姜海峰 常州市新北區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理服務(wù)中心

自改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化進(jìn)程加快背景下，城市人口數(shù)量激增，進(jìn)而增加了城市垃圾數(shù)量，處理城市垃圾已經(jīng)成為確保城市環(huán)境衛(wèi)生的關(guān)鍵。我國(guó)當(dāng)前處理城市生活垃圾主要為堆肥、焚燒與填埋，傳統(tǒng)方式以填埋為主，但其處理速度慢、占地量大，逐漸被焚燒方式取代，成為政府的首要選擇。而受到政府財(cái)政壓力影響，僅依靠政府投資難以滿足城市垃圾處理的需求，需開展公私合作（PPP）合約模式，利用激勵(lì)機(jī)制監(jiān)督私人部門，在加快垃圾焚燒效率的同時(shí)減少排放污染物。

一、PPP 模式概述

PPP 模式可稱之為公私合營(yíng)模式，指的是私人組織及政府公共部門，基于特許權(quán)合同，以建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，或提供公共服務(wù)等達(dá)成長(zhǎng)期伙伴關(guān)系。通過(guò)PPP 項(xiàng)目可有效將社會(huì)資金引入公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，緩解政府財(cái)政緊張，利用社會(huì)資本提高公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施供給率。

二、城市垃圾處理PPP 項(xiàng)目中主體分析

垃圾處理PPP 項(xiàng)目中，參與主體較多，包含政府出資人代表股權(quán)投資機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)公共部門、私人投資機(jī)構(gòu)、環(huán)保局、銀行金融機(jī)構(gòu)、電網(wǎng)公司、住建局及社會(huì)公眾等。在該項(xiàng)目中利益主體較多，由于無(wú)法對(duì)全部利益主體進(jìn)行研究，則選取政府（公共部門）及焚燒垃圾發(fā)電公司（私人部門）為核心主體。

（一）權(quán)責(zé)分析

在該P(yáng)PP 項(xiàng)目中，政府作為重要利益主體，需要處理公私部門合作關(guān)系，以此為項(xiàng)目成功實(shí)施奠定基礎(chǔ)。燃燒垃圾過(guò)程中將會(huì)產(chǎn)生熱量，可轉(zhuǎn)化為電能，要求政府與公司洽談燃燒垃圾發(fā)電合理電價(jià)，為其爭(zhēng)取利益，提高其參與積極性。而政府在享受處理垃圾服務(wù)中，為了將垃圾產(chǎn)出量加以控制，政府同樣需要收取居民處理垃圾費(fèi)用。在成立項(xiàng)目前期，政府需篩選私人部門為合作伙伴，此為關(guān)鍵點(diǎn)，明確合作伙伴后，明確其項(xiàng)目中權(quán)利義務(wù)。垃圾處理由于成本較大，僅燃燒垃圾電量無(wú)法使私人部門盈利，需予以一定補(bǔ)助，為保證雙方利益，需就補(bǔ)助方案進(jìn)行認(rèn)真上移。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，政府部門具有監(jiān)督私人部門的職責(zé)，主要是由于焚燒垃圾時(shí)將會(huì)釋放有害物質(zhì)，私人部門如若未能嚴(yán)格處理，將會(huì)危害社會(huì)民眾健康，需加強(qiáng)監(jiān)管，為城市居民及公共部門利益提高保障。

PPP 項(xiàng)目中私人部門作為關(guān)鍵主體，是實(shí)際經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目者，工人收集垃圾后，私人部門需接過(guò)垃圾，進(jìn)行焚燒預(yù)處理，壓縮垃圾后減少其體積。該環(huán)節(jié)需加強(qiáng)關(guān)注，如若未能做好預(yù)處理工作，則會(huì)導(dǎo)致焚燒垃圾時(shí)產(chǎn)生諸多有害物質(zhì)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)垃圾徹底處理。私人部門在運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)最大化經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，產(chǎn)生電量不足情況下，可能會(huì)在焚燒垃圾中添加助燃物質(zhì)，會(huì)對(duì)城市居民健康造成損害，違背垃圾處理PPP 項(xiàng)目初衷。

（二）利益沖突

以公共部門層面而言，在城市垃圾處理PPP 項(xiàng)目?jī)?nèi)，其追求最小化成本獲得最大社會(huì)效益，希望私人部門可在垃圾處理中投入更多，減少焚燒垃圾所釋放的有害物質(zhì)，確保民眾身體健康。而以私人部門層面而言，其追求最大化經(jīng)濟(jì)效益，可能會(huì)在處理垃圾中產(chǎn)生努力程度不足、垃圾處理設(shè)備不更新等情況，如預(yù)處理不當(dāng)，添加助燃劑在焚燒環(huán)節(jié)，均會(huì)導(dǎo)致焚燒垃圾釋放眾多有害物質(zhì)，與公共部門利益產(chǎn)生沖突。而為了能夠滿足公共部門利益訴求，則需要私人部門投入更多成本，此種行為與其利益不符，不滿足其利益訴求。所以，在城市垃圾處理PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)，為了解決私人部門與公共部門之間利益沖突，應(yīng)當(dāng)制定激勵(lì)機(jī)制，平衡兩者利益。

三、城市垃圾處理PPP 合約中激勵(lì)機(jī)制應(yīng)用分析

城市垃圾處理PPP 項(xiàng)目中，為避免私人部門出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，損害公眾福利，政府需在PPP 項(xiàng)目中承擔(dān)自身投資者、監(jiān)管者職責(zé)，以特權(quán)合同方式予以其一定利益，避免采取機(jī)會(huì)主義行為。以某市垃圾處理為例，該政府決定建立垃圾焚燒廠，選擇G 企業(yè)為合作伙伴，應(yīng)用PPP 合作模式構(gòu)建垃圾焚燒廠，總項(xiàng)目約為8 億元，引進(jìn)先進(jìn)工藝與技術(shù)，6 萬(wàn)m2廠區(qū)面積，日處理垃圾能力約為1500 余噸。

（一）收益分配

在合同中通過(guò)相關(guān)條款設(shè)置，將公共部門與私人部門有關(guān)PPP 項(xiàng)目收益分配比例，與企業(yè)設(shè)備維護(hù)、新技術(shù)應(yīng)用、焚燒垃圾預(yù)處理等環(huán)節(jié)減少污染物排放相聯(lián)系，適當(dāng)增加私人部門社會(huì)與經(jīng)濟(jì)收益比例，激勵(lì)其做好設(shè)備維護(hù)、技術(shù)創(chuàng)新與焚燒垃圾預(yù)處理工作。如稅費(fèi)優(yōu)惠，企業(yè)利用城市垃圾發(fā)電，推行增值稅即征即退政策，意味著完全免除巨額增值稅，以提高焚燒垃圾發(fā)電收入；發(fā)電回購(gòu)，企業(yè)利用城市垃圾發(fā)電，可回購(gòu)其焚燒發(fā)電，回購(gòu)價(jià)高出一般火力發(fā)電廠，確保其發(fā)電收入。

（二）補(bǔ)貼激勵(lì)

在補(bǔ)貼中將私人部門的設(shè)備維護(hù)、新技術(shù)應(yīng)用、焚燒垃圾預(yù)處理等環(huán)節(jié)減少污染物排放相聯(lián)系。在該項(xiàng)目中，從垃圾收費(fèi)、發(fā)電回購(gòu)、稅費(fèi)優(yōu)惠、補(bǔ)貼這幾方面出發(fā)：

一是垃圾收費(fèi)。每月每戶收取垃圾費(fèi)5元，該費(fèi)用不可挪作他用，僅用于有關(guān)垃圾處理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，如維護(hù)日常設(shè)施等。

二是針對(duì)性補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼處理垃圾企業(yè)，每處理垃圾1t 則補(bǔ)貼60 元，在焚燒垃圾時(shí)實(shí)現(xiàn)干處理、預(yù)處理等技術(shù)創(chuàng)新，減少了污染物排放量部門予以專項(xiàng)補(bǔ)貼，獎(jiǎng)勵(lì)其對(duì)減少排放污染物量的貢獻(xiàn)。

（三）企業(yè)表彰

垃圾處理PPP 項(xiàng)目運(yùn)行中，將會(huì)有大量污染物產(chǎn)生，由于社會(huì)大眾十分關(guān)注該類項(xiàng)目，在建設(shè)項(xiàng)目中通常會(huì)造成當(dāng)?shù)厝罕娍棺h，產(chǎn)生“避鄰效應(yīng)”，對(duì)于企業(yè)公眾形象及業(yè)務(wù)開展造成一定影響。政府可通過(guò)表彰私人部門減少污染措施，在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行宣傳，盡管不能為私人部門直接帶來(lái)效益，但無(wú)形資產(chǎn)卻會(huì)為企業(yè)發(fā)展提供支持。

（四）績(jī)效考核

為保證項(xiàng)目運(yùn)作良好，則需要有績(jī)效考核機(jī)制支撐。該市在垃圾焚燒PPP 合約中，結(jié)合城市情況，設(shè)置運(yùn)行監(jiān)管績(jī)效考核與不達(dá)標(biāo)違約金機(jī)制。具體如下：一是爐渣熱酌減率不合格。在PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，抽查爐渣熱灼率存在不合格情況，則要求公司結(jié)合上個(gè)月處理垃圾的0.5%補(bǔ)助費(fèi)，支付政府部門不合規(guī)違約金；二是煙氣排放不合格。PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，煙氣排放如若有任意指標(biāo)存在不合規(guī)情況，項(xiàng)目公司則必須根據(jù)運(yùn)營(yíng)日前五天補(bǔ)助垃圾處理費(fèi)支付相關(guān)部門不合格違約金；三是飛灰、爐渣、污水處理不合格。項(xiàng)目中如若飛灰、爐渣、污水處理有任意一項(xiàng)不合規(guī)情況，則項(xiàng)目公司必須支付不合格違約金1 萬(wàn)元交給政府部門。

并且，政府監(jiān)管部也將出臺(tái)監(jiān)管細(xì)則，從運(yùn)行管理、計(jì)量管理、污染控制管理、社會(huì)責(zé)任、項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理這五方面出發(fā)，落實(shí)運(yùn)行監(jiān)管考核，結(jié)合考核評(píng)分確定垃圾處理費(fèi)，將績(jī)效考核與政府付費(fèi)掛鉤，以此激發(fā)私人部門工作熱情。

四、總結(jié)

綜上所述，城鎮(zhèn)化進(jìn)程下城市居民數(shù)量不斷增長(zhǎng)，垃圾也隨之增多。為了能夠解決政府辦事效率不高、財(cái)政緊張的問(wèn)題，則可采取PPP 項(xiàng)目模式，通過(guò)制定激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)私人部門提高垃圾處理工作積極性，減少污染物排放量。