于琪洋，孫淑云，劉 靜

（水利部水資源管理中心，100038，北京）

一、背景和政策要求

黨和國家歷來高度重視節(jié)水工作。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就治水發(fā)表重要講話、作出重要指示，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路。黨的十八大報告明確要求，推進水循環(huán)利用，建設(shè)節(jié)水型社會。黨的十九大報告明確堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，將實施國家節(jié)水行動上升為國家戰(zhàn)略，把節(jié)水工作提升至前所未有的戰(zhàn)略高度。2016年12月底，中央1號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》明確要求，開展縣域節(jié)水型社會建設(shè)達標(biāo)考核。2017年1月，國家發(fā)展改革委、水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部三部委聯(lián)合印發(fā)《節(jié)水型社會建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，提出“到2020年，全國北方40%以上，南方20%以上的縣級行政區(qū)達到節(jié)水型社會標(biāo)準(zhǔn)”的建設(shè)目標(biāo)要求。2017年5月，水利部印發(fā)《關(guān)于開展縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)工作的通知》，在全國范圍內(nèi)部署縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)工作，發(fā)布了《節(jié)水型社會評價標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，設(shè)定了用水定額管理、計劃用水管理、用水計量、水價機制、節(jié)水“三同時”管理、節(jié)水載體建設(shè)等11類20個評價指標(biāo)。2019年4月，國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《國家節(jié)水行動方案》，要求全面開展節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)，確定到2022年，北方50%以上、南方30%以上縣級行政區(qū)達到節(jié)水型社會標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)要求。在2020年全國水利工作會議上，鄂竟平部長明確要求，要抓好載體建設(shè)，推進縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)，加大評估考核監(jiān)管力度。

縣域是我國區(qū)域治理和經(jīng)濟社會發(fā)展的基本單元，開展縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)是推進節(jié)水工作的重要手段，對推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變、提高我國水資源利用效率和效益，具有十分重要的意義。開展縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)工作，要求明確，時間緊迫，任務(wù)繁重。

二、進展情況

按照水利部部署和要求，在全國節(jié)約用水辦公室的組織和指導(dǎo)下，全國31個省級水行政主管部門加強工作推動，制定實施方案，強化監(jiān)督管理；各縣級人民政府認真落實目標(biāo)責(zé)任和保障措施，扎實推進縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)工作；水利部水資源管理中心和各流域管理機構(gòu)等有關(guān)單位加強督導(dǎo)、技術(shù)指導(dǎo)和復(fù)核評估等工作。經(jīng)過共同努力，截至2019年年底，全國266個縣（區(qū)）已完成縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)，在水利部第一批和第二批節(jié)水型社會建設(shè)達標(biāo)縣 （區(qū)）名單中予以公布；全國365個縣（區(qū)）完成縣級自評，通過省級技術(shù)評估和驗收、公示，已報水利部備案，達標(biāo)建設(shè)工作基本完成，待進一步復(fù)核確認。

總體而言，縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)工作得到積極推動，取得重要進展。全國29個省631個縣（區(qū)）完成或基本完成達標(biāo)建設(shè)工作，占全國縣級行政區(qū)的22%。其中北方地區(qū)14個省375個縣（區(qū)）完成或基本完成達標(biāo)建設(shè)，占總縣級行政區(qū)的28%。北京、天津、山東、河南、寧夏5個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）建成率達40%以上，提前完成2020年40%的目標(biāo)任務(wù)。南方地區(qū)17個省256個縣（區(qū)）完成或基本完成節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)，占總縣級行政區(qū)的17%，其中上海、江蘇、浙江、江西、廣西、重慶、貴州、云南8省（自治區(qū)、直轄市）建成率達20%以上，提前完成2020年20%的目標(biāo)任務(wù)。

三、實踐成效

通過推進縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)的實踐，全方位推動了以縣級行政區(qū)為單位的節(jié)水工作，全面增強了社會節(jié)水意識，提高了區(qū)域節(jié)水水平和用水效率，促進區(qū)域粗放用水方式向高效用水方式轉(zhuǎn)變。已公布的2批達標(biāo)縣（區(qū)）在節(jié)水管理、重點領(lǐng)域節(jié)水、載體建設(shè)等方面取得積極進展。

1.強化節(jié)水管理

強化用水定額與計劃用水管理，推進水價機制不斷完善，納入計劃用水管理的非居民用水戶數(shù)不斷擴大，九成以上的縣（區(qū)）實行了城鎮(zhèn)居民階梯水價制度和非居民用水超計劃超定額累進加價制度，水資源費征繳基本上做到應(yīng)收盡收。

2.強化各領(lǐng)域節(jié)水

農(nóng)業(yè)節(jié)水方面，開展灌區(qū)節(jié)水改造，不斷提高灌溉水利用效率，陜西省延安市寶塔區(qū)、榆林市榆陽區(qū)和浙江省嵊泗縣的高效節(jié)水灌溉率達100%。工業(yè)節(jié)水方面，嚴格用水定額管理，加強工業(yè)用水計量安裝，工業(yè)用水計量率顯著提高。城鎮(zhèn)節(jié)水方面，推行供水管網(wǎng)漏損改造，積極推廣節(jié)水器具，開展多種形式的節(jié)水宣傳，絕大多數(shù)縣（區(qū)）公眾場所及新建居民小區(qū)節(jié)水器具普及率達100%。

3.強化節(jié)水載體建設(shè)

達標(biāo)縣（區(qū)）重點用水行業(yè)節(jié)水型企業(yè)和公共機構(gòu)節(jié)水型單位平均建成率超過50%，節(jié)水型居民小區(qū)平均建成率25%。通過發(fā)揮節(jié)水載體典型示范和輻射帶動作用，提高了區(qū)域節(jié)水水平和用水效率。

4.強化節(jié)水宣傳

中國水利報開設(shè) “縣委書記談節(jié)水”專欄，刊發(fā)節(jié)水型社會建設(shè)達標(biāo)縣（區(qū)）建設(shè)過程、亮點舉措、發(fā)展成果等，全面系統(tǒng)宣傳建設(shè)經(jīng)驗做法和工作成效。大部分縣（區(qū)）在節(jié)水型社會建設(shè)過程中，開展了內(nèi)容豐富、形式多樣的宣傳活動，增強了公眾節(jié)水意識。

四、典型做法

在縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)實踐探索過程中，部分地區(qū)積累了行之有效的經(jīng)驗和做法，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

1.頂層設(shè)計，明確目標(biāo)，高位推動

北京市印發(fā)《北京市人民政府關(guān)于全面推進節(jié)水型社會建設(shè)的意見》《北京市“十三五”時期節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》等文件，提出“主要節(jié)水指標(biāo)全國領(lǐng)先，部分指標(biāo)達到國際先進水平，在全國率先全面建成節(jié)水型社會”等目標(biāo)，強化了頂層設(shè)計，提高了建設(shè)要求。江蘇省主動提高標(biāo)準(zhǔn)、自加壓力，確定2020年前全省建成率為38%的目標(biāo)，目標(biāo)細化到條款，明確到部門，落實到個人，同時嚴格進度管理，及時督促指導(dǎo)。上海、重慶、浙江3?。ㄖ陛犑校﹫猿终鲗?dǎo)，大力實施協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，將縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)納入政府年度考評體系。

2.強化基礎(chǔ)，政策保障，經(jīng)費支持

寧夏回族自治區(qū)出臺了節(jié)約用水獎懲、高效節(jié)水灌溉項目“先建后補”、水資源稅獎補等辦法，初步建立了節(jié)水激勵獎補的新格局。云南省安寧市以水務(wù)投融資平臺為載體，整合城鄉(xiāng)供水、污水處理、再生水利用等涉水資產(chǎn)，積極探索政府和社會資本合作模式，逐步建立水市場經(jīng)營一體化，全力保障水安全，實現(xiàn)了工業(yè)用水計量率100%、再生水利用率17.06%。安徽省六安市結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”和“大數(shù)據(jù)”，積極探索區(qū)域節(jié)水科技化、智能化和人性化管理模式，依托“大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云平臺”，在安徽省率先構(gòu)建起智慧城市節(jié)水管理平臺。

3.因地制宜，創(chuàng)新機制，特色節(jié)水

重慶市璧山區(qū)建設(shè)再生水利用工程13個、配套管網(wǎng)70 km，將再生水廣泛利用在市政雜用和景觀用水等方面，再生水利用率達到33.89%。陜西省蒲城縣突出綠色發(fā)展理念，以治水節(jié)水為先導(dǎo)，關(guān)停一批建材、能源等高耗能、高污染、低產(chǎn)出的企業(yè)，提高現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)節(jié)水水平，大力招引創(chuàng)新型、節(jié)約型企業(yè)，堅決把資源消耗大的產(chǎn)業(yè)項目拒之縣外。

4.載體建設(shè)，示范帶動，宣傳提升

山東省沂源縣政府組織開展“齊魯水塔、海綿沂源”活動、“節(jié)水杯”繪畫比賽、“共享·水·文明”主題征文、節(jié)水進校園等形式多樣的節(jié)水宣傳活動，社會各界積極參與。內(nèi)蒙古達茂旗共有重點用水企業(yè)50家，對其中40家企業(yè)實施了地下水資源實時監(jiān)控與管理系統(tǒng)項目并創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)，節(jié)水型企業(yè)建成率達80%，通過示范引領(lǐng)和輻射作用，促進了區(qū)域工業(yè)用水水平提高。

由上可知，溫度系數(shù)遠小于應(yīng)變系數(shù)，布里淵散射光的頻移量與溫度相關(guān)性遠小于與應(yīng)變的相關(guān)性。一般來講，當(dāng)溫差小于5℃時，常忽略溫度對布里淵散射光頻率漂移量的影響，但長期監(jiān)測時要進行溫度補償消除季節(jié)性溫度變化的影響。式(1)可簡化為式(2)，式中字母與式(1)無異：

五、存在的主要問題

1.全國各省達標(biāo)建設(shè)水平不平衡

對照2020年、2022年建設(shè)目標(biāo)，我國10個省（自治區(qū)）建設(shè)工作較為滯后，北方地區(qū)4個省（自治區(qū)）建成率低于20%,其中2個?。ㄗ灾螀^(qū)）建成率低于 10%（1個建成率為 0）；南方地區(qū)6個省建成率低于10%，其中3個?。ㄗ灾螀^(qū)）建成率低于5%（1個建成率為0）。根據(jù) 《國家節(jié)水行動方案》提出的目標(biāo)要求，2020—2022年間我國還需建設(shè)約500個節(jié)水型社會達標(biāo)縣（區(qū)），時間緊、任務(wù)重。

2.部分縣（區(qū)）節(jié)水管理基礎(chǔ)較薄弱

一是部分縣（區(qū)）節(jié)水管理隊伍不穩(wěn)定，專業(yè)人員不足，專業(yè)技能和知識儲備欠缺，一定程度影響了縣域節(jié)水型社會建設(shè)。二是計量設(shè)施安裝率不高，尤其是農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施安裝率低，直接影響了用水量、節(jié)水成效統(tǒng)計的精確性。三是節(jié)水意識普遍不強，采取節(jié)水措施主要是基于降低用水成本考慮，對節(jié)水意義認識不到位，內(nèi)生動力不足，節(jié)水積極性不高，特別是豐水地區(qū)認為不缺水、不需要節(jié)水的傳統(tǒng)思想仍然存在。

3.建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有待完善

《節(jié)水型社會評價標(biāo)準(zhǔn)（試行）》在適用性、合理性和可操作性上需要完善。一是適用性有待提高，如大量市轄區(qū)由于無節(jié)水管理機構(gòu)，管網(wǎng)漏損率等相關(guān)數(shù)據(jù)無法單獨統(tǒng)計，以區(qū)為單位開展達標(biāo)建設(shè)存在困難；水資源費足額征繳指標(biāo)對于水資源費改稅地區(qū)已不適用。二是部分指標(biāo)需要調(diào)整，如再生水利用率指標(biāo)設(shè)置合理性問題需要研究；節(jié)水載體建設(shè)強調(diào)了行業(yè)比例，但是否要對用水大戶、用水量等問題予以考慮存在爭議。三是部分指標(biāo)概念不夠明確或可查性較差，導(dǎo)致評價結(jié)果不準(zhǔn)確或不夠客觀，部分指標(biāo)如用水定額管理、農(nóng)業(yè)用水計量等指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)有待進一步細化。

4.部門聯(lián)動和激勵作用不足

一是政府主導(dǎo)作用有待加強，部分縣（區(qū)）的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督落實等政府職能在節(jié)水工作中未能充分發(fā)揮作用，工作停留在文件、會議等形式上，節(jié)水工作基本上由水行政主管部門承擔(dān)，部門聯(lián)動性較差，縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)工作成效受到較大限制。二是節(jié)水激勵引導(dǎo)作用不足，僅個別地區(qū)面向用水戶設(shè)立節(jié)水獎勵資金，部分地區(qū)水價形成機制尚不能全面客觀反映水資源的稀缺性和供水成本，尚未形成完善的財稅引導(dǎo)和激勵政策，難以激發(fā)和調(diào)動用水戶的節(jié)水積極性。

5.規(guī)范性和長效監(jiān)管有待加強

一是部分地區(qū)存在組織和程序不合規(guī)、備案資料不完整等問題，一些縣（區(qū)）由于工作程序不規(guī)范等原因無法通過年度復(fù)核，工作規(guī)范性還需加強。二是對節(jié)水成效的取得及提升等需要建立長效監(jiān)管機制，特別是部分達標(biāo)縣（區(qū)）還存在節(jié)水進步空間，需要通過進一步工作跟蹤和監(jiān)管推動。三是縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)與節(jié)水型城市建設(shè)、節(jié)能管理工作存在交叉，部分地區(qū)存在重復(fù)創(chuàng)建問題，二者關(guān)系有待理順。

六、建 議

1.加強組織推動

一是層層落實政府節(jié)水主體責(zé)任，對建設(shè)任務(wù)進行細化分解，明確要求，落實責(zé)任，建立各部門共同參與的聯(lián)動機制。二是加大對縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)成效考核力度，強化考核結(jié)果應(yīng)用。三是研究建立部際協(xié)調(diào)機制，理順與節(jié)水型城市建設(shè)的關(guān)系，共同指導(dǎo)各地政府落實節(jié)水型社會建設(shè)各項工作任務(wù)。四是進一步健全正向激勵機制，對在縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)中成績突出的省份和縣（區(qū)）及時給予表揚獎勵。

2.完善工作機制

一是健全節(jié)水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高取（用）水定額覆蓋面，加強各行業(yè)用水定額的使用，強化取用水剛性約束。二是積極探索將節(jié)水載體建設(shè)納入節(jié)能減排、文明單位評比等考核體系,統(tǒng)籌多部門力量推進節(jié)水載體建設(shè)。三是繼續(xù)推動水價改革，強化水權(quán)水市場、合同節(jié)水管理、水效領(lǐng)跑和節(jié)水認證等市場機制創(chuàng)新，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。四是定期公布節(jié)水情況及相關(guān)規(guī)劃、載體建設(shè)等信息，對嚴重用水浪費等行為建立舉報途徑，鼓勵全社會廣泛參與。

3.夯實技術(shù)支撐

一是加強基層節(jié)水管理培訓(xùn)，充實基層節(jié)水管理人員，提高基層節(jié)水能力建設(shè)。二是逐步提高各行業(yè)用水計量率，強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村用水計量，完善節(jié)水統(tǒng)計調(diào)查和基層節(jié)水統(tǒng)計管理體系。三是培育節(jié)水技術(shù)服務(wù)咨詢體系，推廣合同節(jié)水等第三方節(jié)水服務(wù)，助推節(jié)水向縱深發(fā)展。

4.加大資金投入

一是加大獎補力度，對達標(biāo)縣（區(qū)）予以適當(dāng)經(jīng)費支持，提高縣（區(qū)）工作積極性。二是引導(dǎo)地方增加預(yù)算內(nèi)節(jié)水投資比重，推進水資源費（稅）收入的固定比例用于節(jié)水工作。三是加大節(jié)水技術(shù)的研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化支持力度，采取以獎代補等形式鼓勵用水戶自主研發(fā)或使用節(jié)水設(shè)備。

5.加強工作指導(dǎo)與監(jiān)管

一是按照節(jié)水管理的新形勢、新要求，細化、優(yōu)化評價標(biāo)準(zhǔn)，對不易復(fù)核或不合適指標(biāo)進行調(diào)整，完善相關(guān)指標(biāo)具體算法和數(shù)據(jù)采集要求，研究編制工作指南。二是加強對縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)全過程的事前、事中的分級分類指導(dǎo)，根據(jù)進展情況，督促各地科學(xué)制定、調(diào)整工作計劃，保障2020年、2022年建設(shè)目標(biāo)的完成。三是實行動態(tài)管理，加強對達標(biāo)縣（區(qū)）和已建成的節(jié)水載體的跟蹤管理，細化達標(biāo)縣域三年一復(fù)驗管理要求，確保取得節(jié)水實效。四是挖掘達標(biāo)縣（區(qū)）節(jié)水型社會建設(shè)特色亮點，總結(jié)典型經(jīng)驗做法，積極開展宣傳，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，擴大節(jié)水型社會建設(shè)成果。

節(jié)水型社會建設(shè)是減少用水浪費、提高用水效率的過程，是全社會水資源節(jié)約與保護理念建立與鞏固的過程，更是社會經(jīng)濟發(fā)展方式、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和居民生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)變的過程。縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)是一個不斷推進、不斷提高、不斷完善的過程，縣域節(jié)水型社會建設(shè)面臨著繁重的任務(wù)和更高的要求。一方面，沒有完成達標(biāo)的縣（區(qū)）需要加大工作力度，力爭按要求達標(biāo)。另一方面，完成達標(biāo)的縣（區(qū)）還需要進一步鞏固工作成效和建設(shè)成果，繼續(xù)加強節(jié)水管理，進一步提高用水效率。在國家大力推進資源節(jié)約和生態(tài)保護的要求下，在我國水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染問題依然嚴重的形勢下，在深入貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的背景下，節(jié)水工作越來越重要，要求越來越嚴。各有關(guān)方面要進一步提高對縣域節(jié)水型社會建設(shè)重要意義的認識，深刻領(lǐng)會節(jié)水管理新要求，根據(jù)縣域節(jié)水型社會建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，進一步加大工作力度，進一步完善工作機制和方式，切實提高節(jié)水成效，實現(xiàn)區(qū)域水資源高效集約利用，促進區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。