)自治組織也可能承擔(dān)一定的社會(huì)公益職能，但其根本職能仍是為其內(nèi)部成員的特定公共利益服務(wù)。

(3)合法性。合法性，意味著“自治”乃為法律之下的自治。

在我國(guó)，社會(huì)自治組織的合法性主要體現(xiàn)在組織成立的合法性與活動(dòng)內(nèi)容的合法性兩個(gè)方面。一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織采用登記審批和日常活動(dòng)上的“雙重管理”體制。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備法人條件，其成立應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意和登記管理機(jī)關(guān)登記，并符合會(huì)員總數(shù)、名稱和組織機(jī)構(gòu)、住所、工作人員、資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源、民事責(zé)任能力等方面的規(guī)定條件。這種管理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單位“掛靠”體制的沿襲，隨著社會(huì)組織管理制度改革的不斷深化，情況已有所轉(zhuǎn)變。2013年，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》發(fā)布，該《方案》將部分社會(huì)組織的成立由“審查制”改為“登記制”(1)《方案》指出：“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！敝档藐P(guān)注的是，由于立法并未明示“登記”的法律性質(zhì)，實(shí)踐中，就登記行為究竟是行政許可、還是行政確認(rèn)存在著一定爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，“登記”應(yīng)屬于行政確認(rèn)，并且政府對(duì)社會(huì)自治組織法律規(guī)制的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)由事前的審查控制轉(zhuǎn)向事后的行為監(jiān)督。。就社會(huì)自治組織的法人類型而言，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法總則》(2017年)對(duì)法人制度類型的規(guī)定，理論上，社會(huì)自治組織可以依法取得非營(yíng)利性法人(社會(huì)團(tuán)體法人資格)或者特別法人(基層群眾性自治組織法人資格)。在活動(dòng)內(nèi)容的合法性上，社會(huì)自治組織應(yīng)當(dāng)遵守我國(guó)的憲法、法律、法規(guī)，依其章程開(kāi)展自治活動(dòng)。實(shí)踐中，社會(huì)自治組織成立時(shí)，往往在官方提供格式文本指引的組織章程中申明該組織將依法行為。(2)例如，《中國(guó)足協(xié)章程》(2014)第2條申明“本章程依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)體育法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《國(guó)際足球聯(lián)合會(huì)章程》以及《亞洲足球聯(lián)合會(huì)章程》的有關(guān)規(guī)定制定”。第3條申明“中國(guó)足協(xié)作為獨(dú)立法人，遵守中華人民共和國(guó)憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策，依法自主開(kāi)展活動(dòng)”。

(4)自律性。社會(huì)自治組織的自律性主要體現(xiàn)在其內(nèi)部管理規(guī)范的制定與適用上。 現(xiàn)代、正式的社會(huì)自治組織往往“用理性的方式設(shè)計(jì)以期實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)”[2]。

社會(huì)自治組織通過(guò)一定的民主程序確認(rèn)組織宗旨、制定組織章程和管理規(guī)范，獲得成員的普遍認(rèn)同并對(duì)全體成員構(gòu)成事實(shí)約束力。章程等制度規(guī)范是社會(huì)自治組織全體成員共同治理意志的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)組織有序運(yùn)行的根本保證和處理組織事務(wù)的基本依據(jù)。社會(huì)自治組織依章程等制度規(guī)范對(duì)組織成員進(jìn)行管理、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲，以及對(duì)組織內(nèi)部糾紛進(jìn)行處理等行為也是自律的重要內(nèi)容。一般情況下，社會(huì)自治組織之外的其他社會(huì)主體應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)自治組織的自律行為保持尊重，不得非法干涉。

二、社會(huì)自治組織相關(guān)概念分析

在域外，用以描述政府與市場(chǎng)外的社會(huì)組織的用語(yǔ)并不統(tǒng)一。1973年，美國(guó)學(xué)者西奧多·萊維特(Theodore Levitt)提出了“第三部門”的概念，用以描述介于公共組織和私人組織之間的社會(huì)部門。萊維特認(rèn)為“第三部門”具有市場(chǎng)的靈活性和效率性，以及行政機(jī)關(guān)的可預(yù)測(cè)性和公平性，克服了企業(yè)逐利和政府的科層局限。[3]目前，“第三部門”中比較有影響力的組織類型有Non-Profit Organization(非營(yíng)利組織)、Non-Governmental Organization(非政府組織)、Tax-exempt Organization(免稅組織)、Voluntary Organization(自愿組織)、Civil Society Organization(公民社會(huì)組織)、Charitable Organization(慈善組織)等。在國(guó)內(nèi)，與“第三部門”相對(duì)應(yīng)，用于描述介于政府和市場(chǎng)之間的那部分公共領(lǐng)域的概念可謂眼花繚亂，主要有民間組織、社會(huì)組織、非政府組織、非營(yíng)利組織、社會(huì)中介組織、社會(huì)自治組織等。由于學(xué)科領(lǐng)域、研究主體、研究目的、研究側(cè)重以及話語(yǔ)場(chǎng)合的不同，許多概念之間存在一定的重疊或差異。為厘清上述概念與筆者擬討論的“社會(huì)自治組織”的關(guān)系，避免因概念交叉造成的混亂，以下對(duì)相關(guān)概念略作梳理、分析。

1.社會(huì)組織。目前，我國(guó)官方用以描述介于國(guó)家與公民之間的組織形態(tài)的術(shù)語(yǔ)主要是“社會(huì)組織”。不精確地講，官方所謂“社會(huì)組織”與非官方所謂“民間組織”大致同義，而不被法律所認(rèn)可的社會(huì)組織，官方則稱“非法民間組織”。

在我國(guó)， 普通民眾所言“民間組織”是一個(gè)與國(guó)家政權(quán)組織體系相對(duì)應(yīng)的泛稱，并不是一個(gè)具有特定法律含義的術(shù)語(yǔ)，但這并不意味著“民間組織”是法律和政策調(diào)整的真空地帶。事實(shí)上，目前官方所謂“社會(huì)組織”也是從“民間組織”的稱謂轉(zhuǎn)變而來(lái)。2006年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆六中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干問(wèn)題的重大決議》，對(duì)傳統(tǒng)“民間組織”的提法進(jìn)行改造，提出了“社會(huì)組織”這一稱謂，在一定程度上糾正了社會(huì)上對(duì)民間組織存在的片面認(rèn)識(shí)，化解了“民間組織”與政府相對(duì)應(yīng)，甚至是相對(duì)立的誤解，凝聚了共識(shí)。該《決議》第一次全面、系統(tǒng)地闡述了社會(huì)組織的相關(guān)思想，并明確提出要“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能，堅(jiān)持培養(yǎng)和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會(huì)組織的政策”。在中國(guó)共產(chǎn)黨十七大報(bào)告中，“社會(huì)組織”的概念被系統(tǒng)性確認(rèn)。此后，中國(guó)官方開(kāi)始正式使用“社會(huì)組織”一稱，相應(yīng)地，在我國(guó)的有關(guān)政策及理論研究中也逐步將“民間組織”的稱謂改變?yōu)椤吧鐣?huì)組織”。目前，我國(guó)社會(huì)組織的主要類型包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位。

(1)社會(huì)團(tuán)體。建國(guó)初，為了重建社會(huì)秩序，清理、改造舊社會(huì)遺留的各種社會(huì)組織,政務(wù)院于1950年10月頒布《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，“社會(huì)團(tuán)體”成為專門法律概念。1989年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》取代了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》。根據(jù)該《條例》，“社會(huì)團(tuán)體”包括“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)組織的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、研究會(huì)、基金會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、促進(jìn)會(huì)、商會(huì)等”。1998年10月，國(guó)務(wù)院制定新《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，并于2016年2月修訂，據(jù)此，社會(huì)團(tuán)體是指“中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”。社會(huì)團(tuán)體是我國(guó)非營(yíng)利性社會(huì)組織的主要形式，代表了我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)組織的主流部分。社會(huì)團(tuán)體屬于會(huì)員制組織，與基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位的非會(huì)員制、實(shí)體性結(jié)構(gòu)具有顯著區(qū)別。

“人民團(tuán)體”是與社會(huì)團(tuán)體高度關(guān)聯(lián)的一個(gè)概念，它是當(dāng)代中國(guó)政治生活的重要組成部分，地位特殊。一方面，“人民團(tuán)體”是人民群眾自己的組織，但同時(shí)作為中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)系人民群眾的紐帶和橋梁它又承擔(dān)著特定的政治功能，是統(tǒng)一戰(zhàn)線的一種組織形式?！叭嗣駡F(tuán)體”雖然在名義上是非政府性的組織，但卻一定程度上行使著部分政府職能，帶有準(zhǔn)官方性質(zhì)?！叭嗣駡F(tuán)體”一般由官方自上而下組建，在社團(tuán)的登記管理上也有別于普通的社會(huì)組織。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條的規(guī)定，參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體和由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體不屬于條例規(guī)定登記的范圍。實(shí)踐中，各“人民團(tuán)體”大多被列入“中央黨群機(jī)關(guān)”，其主要任務(wù)、機(jī)構(gòu)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由中央機(jī)構(gòu)編制管理部門直接確定，其公務(wù)人員一般參照《公務(wù)員法》管理。

(2)基金會(huì)。根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004年)第2條，基金會(huì)是指“利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，依法成立的非營(yíng)利性法人”。根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第3條，我國(guó)的“基金會(huì)分為面向公眾募捐的基金會(huì)(公募基金會(huì))和不得面向公眾募捐的基金會(huì)(非公募基金會(huì))。公募基金會(huì)按照募捐的地域范圍，分為全國(guó)性公募基金會(huì)和地方性公募基金會(huì)”?；饡?huì)必須在民政部門登記方能合法運(yùn)作，就其性質(zhì)而言是一種民間非營(yíng)利組織。作為一種基本的社會(huì)組織和制度形態(tài)，基金會(huì)不同于政府、企業(yè)，也有別于一般的非營(yíng)利組織，公益性、非營(yíng)利性、非政府性和基金信托性是基金會(huì)的基本特征。

(3)民辦非企業(yè)單位。上世紀(jì)90年代初，中國(guó)單位制度改革，過(guò)去事業(yè)單位完全由國(guó)家興辦的局面有所打破，社會(huì)上出現(xiàn)了由私人或社會(huì)出資興辦的“民辦事業(yè)單位”。1996年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》，對(duì)“民辦事業(yè)單位”這一概念作出修正，即事業(yè)單位僅限于國(guó)家出資舉辦(含國(guó)家財(cái)政全額撥款和差額撥款)，“民辦事業(yè)單位”改稱為“民辦非企業(yè)單位”。根據(jù)國(guó)務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年)，民辦非企業(yè)單位是指“企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”。實(shí)踐中，民辦非企業(yè)單位分布在教、科、文、衛(wèi)等行業(yè)中，如有民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院、民辦藝術(shù)表演團(tuán)體、民辦科學(xué)研究院所、民辦福利院等。

2.非政府組織。非政府組織(Non-Governmental Organizations，縮寫NGO)，從淵源上，主要是指國(guó)際性的民間組織。一般認(rèn)為，“非政府組織”一詞作為正式法律用語(yǔ)始于《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條。1952年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)的第288(X)號(hào)決議正式將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國(guó)際組織都可被看作非政府組織”。1996年，聯(lián)合國(guó)通過(guò)了1996/31號(hào)決議，將“非政府組織”定義為“在地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上組織起來(lái)的非營(yíng)利性的、自愿的公民組織”。該定義將非政府組織概念的涵蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至在各國(guó)或地區(qū)活動(dòng)的國(guó)際、國(guó)內(nèi)和社區(qū)組織，“允許其以自己獨(dú)立的名義參與聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的會(huì)議，并通過(guò)在經(jīng)社理事會(huì)使之具備咨詢地位，進(jìn)而可以間接地在聯(lián)合國(guó)表達(dá)自己的主張”[4]。在我國(guó)，“非政府組織”直陳其“非政府”的組織屬性，這一表述主要為研究公民社會(huì)的學(xué)者所偏好，在我國(guó)立法和官方文件中并未采納“非政府組織”的表述。

3.非營(yíng)利組織。在國(guó)際上，對(duì)非營(yíng)利組織(Non-Profit Organization，NPO)的定義有多個(gè)背景，目前比較有代表性的觀點(diǎn)有：(1)法律上的定義。例如，《美國(guó)稅法》501(c)(3)規(guī)定，非營(yíng)利組織本質(zhì)上是一種限制其將凈余額分配給任何監(jiān)督與經(jīng)營(yíng)該組織的人(組織的成員、董事和經(jīng)理等)的組織。(3)根據(jù)《美國(guó)稅法》501(c)(3)的規(guī)定，非營(yíng)利組織必須滿足三個(gè)條件：一是組織的運(yùn)作目標(biāo)完全是為了從事慈善性、教育性和科學(xué)性的事業(yè)，或者是為達(dá)到稅法明文規(guī)定的其他目的。二是組織的凈收入不能用于使私人受惠。三是組織所從事的主要活動(dòng)不是為了影響立法，也不干預(yù)公開(kāi)選舉。(2)從資金來(lái)源上定義。例如，聯(lián)合國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)劃分為5大類：金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)、政府、非營(yíng)利組織和家庭。非營(yíng)利組織與其他4類組織的區(qū)別在于，非營(yíng)利組織的大部分收入不是來(lái)自以市場(chǎng)價(jià)格出售的商品和服務(wù)，而是來(lái)自其成員繳納的會(huì)費(fèi)和支持者的捐贈(zèng)。(3)根據(jù)組織的“結(jié)構(gòu)與運(yùn)作”來(lái)定義。例如，美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心的萊斯特·薩拉蒙(Lester Salamon)教授提出了非營(yíng)利組織的5個(gè)條件，即組織性、民間性、非利潤(rùn)分配性、自治性和自愿性。(4)從組織的特征來(lái)定義。例如，沃夫(Wolf)認(rèn)為，非營(yíng)利組織具有以下5個(gè)特征：有服務(wù)大眾的宗旨；有不以營(yíng)利為目的的組織結(jié)構(gòu)；有一個(gè)不致令任何個(gè)人利己營(yíng)私的管理制度；本身具有合法免稅地位；具有可提供捐贈(zèng)人減免稅的合法地位。[5]

我國(guó)學(xué)者所使用的“非營(yíng)利組織”的概念，其含義基本同于國(guó)際上的“非營(yíng)利組織”(NPO)，但具體定義五花八門。在我國(guó)，“非營(yíng)利組織”和“非政府組織”兩個(gè)概念經(jīng)常被不加區(qū)分地使用，相比較而言，“非營(yíng)利組織”政治敏感性較弱。在2004年財(cái)政部制定的《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》中就明確使用了“民間非營(yíng)利組織”的概念，并對(duì)之作了若干表現(xiàn)形式的列舉。

4.市場(chǎng)(或社會(huì))中介組織。1993年，《中共中央關(guān)于建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出了“市場(chǎng)中介組織”的概念。據(jù)此，有學(xué)者以“市場(chǎng)中介組織”為研究對(duì)象，把期貨交易所、信托投資公司、證劵交易所、投資資金公司、租賃公司、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、信息咨詢機(jī)構(gòu)、資信和資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、公證處、仲裁委員會(huì)以及行會(huì)、商會(huì)等，都?xì)w入“市場(chǎng)中介組織”的范疇。[6]也有學(xué)者從政府職能轉(zhuǎn)變的視角出發(fā)，將承接部分公共管理職能的社會(huì)組織概稱為“社會(huì)中介組織”，并認(rèn)為，作為一個(gè)類概念，“社會(huì)中介組織”應(yīng)當(dāng)具有非政府性、非營(yíng)利性、公益性、公共權(quán)力、中介性的特征。[7]

“市場(chǎng)中介組織”抑或“社會(huì)中介組織”的所謂“中介”，意在凸顯該類組織在政府與市場(chǎng)、國(guó)家與公民之間的橋梁作用?！爸薪椤苯M織的功能主要是在充分尊重政府與市場(chǎng)(或國(guó)家與公民)各自特質(zhì)的前提下，將兩者的優(yōu)勢(shì)互通互補(bǔ)，從而達(dá)到雙方共贏和社會(huì)整體利益的增進(jìn)。

5.準(zhǔn)政府組織。在行政法學(xué)界，有學(xué)者提出了“準(zhǔn)政府組織”的概念[8]。該概念的提出以中國(guó)的“國(guó)家——社會(huì)關(guān)系正在變動(dòng)之中”為認(rèn)識(shí)前提，將那些在性質(zhì)、功能、與政府的關(guān)系等方面趨同于政府的組織從普通社會(huì)自治或非政府組織的網(wǎng)絡(luò)中剝離出來(lái)予以特別觀察?！皽?zhǔn)政府組織”的概念，強(qiáng)調(diào)的是基于其官方與非官方的性質(zhì)糅合所體現(xiàn)出的對(duì)政府管理意向的傳達(dá)功能。

實(shí)踐中，準(zhǔn)政府組織和政府組織之間在資金來(lái)源、組織人事方面難以徹底剝離，政府在日常的行政活動(dòng)中往往將準(zhǔn)政府組織視為自己的附屬機(jī)構(gòu)，要求或通過(guò)其傳達(dá)國(guó)家公共管理和服務(wù)的意志。老百姓形象地將這些準(zhǔn)政府組織稱為“二政府”。另一方面，準(zhǔn)政府組織又有一定的自治特性。許多準(zhǔn)政府組織在特定領(lǐng)域內(nèi)履行國(guó)家行政職能以外的社會(huì)公共行政職能，其所涉事務(wù)通常具有較強(qiáng)的專業(yè)性，在其領(lǐng)域范圍內(nèi)的管理行為也具有一定的自主性。

三、社會(huì)自治組織的主要類型

1.按組織成員的聯(lián)結(jié)紐帶劃分。

(1)生理特質(zhì)的聯(lián)結(jié)。以性別、年齡等生理特質(zhì)為聯(lián)結(jié)紐帶，常見(jiàn)的社會(huì)自治組織主要有：女性自治組織、青年自治組織、老年自治組織、殘疾人自治組織、同性戀自治組織等類型。

(2)社會(huì)特質(zhì)的聯(lián)結(jié)。以職業(yè)、行業(yè)等社會(huì)共同因素為聯(lián)結(jié)紐帶，可將現(xiàn)有常見(jiàn)的社會(huì)自治組織劃分為：1)行業(yè)自治組織。行業(yè)自治組織，是指由從事同類生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)、公益的企業(yè)或其他非企業(yè)社會(huì)主體組成的社會(huì)自治組織。行業(yè)自治組織的組織成員主要是組織，通常為法人組織。組織具有對(duì)內(nèi)對(duì)外兩個(gè)方面的目的或職能：對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部的自主治理、增進(jìn)組織成員的共同利益、調(diào)處組織成員間的糾紛；對(duì)外，在整體上代表組織成員協(xié)調(diào)與政府等社會(huì)主體的關(guān)系，維護(hù)組織成員共同的合法權(quán)益，促推行業(yè)的整體發(fā)展。如，中國(guó)足球協(xié)會(huì)。2)職業(yè)自治組織。職業(yè)自治組織，是指由從事相同職業(yè)的社會(huì)成員組成的社會(huì)自治組織。實(shí)踐中，我國(guó)職業(yè)自治組織的成員主要是從事相同職業(yè)的個(gè)人。3)工會(huì)組織。工會(huì)(trade union)在原初意義上是西方工業(yè)革命時(shí)期產(chǎn)業(yè)工人為維護(hù)自身權(quán)益而自發(fā)形成的社會(huì)自治組織。目前，我國(guó)各級(jí)各行業(yè)各單位中的工會(huì)組織屬于社會(huì)團(tuán)體，具有其獨(dú)特的政治功能。

(3)精神特質(zhì)的聯(lián)結(jié)。以社會(huì)自治組織成員的特定精神需求等社會(huì)共同因素為聯(lián)結(jié)紐帶，可將社會(huì)自治組織主要?jiǎng)澐譃椋?)學(xué)術(shù)自治組織。學(xué)術(shù)自治組織是指由從事同類專業(yè)研究和實(shí)踐的社會(huì)個(gè)體成員自發(fā)組建的社會(huì)自治組織。組織的目的主要是建立專業(yè)學(xué)術(shù)規(guī)范、組織專業(yè)學(xué)術(shù)交流、促進(jìn)學(xué)科的發(fā)展等。學(xué)術(shù)自治組織通常使用“學(xué)會(huì)”、“研究會(huì)”等名稱，如法學(xué)會(huì)、醫(yī)學(xué)會(huì)、國(guó)情研究會(huì)等。2)興趣自治組織。社會(huì)成員基于共同的興趣愛(ài)好結(jié)成的社會(huì)自治組織，組織的目的是組織成員共同進(jìn)行興趣活動(dòng)、交流心得、豐富生活。如，書(shū)畫(huà)協(xié)會(huì)、氣功協(xié)會(huì)等組織。此類組織一般存在于社會(huì)基層，其規(guī)模較小、組織化程度較低、穩(wěn)定性較低。3)社交自治組織。社交自治組織主要是具有相同生活旨趣、有共同經(jīng)歷的社會(huì)個(gè)體成員為實(shí)現(xiàn)特定領(lǐng)域的社會(huì)交往、聯(lián)絡(luò)社會(huì)資源而組建的，如同學(xué)會(huì)、老鄉(xiāng)會(huì)等組織。

(4)任務(wù)的聯(lián)結(jié)。以社會(huì)自治組織所承載的任務(wù)目標(biāo)或組織功能為依據(jù)，可以將我國(guó)目前的社會(huì)自治組織劃分為農(nóng)村的村民委員會(huì)、城市社區(qū)的居民委員會(huì)、居民小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)等類型?；谕瓿商囟ㄈ蝿?wù)目標(biāo)的社會(huì)自治組織其組織價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)特定的任務(wù)目標(biāo)。任務(wù)型組織不強(qiáng)調(diào)成員在生理、社會(huì)和精神方面的共同特質(zhì)，而是強(qiáng)調(diào)組織功能。社會(huì)自治組織的任務(wù)由成員自行共同確定，它不是社會(huì)分工體系中不可缺少的內(nèi)容，而只是補(bǔ)充其他組織之不足，完成一定的社會(huì)功能。[9]從受益角度看，任務(wù)型社會(huì)自治組織強(qiáng)調(diào)互益性，受益者主要是組織成員，但是也不排除實(shí)現(xiàn)互益性的同時(shí)產(chǎn)生服務(wù)于社會(huì)公共利益的益他性效應(yīng)。

2.按組織成員的地域覆蓋范圍劃分。社會(huì)自治組織按其成員的地域覆蓋范圍，可分為全國(guó)性社會(huì)自治組織和地方性社會(huì)自治組織。

(1)全國(guó)性社會(huì)自治組織，通常面向全國(guó)范圍內(nèi)吸納成員，成員來(lái)源分布廣泛，組織的社會(huì)影響力較大，如“中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)”。

(2)地方性社會(huì)自治組織。地方性社會(huì)自治組織一般對(duì)成員來(lái)源有明確的地域限制。實(shí)踐中，地方自治組織的成員分布限于特定地域，如“廣東地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)”。

3.按組織的自治程度劃分。社會(huì)自治組織的“自治”存在于兩個(gè)維度：對(duì)其內(nèi)部成員進(jìn)行組織、管理的自主性和相對(duì)于外部環(huán)境(主要是政府)的獨(dú)立性。根據(jù)后者，即相對(duì)于外部環(huán)境(政府)的獨(dú)立程度，社會(huì)自治組織可以劃分為自治型和半自治型兩種類型。目前，我國(guó)社會(huì)自治組織的自治程度具體可以從組織的形成過(guò)程、社團(tuán)主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生、社團(tuán)主要領(lǐng)導(dǎo)的身份以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面予以考察。

(1)自治型社會(huì)組織。自治型社會(huì)組織在與政府的關(guān)系中具有較高的獨(dú)立性，具有前述社會(huì)自治組織特征中顯著的自發(fā)性，主要表現(xiàn)在組織自發(fā)成立、經(jīng)費(fèi)來(lái)源于非國(guó)家、管理和事務(wù)決策自主等方面。自治型社會(huì)組織的存在和運(yùn)行，客觀上形成了與國(guó)家在社會(huì)治理領(lǐng)域的治理分權(quán)。

(2)半自治型社會(huì)組織。有學(xué)者認(rèn)為，“半官半民”性是現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)自治組織的顯著特征。所謂“半民”，即“半自治”，或不徹底的自治；相應(yīng)地，事物的另一面則是“半官”，即“半官方”或“半官辦”。這種半自治性，首先表現(xiàn)在社會(huì)自治組織與政府機(jī)構(gòu)的組織勾連上，實(shí)踐中，組織規(guī)模和社會(huì)影響力越大，勾連往往越緊密。例如，作為我國(guó)《憲法》、《村委會(huì)組織法》所確認(rèn)的基層群眾性自治組織的村民委員會(huì)，盡管在名義上是自治的，但實(shí)踐中基層黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、工作指導(dǎo)的形式對(duì)其進(jìn)行影響和控制，村民委員會(huì)依村規(guī)民約進(jìn)行村務(wù)管理的自主行為受到了一定程度的干預(yù)。而大量“人民團(tuán)體”則維持著依法強(qiáng)制組建的法定組織的地位，事實(shí)上超越了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法律規(guī)范的規(guī)制。其次，相當(dāng)數(shù)量的社會(huì)自治組織在經(jīng)費(fèi)上受到政府的資助或者在經(jīng)費(fèi)上依賴于政府。例如，《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》(2017年)列舉的協(xié)會(huì)“經(jīng)費(fèi)來(lái)源”就包括“財(cái)政補(bǔ)助”，而中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、中華醫(yī)學(xué)會(huì)等組織的章程載明其經(jīng)費(fèi)包括“政府撥款”。究其成因，這種半官半民性主要是由中國(guó)現(xiàn)階段的“雙軌制”(市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)并存、市場(chǎng)與政策同時(shí)作用)所決定的。目前，社會(huì)自治組織作為“雙軌制”的產(chǎn)物必然帶有新舊兩種體制作用的痕跡，這也就決定了社會(huì)自治組織身份的復(fù)雜性和過(guò)渡性。

近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)自上而下與自下而上相結(jié)合的雙向機(jī)制來(lái)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，還權(quán)于社會(huì)，社會(huì)的民主性有所增強(qiáng)，社會(huì)自治組織正隨著我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)的政府體制改革而獲得生長(zhǎng)空間。例如，2015年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》并在網(wǎng)上向社會(huì)公布。該《方案》明確提出：“中國(guó)足球協(xié)會(huì)與體育總局脫鉤，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作計(jì)劃制定、財(cái)務(wù)和薪酬管理、人事管理、國(guó)際專業(yè)交流等方面擁有自主權(quán)?！?015年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》。(4)《方案》明確了脫鉤改革的總體要求，提出要加快形成“政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為“依法設(shè)立、自主辦會(huì)、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會(huì)組織”。2015年11月，民政部公布了148家與行政機(jī)關(guān)脫鉤的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的試點(diǎn)名單。

社會(huì)自治組織及其發(fā)展不只是中國(guó)改革時(shí)期特有的社會(huì)現(xiàn)象，也是各國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中普遍存在的組織現(xiàn)代化問(wèn)題。國(guó)際社會(huì)的相關(guān)研究表明，社會(huì)發(fā)展程度與自治性社會(huì)團(tuán)體的發(fā)育水平具有正相關(guān)的關(guān)系?！按骶S·H·史密斯對(duì)11個(gè)發(fā)展程度不同的國(guó)家進(jìn)行了比較研究，他發(fā)現(xiàn)正式的自愿性社團(tuán)的數(shù)目同代表一個(gè)國(guó)家發(fā)展程度的指標(biāo)，如城市化、人均國(guó)民生產(chǎn)總值、識(shí)字率和工業(yè)勞動(dòng)比重等有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。”[10]長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，筆者認(rèn)為，“半官半民”只是一種階段性特征，社會(huì)自治組織社會(huì)性和自主性的不斷增強(qiáng)更有利于公共治理領(lǐng)域國(guó)家和社會(huì)的分權(quán)。

四、結(jié) 語(yǔ)

綜上，在行政法和行政訴訟法上給予社群意義上的社會(huì)自治以必要的理論關(guān)注，確立“社會(huì)自治組織”的概念并進(jìn)而賦予其獨(dú)立的法律主體地位，將對(duì)傳統(tǒng)行政主體理論和行政訴訟被告制度的發(fā)展形成助推，打破立法上公共行政國(guó)家壟斷的制度定式，使社會(huì)自治組織及其行政行為獲得應(yīng)有的理論重視和制度評(píng)價(jià)，從而引導(dǎo)社會(huì)自治行政行為司法審查制度的構(gòu)建。