陳正威

（1.中國電建集團貴陽勘測設(shè)計研究院有限公司，550000，貴陽；2.貴州省馬嶺水利樞紐開發(fā)有限公司，562400，興義）

PPP （Public-Private Partnership，公私合伙制）是公共資源（部門）和私有資源（部門）建立“伙伴關(guān)系”提供連續(xù)、穩(wěn)定公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種合作模式，在“伙伴關(guān)系”有效期間，二者共享利益、 共擔風險、 協(xié)作互助。2014年國家印發(fā)《政府和社會資本合作項目通用合同指南》指導(dǎo)PPP 合同簽訂，財政部以《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本方合同管理工作通知》 印發(fā)《PPP 項目合同指南（試行）》作為PPP合同執(zhí)行范本。 財政部印發(fā)主要行業(yè)領(lǐng)域和主要運作方式的PPP 項目合同標準示范文本，進一步規(guī)范PPP 合同內(nèi)容、統(tǒng)一合同共識、縮短合同準備和談判周期，大大加快了PPP 模式推廣應(yīng)用。

一、水利工程PPP 模式有關(guān)政策

《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13 號） 明確要求通過建立收費補償機制、政府補貼、業(yè)主招標、承包租賃等方式， 鼓勵民間資本參與水利工程建設(shè)， 吸引民間資本投資建設(shè)農(nóng)田水利、跨流域調(diào)水、水資源綜合利用、 水土保持等水利項目建設(shè)。

《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60 號）提出積極鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與具有一定收益的節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)運營，并將社會資本參與重大水利工程的優(yōu)惠政策寫入指導(dǎo)意見。

《國家層面聯(lián)系的社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營第一批試點工作方案》（發(fā)改辦農(nóng)經(jīng)〔2015〕1274號） 確定12 個項目為國家層面聯(lián)系的社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營第一批試點項目。

二、水利工程PPP 模式中的角色轉(zhuǎn)換

PPP 模式主要包含政府監(jiān)督監(jiān)管、資金、技術(shù)、管理等要素。 與傳統(tǒng)水利工程建設(shè)模式相比較，主要生產(chǎn)要素參與程度、深度已經(jīng)發(fā)生根本變化（圖1）。

改革開放以來，我國科學技術(shù)飛速發(fā)展，管理水平迅速提高，技術(shù)與管理對PPP 的參與度亦隨之提高；在充分論證、 試點推行和不斷實踐下，PPP 模式還將繼續(xù)吸收國外先進科學技術(shù)、管理經(jīng)驗，國外技術(shù)管理的參與度還將提高。

在傳統(tǒng)建設(shè)模式下，政府部門全程參與工程項目的立項審批、 投融資、開工建設(shè)、運營維護等流程，這對政府部門資金、技術(shù)、管理、人員要求較高，會消耗過多行政資源，大大增加財政負擔。PPP 模式下，社會資本方帶來了充足的資金、 精湛的技術(shù)、先進的管理經(jīng)驗，有效緩解了政府部門債務(wù)過重、技術(shù)力量不足、運管經(jīng)驗缺乏、行政資源消耗嚴重的情況。 政府部門由主要風險、 利益承擔主體，變?yōu)轱L險、利益分配主體，由建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理者。

PPP 建設(shè)模式中， 國有資金發(fā)揮政策引導(dǎo)作用， 與市場共同作用，合理配置相關(guān)資源。 在市場經(jīng)濟條件下，優(yōu)質(zhì)社會資本方經(jīng)過競爭參與項目運營，降低工程建設(shè)成本、生產(chǎn)成本，有利于促進社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)水平提高。 政府和社會資本密切合作，聯(lián)合評審，精簡工作環(huán)節(jié)，降低管理協(xié)調(diào)成本。 社會資本金通過參股得到合理回報，先進的技術(shù)與管理經(jīng)驗得到應(yīng)用、實踐、提高。

三、水利工程PPP 模式中的風險及應(yīng)對措施

大中型水利工程建設(shè)具有系統(tǒng)性強、綜合性強、環(huán)境影響大、工作條件復(fù)雜、效益隨機、建設(shè)規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜、工期長、投資多等特點，應(yīng)用PPP 模式時也面臨較復(fù)雜的情況。 貴州馬嶺水利樞紐工程PPP 項目采用PPP+EPC 模式，以該工程為例，按照前期決策、施工建設(shè)、運營維護、項目移交的順序，分析水利工程PPP 模式中的主要風險及應(yīng)對措施。

1.項目前期風險及應(yīng)對措施

（1） 應(yīng)用PPP 合同范本風險及應(yīng)對措施

政府與社會資本方依法訂立全面、公正、完善的PPP 項目合同，這是整個PPP 項目實施方案成敗的關(guān)鍵因素。 在項目合同中，應(yīng)明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系， 合理分配項目風險、收益，保證項目供給質(zhì)量、數(shù)量持續(xù)穩(wěn)定，保障PPP 項目全生命周期實施順利。 《政府和社會資本合作項目通用合同指南》《PPP 項目合同指南 （試行）》 指導(dǎo)PPP 合同簽訂并提供了合同執(zhí)行范本，加快了PPP 模式的推廣應(yīng)用。 但是，PPP 合同這一模式是在PPP 建設(shè)模式迅速發(fā)展階段提出的，缺少在中國特色經(jīng)濟制度下長期實踐經(jīng)驗積累總結(jié)，在水利行業(yè)應(yīng)用時尚有不全面之處。

水利行業(yè)有不同于其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的顯著特點，一味參照PPP 合同范本訂立合同不一定能取得最佳效果。 國家發(fā)展改革委、水利部印發(fā)《政府和社會資本合作建設(shè)重大水利工程操作指南 （試行）》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕2119 號）， 總結(jié)一定時間內(nèi)水利行業(yè)PPP 建設(shè)經(jīng)驗，為進一步總結(jié)實踐經(jīng)驗，細化、完善行業(yè)PPP 合同文本奠定了重要基礎(chǔ)，為重大水利工程采用PPP 模式提供了科學指引。

預(yù)防應(yīng)用PPP 合同范本風險的應(yīng)對措施如下： ①培養(yǎng)專業(yè)人才，提高對PPP 項目合同文本的駕馭能力。政府部門、 社會資本方科學審慎決策，加強前期合同評審，建立健全合同風險評估機制， 完善合同風險響應(yīng)機制， 將使用合同范本的風險降至最低。 ②充分發(fā)揮PPP 專業(yè)咨詢及其他有關(guān)中介機構(gòu)作用， 完善具體合同條款， 提高PPP 項目合同編制質(zhì)量。

（2）政府履約風險及應(yīng)對措施

根據(jù)PPP 合同， 政府部門主要履約義務(wù)包括： 牽頭將項目納入重大項目庫或PPP 項目信息監(jiān)管平臺； 將PPP 項目缺口補助納入中長期財政規(guī)劃， 并確保補助資金及時到位，提供財政數(shù)據(jù)參數(shù)，論證財政承受能力；做出提供工程建設(shè)用地、交通、通信條件承諾的，應(yīng)及時提交工程建設(shè)所需土地或交通條件、通信條件；承諾完成配套設(shè)施，如輸出工程、 田間配套工程按時保質(zhì)保量交付PPP 項目公司使用； 經(jīng)營性水利工程應(yīng)及時與社會資本方簽署特許經(jīng)營協(xié)議；及時公開有關(guān)信息，提高公眾參與度， 爭取公眾對PPP 項目理解、關(guān)心、支持。

預(yù)防政府履約風險的應(yīng)對措施如下：①優(yōu)先選擇經(jīng)營條件較好的項目，經(jīng)營利潤可保障社會資本方合理收益的項目最佳。 ②優(yōu)先選擇履諾踐諾信用良好的政府部門合作。 ③通過合同履約、行政監(jiān)管、公眾監(jiān)督等方式，結(jié)合合同約定的服務(wù)質(zhì)量或使用數(shù)量， 加強PPP 項目公司中期考核。對考核發(fā)現(xiàn)的問題及時要求整改整頓，確保PPP 公司良性運轉(zhuǎn)。

（3）社會資本方履約風險及應(yīng)對措施

社會資本主要包括外資，國有企業(yè)、民營企業(yè)資本，以及混合所有制企業(yè)資本等形式。 在PPP 模式中，社會資本方主要負有資本注入、前期勘察設(shè)計、施工、運營等方面責任義務(wù)。社會資本金應(yīng)按時到位，不得直接影響到PPP 項目公司運行、工程建設(shè)進度；項目公司成立后，及時派駐專業(yè)技術(shù)人員、管理經(jīng)驗豐富的職業(yè)經(jīng)理人或管理團隊，確保項目公司正常良性運轉(zhuǎn)；選派勘察設(shè)計施工方面的優(yōu)秀人才參與工程建設(shè)。

預(yù)防社會資本方履約風險的應(yīng)對措施如下： ①政府部門通過設(shè)置競爭，優(yōu)先選擇財務(wù)狀況良好、技術(shù)先進、管理團隊優(yōu)秀的社會資本方。②加強監(jiān)管， 督促社會資本金、技術(shù)人員、 管理人員或團隊按時到位。③根據(jù)合同約定的服務(wù)質(zhì)量或使用數(shù)量，對PPP 項目公司進行中期考核，對考核發(fā)現(xiàn)的問題及時要求整改并制定防范對策，確保PPP 公司良性運轉(zhuǎn)。 ④社會資本方建立健全工程協(xié)調(diào)溝通機制。

2.施工建設(shè)期風險及應(yīng)對措施

貴州馬嶺水利樞紐工程采用PPP+EPC 模式，在技術(shù)、環(huán)境、工期、工程量、合同、跨行業(yè)交叉施工、材料價格等方面存在風險因素。

工程在水源區(qū)右岸地下廠房開挖過程中， 新發(fā)現(xiàn)一定規(guī)模落水洞。施工方案重新調(diào)整、論證。 廠房開挖接近尾聲， 廠房帷幕灌漿尚未形成，一場暴雨導(dǎo)致廠房積水， 平均深度約1 m 左右， 總承包項目部立即啟動應(yīng)急預(yù)案， 加強積水抽排， 增加了工程量。廠房土石方開挖工程量、混凝土回填量相應(yīng)增加。 廠房施工工期延誤。

右岸二級泵站副廠房施工因征地糾紛，開工延遲時間超過2年。 水利工程征地補償標準較其他行業(yè)偏低，也影響了征地工作開展進度。 右岸管線興馬大道段在具備開工條件后遇到約60萬m3體量滑坡，重新選擇輸水線路走向，導(dǎo)致工程建設(shè)工期延誤、施工單位窩工，社會資本方利益受損。

左岸#2 干線跨南昆鐵路段施工，在項目規(guī)劃、設(shè)計、施工、監(jiān)理、運營管理方面需跨行業(yè)審批。 由于行業(yè)之間的標準規(guī)范、資質(zhì)條件、報建報批流程等區(qū)別較大，輸水管線工作進度開展緩慢。

馬嶺水利樞紐工程于2019年5月舉辦下閘蓄水儀式，完成導(dǎo)流洞封堵后，由于庫區(qū)修建盤興高鐵跨河大橋，延期蓄水約7 個月，影響蓄水發(fā)電進度，對造成的損失進行索賠但暫無結(jié)果，給PPP 項目公司造成一定經(jīng)濟損失。

依據(jù)《貴州省水利廳貴州省發(fā)展和改革委員會關(guān)于在中小型骨干水源工程建設(shè)中積極推行管道輸水方式的通知》（黔水計〔2016〕92 號），左岸灌溉工程由明渠輸水變更為管道輸水， 采用報告推薦使用的變管徑球墨鑄鐵管方案，增加投資約192萬元。

預(yù)防施工建設(shè)期風險的應(yīng)對措施如下： ①在滿足有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范文件、合同要求的前提下，適當加大勘察工作量，設(shè)計資料盡可能翔實準確。 ②非總承包自身原因?qū)е碌暮贤て谘诱`、工程量增加，要保留真實記錄、做好現(xiàn)場簽字，后期進行必要索賠。 ③在合同中設(shè)置足量風險金， 并在合同中對風險金啟動機制、社會資本方分配比例等進行約定說明。 未做明確說明的，建議后續(xù)簽訂補充協(xié)議進行完善。 ④跨行業(yè)跨部門開展審批工作時，指定專人負責對接協(xié)調(diào)；劃撥經(jīng)費，委托相關(guān)行業(yè)具備資質(zhì)的單位開展咨詢、設(shè)計、施工、監(jiān)理等工作。

3.運營風險及應(yīng)對措施

馬嶺水利樞紐工程資金來源為國家資金、社會資本金、財政補貼、商業(yè)貸款。 由于貸款利率有波動性，商業(yè)貸款的還款利息也有相應(yīng)波動性，若利率升高，還款利息額將增加。

供水價格調(diào)整需要經(jīng)過提出申請、成本監(jiān)審、風險評估、召開聽證會、社會監(jiān)督等程序，周期長，對基礎(chǔ)資料完整度、規(guī)范性要求高。 若水價過低，投資者利益會因此受損，嚴重時會長期無法彌補經(jīng)營投入和固定資產(chǎn)折舊維護費用，將導(dǎo)致PPP 公司無法良性運轉(zhuǎn)。 若水價過高，企業(yè)、居民生產(chǎn)生活成本將增加，價格調(diào)升難度較大。 如價格調(diào)整失敗，為調(diào)整價格而做的投入與資源消耗也無法得到相應(yīng)補償。

此外，馬嶺工程供水價格以2030年規(guī)劃水平年經(jīng)濟發(fā)展到一定水平、城市人口100萬等為計算基礎(chǔ)，屆時需水量能否達到預(yù)計水準尚存在一定不確定性。 通過水權(quán)交易可以利用市場機制提高水資源利用效率, 但是當前水權(quán)交易機制尚不成熟，依然存在運營風險。

預(yù)防運營風險的應(yīng)對措施如下：①政府注入項目的資金金額確定的情況下，盡可能增加社會資本方資本金注入，減少貸款金額。 同時爭取更多商業(yè)貸款優(yōu)惠條件、政府貸款利息補貼等。②供水價格可采用季節(jié)浮動價格或豐枯季水價模式。③調(diào)整水價時，在充分考察、備足資料的前提下，加強和發(fā)改部門、水行政主管部門溝通協(xié)調(diào)。在保障受水企業(yè)的合理利潤、不影響居民生活水平穩(wěn)定提高的同時，保證投資者合理利益。 ④開展資產(chǎn)證券化工作，降低融資成本。 ⑤政府及水行政主管部門及時加快水權(quán)交易相關(guān)法律法規(guī)、程序文件完善，促進相關(guān)政策盡快落地。 ⑥聘請專業(yè)PPP 咨詢機構(gòu)為PPP 公司制作短期及中長期發(fā)展規(guī)劃，作為公司參考。

4.移交風險及應(yīng)對措施

PPP 項目資產(chǎn)經(jīng)10～30年運營期后移交當?shù)卣?固定資產(chǎn)經(jīng)過維修、維護后能否達到移交標準，交接手續(xù)如何辦理， 怎樣申請啟動交接程序，當前均未明確。 政府組織專業(yè)交接人員、 組建運營隊伍也需要一定時間。 特許經(jīng)營期滿時未能清償?shù)馁J款或其他債務(wù)如何處理也尚未明確。

預(yù)防移交風險的應(yīng)對措施如下：①合同沒有明確移交標準的，補充簽署移交標準、 移交程序啟動方式等協(xié)議。 ②提前組建移交小組、籌劃移交工作。 ③運營期間避免設(shè)備長期超負荷運轉(zhuǎn)， 妥善保管有關(guān)檔案資料等。

大中型水利工程PPP 項目生命周期長，在合同訂立時要充分考慮項目全生命周期內(nèi)的實際需求，合理設(shè)置關(guān)于期限變更 （延期或提前終止）、內(nèi)容變更（產(chǎn)出標準調(diào)整、價格調(diào)整等）、主體變更（合同轉(zhuǎn)讓）的靈活調(diào)整機制， 為未來合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更空間。 原則上，項目建設(shè)、 運營等商業(yè)風險由社會資本方承擔， 法律和政策調(diào)整風險由政府承擔，自然災(zāi)害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

四、建 議

1.及時完善政策、制定對策

加強水利工程PPP 項目專家?guī)旖ㄔO(shè)，涵蓋金融、勘測設(shè)計、施工運營等領(lǐng)域。 加強對水利工程PPP 項目前期、建設(shè)、運營、移交過程中各種問題的調(diào)研，系統(tǒng)分析，總結(jié)經(jīng)驗。 制定操作性好、前瞻性強的政策文件或工作流程，為基層政府部門、社會資本方開展工作提供依據(jù)， 縮短決策周期，提高決策水平。

PPP 公司技術(shù)人員、 管理人員應(yīng)加強學習PPP 相關(guān)政策文件、交易流程等方面知識，在PPP 項目的全生命周期中做好政策向?qū)А?咨詢服務(wù)、科學決策的支持角色； 條件允許時，可選派工作人員赴PPP 項目最新政策優(yōu)先落地的水利工程調(diào)研交流，或申請一對一幫扶。

2.技術(shù)與管理參股

資金、技術(shù)、管理等要素相互作用、共同參與、協(xié)同發(fā)展，是PPP 項目成功的有力保障。 技術(shù)與管理參股PPP 項目公司， 有利于調(diào)動廣大技術(shù)人員、管理人員的生產(chǎn)積極性、主動性、創(chuàng)造性。

3.政策傾斜

合同簽訂遵循平等自愿、誠實信用等原則，但是實際執(zhí)行過程中時常發(fā)生“不平等”現(xiàn)象，社會資本方往往處于“弱勢”地位。 建議研究制定相關(guān)政策， 在股權(quán)分紅、 資本金到位時間、管理人員等方面合理配置，適當考慮社會資本方利益。 政府部門或其委托管理單位要真正做到職能轉(zhuǎn)變，帶頭履諾踐諾，做好監(jiān)督管理，促使社會資本方按合同約定提供產(chǎn)品或服務(wù)。