羅 正

（浙江省錢塘江管理局，310004，杭州）

一、堤（塘）閘工程運行管理存在問題

堤（塘）閘等基礎(chǔ)水利工程，具有保護特定區(qū)域免受洪水、風暴潮入侵的功能，是區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)體系的重要部分，按時進行檢查、觀測、養(yǎng)護及維修，對防汛工程安全長久運行至關(guān)重要。 近兩年，盡管有不少水利工程管理類標準和規(guī)范出臺，但水利工程運行管理中仍存在不少薄弱環(huán)節(jié)。

1.縣級基層水利工程管理基礎(chǔ)薄弱

由于先天不足，縣級水利工程管理基礎(chǔ)較為薄弱， 諸如技術(shù)人員力量、 專業(yè)服務(wù)水平等均不能滿足新時代水利工程管理需要。 從人員配備來看，受編制、工作條件、薪酬待遇等客觀因素所限，大部分縣級堤（塘）閘專業(yè)化管理隊伍尚未健全， 專業(yè)技術(shù)人員配備不足， 甚至還有很多小型水利工程的日常運行管理直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，運營管理粗放、服務(wù)水平較低。

2.管護經(jīng)費不能足額到位

堤（塘）閘工程管護經(jīng)費保障額度較低（尤其是小型工程），主要原因有三個方面：一是部分屬地財政保障能力有限，投入管護資金較難達到所需管護經(jīng)費定額測算；二是部分水利工程管理單位為自收自支單位，資金來源少而不穩(wěn)定；三是人力、材料、機械設(shè)備價格上漲幅度較大，尤其是全面推行標準化管理后，管護經(jīng)費難以滿足水利工程管理要求。

3.物業(yè)化管理水平亟須提升

水利工程管理物業(yè)化市場還處于萌芽階段，專業(yè)的物業(yè)化公司少之又少，融合現(xiàn)代物業(yè)管理知識和水利專業(yè)管理知識的復合型技術(shù)人員更是鳳毛麟角。 一方面，采用物業(yè)化模式管理水利工程的專業(yè)化公司尚未成型， 缺乏專業(yè)化隊伍及人員配備；另一方面， 水利工程物業(yè)化管理準入制度尚屬空白， 未形成統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)化監(jiān)督條例和物業(yè)化技術(shù)標準， 水利工程由專業(yè)化公司開展維護的條件不足， 不能確保水利工程管理到位。

4.現(xiàn)行管護制度難以適應(yīng)水利工程管理標準化需要

許多水利工程管護制度出臺已10 多年，難以滿足新時代水利工程管理要求。 如水閘原注冊登記系統(tǒng)以及登記證書發(fā)放基本處于停滯狀態(tài)；對照新出臺的《水利水電工程等級劃分及洪水標準》（SL 252—2017），部分水利工程規(guī)模與工程等別不一致，既與現(xiàn)行標準不相符，也與原設(shè)計標準不一致，涉及省市縣水行政主管部門事權(quán)的重新劃分等問題。

二、堤（塘）閘工程運行管理模式案例

目前，浙江省堤（塘）閘工程現(xiàn)有運行管理模式主要有4 種，分別是純公益性水管單位管理、準公益性水管單位管理、經(jīng)營性水管單位管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位直接管理。 現(xiàn)結(jié)合浙江省各地區(qū)堤（塘）閘工程特點和河湖管理實際，舉例解讀， 嘗試剖析4 種運管模式優(yōu)劣，為進一步實現(xiàn)工程目標任務(wù)化、任務(wù)責任化、責任具體化管理提供參考。

1.純公益性水管單位管理模式

（1）案例情況

浙江省錢塘江管理中心嘉興管理處，在職在編50人，主要負責錢塘江北岸海寧市、海鹽縣、平湖市境內(nèi)省管海塘工程運行管理。 該管理處面對人少線廣的難局，始終秉承質(zhì)量提升、標準先行原則，采取“內(nèi)控+外調(diào)”的辦法破解瓶頸。 一方面明確規(guī)章制度，確保工作流程規(guī)范實用，對失職瀆職零容忍；另一方面優(yōu)化創(chuàng)新管理機制，建立縣區(qū)“3+X”聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制，積極協(xié)調(diào)協(xié)同配合海寧、平湖、海鹽、嘉興等市、縣（區(qū)）相關(guān)單位落實配套管理制度，使防汛防臺、水政執(zhí)法、海塘維護、古海塘保護等每項工作都能夠落地落實。 以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，實行一崗雙責， 推進了全面管理工作標準化建設(shè)， 成為浙江省第一個海塘堤防類國家級水管單位，樹立全國行業(yè)標桿。

（2）案例解讀

純公益性水管單位運行管理權(quán)責明確、隊伍專業(yè)，是這一管理模式的最大亮點。 依托水利工程標準化創(chuàng)建基礎(chǔ)，推動以黨建為統(tǒng)領(lǐng)的“1+X”全面標準化管理體系，將水利工程標準化管理深度融入“智慧水利”中，始終堅持 “標準化工作永遠在路上，創(chuàng)標不是終點， 依標管理才是新征程”的理念。 在人員管理中科學合理設(shè)置一崗雙責， 讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，在各個崗位相互協(xié)調(diào)的前提下，避免或減少崗位間的交叉。 其完備健全的標準化制度具有可持續(xù)性，能夠起到很好的示范引領(lǐng)作用，值得其他純公益性（準公益性）水管單位借鑒。

該管理模式也有明顯的弊端。 部分單位嚴重存在人員超編、 機構(gòu)臃腫、人浮于事等問題，需要在未來一個時期積極探索深度融合水利工程標準化管理新模式。

2.準公益性水管單位管理模式

（1）案例情況

姚江大閘是浙江省首家通過標準化驗收的大型水閘，管理單位寧波市三江河道管理局核定人員編制46人，承擔甬江、奉化江和余姚江干流河道堤防及姚江大閘等21 座沿江骨干水閘泵站運行管理工作，運管人員數(shù)量和專業(yè)技術(shù)配置難以滿足江閘運管需求。 根據(jù)流域區(qū)域特點，實施了專業(yè)化服務(wù)外包的運管模式。 進一步精細化標準化管理，逐級細分出管理元素，落實相應(yīng)責任人，實施績效管理。 這一改革實施全流域統(tǒng)一調(diào)度，建立水雨情遙測系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、閘門自動控制系統(tǒng)，所有視頻信號均接入中控室及門衛(wèi)室，實時監(jiān)控水閘上下游、閘室、閘門和管理區(qū)。利用運行管理平臺實現(xiàn)閘門自動控制， 充分發(fā)揮水閘工程的綜合效益。此舉既能推動管理向信息化和現(xiàn)代化邁進，又能確保水利工程維修養(yǎng)護管理到位。 姚江大閘因此被浙江省水利廳列為標準化管理樣板工程。

（2）案例解讀

準公益性水管單位具有雙重功能，既要承擔公益性的防洪、攔洪、排澇等任務(wù)，又可以經(jīng)營灌溉、供水、發(fā)電等項目，情況比較復雜。 管理單位內(nèi)部長期事企不分，監(jiān)管與運營的職責不清， 資產(chǎn)管理方式界限不清，內(nèi)部人員混編混崗，職責缺位，一度影響工程管理、阻礙企業(yè)發(fā)展，工程公共職能履行不到位。

為破解專業(yè)管護力量不足難題，嘗試推行 “準公益性水管單位+物業(yè)化運行”管理模式，以購買服務(wù)方式引入專業(yè)化管理機構(gòu)承擔下轄部分閘泵工程日常運行管理及保養(yǎng)服務(wù)，有效提升了工程標準化管理水平。 從長遠看，實行物業(yè)化經(jīng)營的標準化運行管理模式，是堤閘運行安全改革發(fā)展的必然趨勢。 從人員、技術(shù)、市場等多方面破題，實現(xiàn)管養(yǎng)分離，明晰產(chǎn)權(quán)，在提升水利工程專業(yè)化、精細化和標準化管理水平上下功夫，能強化水利資產(chǎn)的管理，使水利工程充分發(fā)揮效益。 該模式亟須理順水利管理體制，補足物業(yè)化管理水平這一最大短板。

3.經(jīng)營性水管單位管理模式

（1）案例情況

某縣水利水電樞紐工程水閘的管理單位是私營企業(yè)，曾因監(jiān)管不到位而事故頻發(fā)。 為解決工程維護不到位、服務(wù)水平低等問題，省、市、縣水行政部門多管齊下，按照“權(quán)責一致”“誰所有，誰負責”原則，深度聚焦“管得好”，推動水利部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、項目業(yè)主各司其職，督促落實行政主體、行業(yè)監(jiān)管、運行管理“三個責任”，幫助建立管理機構(gòu)、管理辦法、運行機制和維護經(jīng)費等“三項制度”。 通過查看工程現(xiàn)場、加強培訓、質(zhì)詢管理人員、翻閱臺賬和檢視運管平臺等方式，倒排時間節(jié)點，開展“末位幫扶”，開出“治病”方子，定出“祛病”日子，精準傳遞水利工程標準化管理理念和要求， 打通水閘安全運行管理的“最后一公里”。

（2）案例解讀

此案例屬經(jīng)營性水管單位（含私營企業(yè)）運行管理模式。 工程建成后在不改變工程所有權(quán)的前提下，產(chǎn)權(quán)所有者將經(jīng)營管理權(quán)以合同方式委托給承包者， 既落實了管理責任，又減輕了政府財政投資壓力，這是該模式最大優(yōu)勢。 但基于公益屬性和政府資產(chǎn)管理的考慮，使用權(quán)流轉(zhuǎn)給生產(chǎn)經(jīng)營主體，由其負責管護運行，經(jīng)營權(quán)歸私營公司，由其負責工程的經(jīng)營管理、日常維護和業(yè)務(wù)拓展，管護經(jīng)費原則上由工程產(chǎn)權(quán)所有者負責籌集。 這容易導致生產(chǎn)經(jīng)營主體會過分追求效益而忽視工程運行安全，且會使得管護經(jīng)費保障使用監(jiān)管方面有一定難度，這是該模式的不利因素。

依據(jù)“誰受益，誰負責；誰主管，誰負責”原則，省、市、縣三級水行政部門借助標準化管理平臺信息化建設(shè)契機， 因地制宜建立監(jiān)管體系，有效彌補工程監(jiān)管缺位問題。 通過將私企納入標準化創(chuàng)建名錄，依托水利工程標準化管理服務(wù)體系，嚴抓“標準落實”，使標準化管理邁向系統(tǒng)化、流程化、制度化，讓標準化制度在私企運行管理中扎根。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位直接管理模式

（1）案例情況

桐廬縣有許多小型水利工程零星散布在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 由于地處偏遠、管理缺位、設(shè)施破損嚴重，水利工程安全問題時有發(fā)生。 為切實保障水利工程安全，桐廬縣按照集約化、專業(yè)化要求，推行水利工程“管養(yǎng)分離”，積極創(chuàng)新小型工程管理 “小小聯(lián)合”“以大代小”“分片統(tǒng)管”等模式，有效解決基層水利工程管理單位人員不足、技術(shù)力量薄弱等難題。 為鼓勵加快培育水利工程物業(yè)化管理所需的市場主體，開展一攬子承接或分專業(yè)承接等不同形式的物業(yè)化管理，實行政府購買服務(wù)方式，瞄準工程管護單位及人員責任一一落實。 目前桐廬縣已對220 余座1萬m3以上山塘、5 段二十年一遇及以上縣級管理堤防、118 個水雨情遙測系統(tǒng)、76 個沿江泵站水利工程全部實行物業(yè)化管理。

（2）案例解讀

此案例屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位直接管理模式，這一模式的應(yīng)用在浙江省較為普遍，特別是3 級以下堤防、小型閘站等水利工程建成后， 即移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織人員全面負責工程的運行管理工作。 該類工程沒有明確的水管單位， 產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，責任直接落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。 該模式優(yōu)點是因地制宜，缺點是未完全落實經(jīng)營管理權(quán)，管理人員多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職工，專業(yè)化水平不高，管理粗放，不利于工程的持續(xù)良性運行。

為破解小型水利工程運管難題，同時也為其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理單位提供解決思路，可通過開展小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，落實產(chǎn)權(quán)主體，建立較為完善的縣、鄉(xiāng)、村三級工程運行體系。 將零散的小型水利工程打包統(tǒng)一納入標準化管理，推行實施“集中管理”“聯(lián)片管理”， 明確責任主體和工作職責，確保工程有人管，促進責任主體從“要我管”向“我要管”轉(zhuǎn)變。 在一些有條件的縣域積極推行統(tǒng)一管理現(xiàn)代化物業(yè)化經(jīng)營模式，或全部依托當?shù)厮軉挝贿\行管理模式。 推行縣、鄉(xiāng)、村三級集約化服務(wù)。

以上4 類堤（塘）閘典型工程運管模式相通之處，在于寓標準化于管理中，使平臺報送成為標準化管理的先決條件。 一方面，借助手機APP 等信息化手段，及時獲取水利工程信息等靜態(tài)數(shù)據(jù)和各類管理事項動態(tài)數(shù)據(jù)， 逐一分析巡查過程中報送的隱患，實時監(jiān)督堤（塘）閘站動態(tài)，方便各級水行政部門全面掌控水利工程日常運管情況， 做到有據(jù)可查找、心中有底數(shù)。 另一方面，在實施標準化管理中均結(jié)合本單位特色元素實現(xiàn)了管理手段轉(zhuǎn)變。

三、結(jié) 語

“精益原則”能夠用系統(tǒng)的、有章法的方式， 不斷改善和優(yōu)化現(xiàn)有流程，讓價值活躍起來。 在水利工程管理工作中， 應(yīng)充分審視管理資源，厘清現(xiàn)狀，確定目標，減少浪費，確保人員滿足不同崗位的管護需求。 要通過“三個堅持” 助推水利工程標準化管理，即堅持“輸血”與“造血”相結(jié)合，堅持“強內(nèi)力”與“借外力”相結(jié)合，堅持“強管理”與“重創(chuàng)新”相結(jié)合。 在多元化、多層次、多渠道的水利運行管理投融資體制下，遵循“先建機制、后建工程”原則，堅持建管并重，支持水利工程建管體制機制改革創(chuàng)新。 要明確規(guī)章制度、標準、定額等，維護統(tǒng)一的組織和嚴格的紀律， 保持水利工程管護所要求的連續(xù)性和節(jié)奏性， 提高勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)安全生產(chǎn)和文明生產(chǎn)。

工程的標準化、 規(guī)范化向?qū)I(yè)化、信息化、景觀化邁進，必須實現(xiàn)管理手段的現(xiàn)代化，必須在創(chuàng)建標準化管理中注入自身特色元素，提煉最適合運行管理工作者的實際操作條例，因地制宜地構(gòu)建流程化管理方式，遴選工程長效運行的適宜模式。 因地制宜提升標準化運行管理是實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然趨勢， 融入自身特色并不是“標準不一”，而是在標準框內(nèi)結(jié)合自身特點拉高標桿。 利用現(xiàn)有優(yōu)勢打造特色，使創(chuàng)建內(nèi)容更加高端化，讓高標準謀劃能夠不斷推陳出新又不偏離實際，確保水利工程安全運行。