水利部淮河水利委員會副主任

新中國治淮70年以來，淮河流域水資源管理工作從無序到有序，再到逐步規(guī)范和全面管理，水資源管理政策法規(guī)逐步完善，開發(fā)利用和配置網(wǎng)絡(luò)體系初步形成，水資源管理、節(jié)約和保護持續(xù)加強，取得了顯著的成績?；春恿饔蛞圆蛔闳珖?%的水資源總量，承載了全國大約12%的人口和11%的耕地，貢獻了全國9%的GDP，生產(chǎn)了全國1/6 的糧食，有效支撐了流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、淮河流域水資源概況

淮河流域地處我國東中部，位于東經(jīng)111°55＇～121°20＇，北緯30°55＇～36°20＇之間，面積27萬km2。西起桐柏山、伏牛山，東臨黃海，南以大別山、江淮丘陵、通揚運河和如泰運河與長江流域接壤，北以黃河南堤和沂蒙山脈與黃河流域毗鄰。流域內(nèi)以廢黃河為界分為淮河和沂沭泗河兩大水系，面積分別為19 萬km2和8 萬km2?；春恿饔蛭鞑?、南部和東北部為山丘區(qū)，面積約占流域總面積的1/3，其余2/3 為廣闊的平原（含湖泊和洼地），是黃淮海平原的重要組成部分。

淮河流域地處我國南北氣候過渡帶，北部屬于暖溫帶半濕潤季風氣候區(qū)，南部屬于亞熱帶濕潤季風氣候區(qū)。流域內(nèi)天氣系統(tǒng)復雜多變，降水量年際變化大，年內(nèi)分布極不均勻。流域多年平均降水量為878mm（1956—2016年系列，下同），北部沿黃地區(qū)僅600mm，南部山區(qū)超過1400mm。汛期（6—9月）降水量約占全年降水量的50%～75%。流域多年平均水資源總量為812 億m3，其中地表水資源量為606 億m3，占水資源總量的75%。

二、水資源管理成效

1.水資源管理制度逐步完善

1988年，《中華人民共和國水法》頒布實施，確立了流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，水資源管理納入法制化發(fā)展軌道。1994年水利部授權(quán)淮委取水許可管理權(quán)限，流域水資源管理逐漸有法可依、有章可循。2002年，新《水法》頒布實施，確立了水資源管理的基本制度框架，進一步強化流域水資源統(tǒng)一管理?；次土饔蚋骷壍胤剿姓鞴懿块T從20世紀80年代開始組織開展了三次水資源調(diào)查評價，摸清了流域水資源基本狀況，編制流域水中長期供求規(guī)劃和水資源綜合規(guī)劃，定期發(fā)布水資源公報，為水資源開發(fā)利用和管理奠定了重要基礎(chǔ)。從1994年起，淮委在國家水資源管理法規(guī)、政策的基礎(chǔ)上，先后制定了《淮河水利委員會水資源論證報告書審查管理辦法》《沂沭泗水系實施取水許可管理有關(guān)規(guī)定》《關(guān)于淮河水利委員會在河南省淮河流域范圍內(nèi)實施取水許可管理的通知》等一系列管理政策，水資源論證和取水許可制度逐步建立。按照國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見要求，2014年建立起覆蓋省、市、縣三級水資源管理控制“三條紅線”體系。多年來，淮河流域逐步建立起取水許可制度、水資源有償使用制度，啟動節(jié)約用水管理，建立水資源公報編制制度，水資源管理制度體系初步建立，為流域水資源管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.水資源配置格局初步形成

70年來，淮河流域修建了大量的水資源開發(fā)利用工程，從區(qū)域上看，淮河上游山丘區(qū)、淮南山丘區(qū)、沂沭泗上中游地區(qū)以興建蓄水工程、開發(fā)利用當?shù)氐乇硭疄橹?；淮北平原地區(qū)、南四湖湖西平原區(qū)以開發(fā)利用地下水、當?shù)氐乇硭疄橹?，以引黃工程、南水北調(diào)東線一期工程、南水北調(diào)中線一期工程、引江濟淮工程供水為必要補充；淮河下游區(qū)、洪澤湖以北、南四湖以南及駱馬湖周邊地區(qū)以利用引提水工程開發(fā)利用當?shù)氐乇硭疄橹鳎阅纤闭{(diào)東線一期工程、蘇北引江工程供水為必要補充。在當?shù)氐乇硭?、地下水、跨流域調(diào)水多措并舉的情形下，淮河流域已初步形成淮水、沂沭泗水、江水、黃水并用的水資源利用工程體系。

2013年，南水北調(diào)東線一期工程通水以來，已累計向山東供水超46 億m3，有效緩解了膠東及魯北地區(qū)用水緊張形勢。實施引沂濟淮、南四湖生態(tài)補水等，促進流域水資源調(diào)配能力不斷提升，引江、引黃，淮、沂互調(diào)等跨流域跨水系水資源調(diào)度體系基本建立，跨流域調(diào)水工程格局初步形成，有力推動了流域水資源科學合理調(diào)配，為保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

同時，淮委正積極組織開展流域水資源配置與調(diào)度工作，組織編制了15 條跨省河湖水量分配方案及7 條跨省河流水量調(diào)度方案，合理配置生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，嚴格流域用水總量和重要斷面下泄水量控制，保障河湖基本生態(tài)用水；狠抓江河生態(tài)流量管控，制定淮河流域重點河湖生態(tài)流量（水量）保障實施方案，對主要控制斷面日均流量（水位）進行嚴格監(jiān)控，維護河湖健康生命。

3.用水效率不斷提升

全力推進節(jié)水型社會建設(shè)，加快推進節(jié)水標準定額體系建設(shè)，至2019年年底，流域各省累計制定發(fā)布了涵蓋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活和服務(wù)業(yè)等各門類0.5萬余個用水定額。實施節(jié)水技術(shù)改造，推廣節(jié)水工藝和設(shè)備（器具），提高水重復利用率。開展重點用水單位用水效率監(jiān)測和水平衡測試工作；加強節(jié)水管理與用水效率考核工作，流域內(nèi)7 個國家級節(jié)水型社會示范區(qū)全部按期通過驗收；全流域共有140個縣級行政區(qū)達到節(jié)水型社會標準；節(jié)水型企業(yè)、公共機構(gòu)、小區(qū)、灌區(qū)等創(chuàng)建取得實效，公眾節(jié)水意識顯著提高。

2018年淮河流域萬元GDP（當年價）用水量降低至64.80m3，較2005年下降78.2%；萬元工業(yè)增加值（當年價）用水量23.38m3，較2005年下降83.7%；流域各省積極實施農(nóng)業(yè)節(jié)水措施，農(nóng)業(yè)用水效率不斷提高，農(nóng)田灌溉畝均用水量243.24m3，較2005年下降7.3%；流域各省農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)為0.52～0.64。

4.水生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好

20世紀80年代后期，淮河流域水污染凸顯，進入90年代水污染加劇。1995年，國務(wù)院發(fā)布我國第一部流域水污染防治法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》，拉開了淮河流域水污染綜合治理的序幕，通過連續(xù)實施淮河流域水污染防治的五年規(guī)劃，各地采取“關(guān)、停、禁、改、轉(zhuǎn)”等措施，推動工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，落實工業(yè)污染源達標排放，建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，減少污染物排放量，全流域入河排污量明顯減少。2018年淮河流域主要污染物COD 入河排放量20.69萬t，氨氮入河排放量1.77 萬t，比1993年的150 萬t和9 萬t，分別削減了86.2%和80.3%。

1994年淮河流域主要跨省河流省界斷面水質(zhì)為Ⅴ類和劣Ⅴ類的測次占到77.0%，2018年Ⅴ類和劣Ⅴ類水比例為20.0%，比1994年下降57%；好于Ⅲ類水的比例為38.0%，比1994年上升25%。2018年淮河流域全國重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率為71.3%，比2011年上升21.9%。淮河干流和南水北調(diào)東線一期（黃河以南）輸水干線水質(zhì)常年維持在Ⅲ類。

5.水資源監(jiān)管能力不斷增強

20世紀80年代起，淮河流域水資源供需關(guān)系逐漸趨于緊張，水資源管理工作開始受到重視。1989年淮委成立了專門的水資源管理機構(gòu)，流域地方也先后設(shè)立了水資源管理部門。至2018年年底，流域、省、市、縣各級都成立了專門的水資源管理隊伍，且人員的專業(yè)性也在不斷加強，水資源管理隊伍不斷壯大。同時，淮委從2012年開始，按照水利部的統(tǒng)一部署，開展了國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)工作，有效改善了水資源管理基礎(chǔ)設(shè)施薄弱狀況，提高了淮河流域取用水戶、水功能區(qū)、重要飲用水水源地、省界斷面、跨流域調(diào)水工程等監(jiān)測能力，為流域水資源強監(jiān)管提供了數(shù)據(jù)支撐；淮河水資源監(jiān)控管理信息服務(wù)、業(yè)務(wù)管理、調(diào)配決策、應(yīng)急管理等應(yīng)用系統(tǒng)，也為流域水資源管理與保護工作提供了動態(tài)、便捷的應(yīng)用支撐；水資源監(jiān)控管理平臺在流域最嚴格水資源管理制度考核、重點河湖生態(tài)流量（水位）試點、跨省河湖水量分配方案及調(diào)度方案編制等工作得到廣泛應(yīng)用，流域的水資源管理能力也不斷提升。

三、淮河流域水資源管理面臨的新形勢

隨著流域經(jīng)濟社會持續(xù)、快速、高質(zhì)量的發(fā)展，淮河流域水資源短缺問題仍然存在并且會長期存在，流域水資源開發(fā)利用和配置體系尚不健全，水資源配置格局與經(jīng)濟發(fā)展布局不匹配，水資源供需矛盾仍然突出，水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問題仍然存在，流域水安全保障能力與滿足人民對美好幸福生活的向往相比仍存在較大差距。要解決水資源短缺問題，節(jié)水是根本措施，要改變粗放用水的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，改變浪費水、用水效率低的狀況。要解決水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問題，要推進綠色發(fā)展，清潔生產(chǎn)，加快水污染防治，強化排污者責任，要樹立生態(tài)文明的理念，尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，在治水中統(tǒng)籌好生活、生產(chǎn)和生態(tài)。

四、淮河流域水資源管理主要任務(wù)

當前和今后一個時期水資源管理工作，要深入貫徹“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，全面落實“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，繼續(xù)堅持流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展要求，圍繞“合理分水、管住用水、強化護水”，繼續(xù)做好流域水資源管理工作，為流域經(jīng)濟社會發(fā)展提供支撐。

1.進一步完善流域水資源配置，大力實施河湖水系互連互通。以“一橫四縱多點”的流域水資源配置體系為框架，加快南水北調(diào)東線二期工程、引江濟淮、沿海引江等重大跨流域調(diào)水工程建設(shè)；推進臨淮崗水資源綜合利用、沿淮湖泊洼地、沂沭河等洪水資源利用；結(jié)合防洪水庫建設(shè)，建設(shè)一批水源工程；開展蓄水湖泊控制水位優(yōu)化調(diào)整研究。

2.加快推進跨省河湖水量分配，強化水資源統(tǒng)一調(diào)度。在前期水量分配工作的基礎(chǔ)上，加快推進南四湖、高郵湖等跨省湖泊的水量分配工作，推動流域水資源“空間均衡”。對已開展水量分配的河流，加快推進水量調(diào)度工作，加強水量調(diào)度方案、年度水量分配方案或調(diào)度計劃的編制與執(zhí)行。研究制定水量分配監(jiān)督實施方案，包括水量分配組織實施協(xié)調(diào)方案，以及年度用水總量控制管理辦法等并納入考核；完善水量調(diào)度協(xié)商機制，實施由流域統(tǒng)一組織各省共同實施的跨省河湖水量調(diào)度。

3.嚴格取用水管理，做實流域節(jié)水工作。督查縣域節(jié)水型城市建設(shè)，開展周期性常規(guī)性省級用水定額評估。以流域和區(qū)域用水總量控制為切入點，進一步細化支流和湖泊的用水總量控制指標。嚴格取水許可審批管理，完善水資源論證和節(jié)水評價制度，全方位的強化事前事中事后全過程監(jiān)管。

4.以生態(tài)流量保障為重點，扎實推動流域河湖生態(tài)保護與修復。深入貫徹中央生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，組織制定淮河流域重點河湖生態(tài)流量保障實施方案，確定生態(tài)流量保障目標，明確管理責任主體、管理措施、監(jiān)測預警機制和保障措施。將各省河湖生態(tài)流量確定和保障目標任務(wù)完成情況，納入年度最嚴格水資源管理制度考核內(nèi)容。

5.繼續(xù)完善水資源監(jiān)控系統(tǒng)，持續(xù)提升監(jiān)管能力。在前期國家水資源監(jiān)控能力項目建設(shè)的基礎(chǔ)上，進一步完善流域的水資源監(jiān)測體系，重點關(guān)注干流、主要支流、重點河湖，實現(xiàn)水量、水質(zhì)、水生態(tài)統(tǒng)一監(jiān)測；同時要做好國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)成果的應(yīng)用，充分發(fā)揮平臺及相關(guān)數(shù)據(jù)的作用，及時解決系統(tǒng)應(yīng)用中存在的問題，在應(yīng)用中不斷完善國家水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)■