井書光

（水利部節(jié)約用水促進中心，100038，北京）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視節(jié)水工作，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，賦予了新時期治水新內(nèi)涵、新要求、新任務(wù)。黨的十九大報告提出實施國家節(jié)水行動，標(biāo)志著節(jié)水上升為國家意志和全民行動。水利部將重點從河湖分水、明確節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)、實施節(jié)水評價、強化監(jiān)管、調(diào)整水價、研發(fā)先進節(jié)水技術(shù)、加大社會宣傳力度等七個方面，全面貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先”方針，不斷開創(chuàng)新時代節(jié)水工作新局面。

節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額是衡量節(jié)約用水水平的標(biāo)尺。加快構(gòu)建節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系，加快編制科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額，是開創(chuàng)節(jié)水工作新局面必須率先開展好的一項打基礎(chǔ)、劃紅線的工作，是落實“節(jié)水優(yōu)先”方針、強化節(jié)水監(jiān)管的重要抓手和前提。節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系建設(shè)的目標(biāo)，就是要力爭用2～3年時間，初步建立起覆蓋節(jié)水目標(biāo)控制、規(guī)劃設(shè)計、評價優(yōu)先、計量計算的完整標(biāo)準(zhǔn)體系，制定覆蓋農(nóng)作物、工業(yè)產(chǎn)品、生活服務(wù)業(yè)的先進用水定額，用標(biāo)準(zhǔn)和定額來規(guī)范、約束用水戶用水行為。

一、加快構(gòu)建科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系意義重大

建立科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系，是落實“節(jié)水優(yōu)先”方針、推動節(jié)水管理各項工作的重要前提和基礎(chǔ)。

1.科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系是衡量節(jié)水工作的重要標(biāo)尺

沒有規(guī)矩不成方圓。落實“節(jié)水優(yōu)先”，首先要解決 “怎么樣才叫節(jié)水”的問題，這就需要先確定節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額。節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額是衡量節(jié)水水平和節(jié)水工作效能的標(biāo)尺。用水單位的用水水平，就是要用節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額來衡量和考核。單位用水量低于定額規(guī)定的通用值時，用水效率就比較高；超過通用值時，用水效率就低。同時，節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額也是規(guī)范行業(yè)節(jié)水管理工作、限制用水單位用水量的紅線，是任何單位都不能超越的用水“警戒線”。從這個意義上看，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)定額體系就是為節(jié)水管理工作立規(guī)矩、劃紅線。

2.科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系是推動水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇

2020年全國水利工作會議提出，水利治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，要深入踐行補短板、強監(jiān)管水利改革發(fā)展總基調(diào)，推動實現(xiàn) “制度治水”“制度管水”。從遠期看，強監(jiān)管的長久之計必然是推動監(jiān)督的常態(tài)化、規(guī)范化、法治化。節(jié)水工作作為水利工作的重要組成部分，亟須加快推進規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)步伐，盡快構(gòu)建一套科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)化體系，支撐節(jié)水工作的專業(yè)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化發(fā)展。

3.科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系是“調(diào)整人的行為，糾正人的錯誤行為”的重要依據(jù)

調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為是貫穿習(xí)近平總書記“3·14”重要講話精神的一條主線。在現(xiàn)代法治社會，調(diào)整人的行為的重要手段之一就是通過制定法律法規(guī)、政策文件、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定什么是正確、合法的行為，什么是錯誤、違法的行為，并通過嚴(yán)格執(zhí)行、加強監(jiān)管實現(xiàn)對人的行為的引導(dǎo)和調(diào)整。制定節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額，強化節(jié)水行為監(jiān)管，就是看用水單位是否按照國家和地方規(guī)定的定額取用水，是否按照節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)管理用水。要通過這些標(biāo)準(zhǔn)定額的執(zhí)行約束，不斷規(guī)范人的用水行為，糾正浪費水的錯誤行為，最終達到節(jié)水的目的。

4.科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系是推動水資源節(jié)約集約利用的必然要求

隨著人口增加和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水資源短缺已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要制約因素，甚至在有些地區(qū)已經(jīng)發(fā)展為嚴(yán)重瓶頸。解決水資源短缺問題，最根本、有效的手段就是提高水資源的節(jié)約集約利用水平。但當(dāng)前我國水資源節(jié)約集約利用的水平還很低，不僅遠落后于國際先進水平，也遠落后于國內(nèi)其他資源能源領(lǐng)域。水資源節(jié)約集約利用水平偏低表現(xiàn)在方方面面，其中節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系不完善、監(jiān)督管理不到位是目前最突出的薄弱環(huán)節(jié)之一，亟須加快編制科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額，補齊突出短板，為水資源節(jié)約集約利用提供支撐。

5.科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系是打造水資源剛性約束的技術(shù)基礎(chǔ)

與其他資源相比，水資源對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的制約作用越來越突出，尤其是在嚴(yán)重缺水的黃河流域更加明顯。因此，我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展要把水資源作為最大的剛性約束，以水而定、量水而行，就要把節(jié)約用水要求落實到水資源論證、節(jié)水評價、取水許可、總量和強度雙控、用水計劃管理等用水管理的源頭和全過程。而落實用水管理的要求，關(guān)鍵要從打造科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)定額體系開始，通過這些規(guī)矩和尺子，為發(fā)揮水資源剛性約束提供技術(shù)支持。

6.科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系是落實國家節(jié)水行動的重要任務(wù)

2019年4月，國家發(fā)展改革委和水利部聯(lián)合印發(fā)的《國家節(jié)水行動方案》中明確提出，“健全節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系。加快農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)以及非常規(guī)水利用等各方面節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作，建立健全國家和省級用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步建立節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)實時跟蹤、評估和監(jiān)督機制，到2022年，節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)達到200項以上，基本覆蓋取水定額、節(jié)水型公共機構(gòu)、節(jié)水型企業(yè)、產(chǎn)品水效、水利用與處理設(shè)備、非常規(guī)水利用、水回用等方面”。加快編制節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額，加快構(gòu)建科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系，是落實國家節(jié)水行動和最嚴(yán)格水資源管理制度的重要任務(wù)。

二、我國節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系建設(shè)現(xiàn)狀和主要問題分析

1.現(xiàn)狀情況

我國節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)化工作經(jīng)歷近20年的發(fā)展，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，現(xiàn)行有效的節(jié)水國家標(biāo)準(zhǔn)共計120余項，主要集中在取水定額（占比約40%）、計算與評價（占比約 20%）、節(jié)水技術(shù)與產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)（占比約10%）、產(chǎn)品水效標(biāo)準(zhǔn)（占比約10%）等方面。從類別看，推薦性標(biāo)準(zhǔn)占九成以上，強制性標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較少。

2019年，水利部研究制定了節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系，計劃用3年時間基本完成各項節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額的制修訂工作，并以國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團體標(biāo)準(zhǔn)及行政性文件等不同形式發(fā)布。節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系涉及節(jié)約用水定額、節(jié)水技術(shù)規(guī)范、節(jié)水載體評價標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品水效標(biāo)準(zhǔn)等類別。其中，節(jié)約用水定額將通過分級制定通用值和先進值以更好地體現(xiàn)節(jié)水要求，具體涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。

在省級節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額層面，隨著西藏自治區(qū)2017年1月首次發(fā)布用水定額，我國31個省級行政區(qū)均發(fā)布了本行政區(qū)用水定額。截至目前，已累計發(fā)布省級用水定額約2萬項。為加強省級用水定額管理，水利部建立了省級用水定額評估機制，主要對省級用水定額的覆蓋性、合理性、實用性和先進性進行評估。

節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額在杜絕用水浪費，提高用水效率和支撐我國經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。據(jù)水資源公報統(tǒng)計，我國萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量分別從2010年的 150 m3、90 m3下降到 2018年的 66.8 m3、41.3 m3。 據(jù)國家統(tǒng)計年鑒統(tǒng)計，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值從2010年的41.21萬億元上升到2018年的90.03萬億元，而用水總量從6022億m3下降為6 015.5億m3。以幾乎不變的用水量保障了社會各行業(yè)的高速發(fā)展，用水效率提升顯著。

我國用水效率和節(jié)水水平的提高，一靠法律制度的約束，二靠技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范。根據(jù)水資源賦存情況和節(jié)水管理要求，通過節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系的構(gòu)建，重點行業(yè)用水定額的發(fā)布和標(biāo)準(zhǔn)定額的不斷提升，特別是在水資源論證、取水許可審批和計劃用水下達等管理環(huán)節(jié)的實施，節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額在遏制用水總量增加和提升用水效率方面發(fā)揮了重要基礎(chǔ)支撐作用。

2.存在的主要問題分析

盡管我國在節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系建設(shè)方面取得一定成效，但隨著新時代治水主要矛盾、水利改革發(fā)展形勢和任務(wù)的變化，以及經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)行的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系已不適應(yīng)新形勢對節(jié)水的更高要求。主要表現(xiàn)為：

（1）老而不適用

我國節(jié)水型社會建設(shè)已推進多年，與節(jié)水管理和節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展相比，目前的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額實施基礎(chǔ)薄弱，標(biāo)準(zhǔn)的及時性、先進性、科學(xué)性和有效性亟待加強。一些標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡過長，已不符合節(jié)水優(yōu)先、綠色發(fā)展理念和日益提高的節(jié)水技術(shù)水平要求。標(biāo)準(zhǔn)更新速度緩慢，對標(biāo)國際先進水平不足，無法起到引導(dǎo)引領(lǐng)作用。

（2）粗而不實用

節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額編制遵循的基本原則是符合節(jié)水發(fā)展趨勢，促進節(jié)約用水。但由于編制節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額時選用樣本不夠、代表性不足等原因，部分定額標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)或過于寬松在實際操作中形同虛設(shè)，或過于嚴(yán)格目前無法實現(xiàn)，導(dǎo)致定額標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮不了約束作用。還有一些標(biāo)準(zhǔn)多是對現(xiàn)狀的描述，缺乏響應(yīng)的定性和定量要求，可操作性不強。

（3）軟而不管用

目前，節(jié)能減排方面已頒布實施的強制性國家標(biāo)準(zhǔn)達180余項，推薦性標(biāo)準(zhǔn)也有150項。而對照已頒布的120余項節(jié)水國家標(biāo)準(zhǔn)，強制性標(biāo)準(zhǔn)占比不到一成，技術(shù)指導(dǎo)類型的推薦性指標(biāo)占九成以上。節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)硬約束力不強，強制性標(biāo)準(zhǔn)缺失，對用水行為缺少有效約束，難以發(fā)揮好節(jié)水優(yōu)先、以水定需的硬杠杠作用。

（4）少而不夠用

目前的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額制修訂仍有較大缺口，已發(fā)布的120余項節(jié)水國家標(biāo)準(zhǔn)中，近3/4是關(guān)于工業(yè)企業(yè)方面的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額，只有小部分涉及農(nóng)業(yè)、生活、服務(wù)業(yè)和產(chǎn)品水效。農(nóng)業(yè)是我國的用水大戶，生活和服務(wù)業(yè)的用水量也在日益增加，農(nóng)業(yè)、生活和服務(wù)業(yè)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額不足，無法支撐這些領(lǐng)域節(jié)水的迫切需求。產(chǎn)品水效標(biāo)準(zhǔn)方面，已發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面也不全，基本未覆蓋商業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水設(shè)備。

三、推進我國節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系建設(shè)的建議

“節(jié)水優(yōu)先”是破解我國復(fù)雜水問題的根本出路。落實節(jié)水管理各項措施，要把節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系建設(shè)放在各項基礎(chǔ)工作之首，從源頭上把好節(jié)水關(guān)。要在節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額制定上下功夫，堅決打好節(jié)水管理工作的基礎(chǔ)。

1.加快構(gòu)建節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系，做到有標(biāo)可依

針對新形勢對節(jié)水的新要求，要加快構(gòu)建科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系，確保節(jié)水管理單位和用水單位有標(biāo)可依。進一步完善取水定額的產(chǎn)品覆蓋范圍，形成覆蓋主要農(nóng)作物、工業(yè)產(chǎn)品、建筑業(yè)和生活服務(wù)業(yè)的用水定額體系；推進商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水設(shè)備及生活用水器具的水效標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作，完善水效標(biāo)準(zhǔn)體系；加快推進節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型機關(guān)、節(jié)水型灌區(qū)等節(jié)水載體評價標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，不斷健全節(jié)水載體評價標(biāo)準(zhǔn)體系；持續(xù)完善優(yōu)化用水單位節(jié)水規(guī)范、節(jié)水工程技術(shù)規(guī)范等節(jié)水規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)體系等。力爭通過3年左右時間實現(xiàn)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系基本健全，國家、行業(yè)、地方、團體節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)優(yōu)化，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活服務(wù)業(yè)用水定額全面覆蓋，逐步形成市場規(guī)范有標(biāo)可循、公共利益有標(biāo)可保、創(chuàng)新驅(qū)動有標(biāo)引領(lǐng)、轉(zhuǎn)型升級有標(biāo)支撐的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系建設(shè)新局面。

2.強化節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額執(zhí)行，做到有標(biāo)必依

制度的生命在執(zhí)行。一方面，要完善節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額實施推進機制，做好標(biāo)準(zhǔn)定額的宣貫工作，增強政府部門、用水單位和消費者的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)化意識。另一方面，要加強對節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度，進一步突出節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額的約束地位。通過對節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額執(zhí)行效果和存在問題的監(jiān)督檢查，反過來進一步指導(dǎo)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額的管理和制修訂工作。要建立標(biāo)準(zhǔn)分類監(jiān)督機制，對節(jié)水強制性標(biāo)準(zhǔn)，強化對標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督檢查，保證強制性標(biāo)準(zhǔn)得到嚴(yán)格執(zhí)行；對節(jié)水推薦性標(biāo)準(zhǔn)，強化對標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的督促指導(dǎo)，加大推薦性標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度；對節(jié)水團體標(biāo)準(zhǔn)，強化團體自律和政府規(guī)范，發(fā)揮市場對團體標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勝劣汰作用。要加強節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額執(zhí)行的社會監(jiān)督，進一步暢通節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)違規(guī)投訴舉報渠道，充分發(fā)揮新聞媒體、社會組織和消費者對標(biāo)準(zhǔn)定額執(zhí)行情況的監(jiān)督作用，充分調(diào)動社會各方力量，共同監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)定額實施。

3.建立健全節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額編制工作機制，提高質(zhì)量和效率

節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額編制涉及多個部門和行業(yè)，相關(guān)方立場不一致，大家各自為政，不僅力量分散、效率低下，有時同類標(biāo)準(zhǔn)之間相互矛盾、不能銜接，影響了標(biāo)準(zhǔn)定額的權(quán)威性和執(zhí)行力。亟須建立節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額編制工作機制，有效整合各方資源，形成合力，提高標(biāo)準(zhǔn)定額的編制質(zhì)量和工作效率。要加強內(nèi)部工作統(tǒng)籌，通過組建節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額工作機構(gòu)等方式，統(tǒng)籌節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額的研究、編制、實施、監(jiān)督、評估等工作，推動節(jié)約用水標(biāo)準(zhǔn)定額編制工作規(guī)范化、流程化，提高編制質(zhì)量和效率。要根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)定額急需的程度，分步驟推進節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額的編制工作。要通過分級制定通用值、先進值及領(lǐng)跑值等，更好地體現(xiàn)節(jié)水要求。要加大節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額編制經(jīng)費投入力度，保障工作經(jīng)費，支持節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額的制修訂、實施評估、宣貫等工作。

4.建立節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系動態(tài)調(diào)整更新機制，確保先進和有效

節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系不是一勞永逸的，而是一個開放、動態(tài)的系統(tǒng)，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、各行各業(yè)節(jié)水水平的提高以及新形勢新要求，節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系需要不斷充實、完善和優(yōu)化，要及時修訂、調(diào)整和更新，以確保其先進性、有效性和科學(xué)性。要加快建立節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系動態(tài)評估和更新機制，通過對不同類型節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額執(zhí)行效果的系統(tǒng)評估，反饋、指導(dǎo)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額的研究、編制和更新工作，及時淘汰落后的標(biāo)準(zhǔn)定額。對標(biāo)國際先進水平和行業(yè)領(lǐng)先技術(shù)工藝，綜合考核區(qū)域、行業(yè)差異需求、支撐能力匹配等因素，分類制定節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額的更新清單。

進入新時代，我國節(jié)水事業(yè)將面臨新的機遇。加強節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額管理，促進用水效率提高，需要全社會共同努力。要以實施國家節(jié)水行動為契機，通過構(gòu)建科學(xué)有效的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系，加強節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額的制定、執(zhí)行和監(jiān)管，不斷促進水資源節(jié)約集約利用水平提高，推動與水資源承載能力相適應(yīng)的綠色發(fā)展。