張安多 中國水利水電第八工程局有限公司

一、PPP 模式的基本屬性

PPP 模式是由政府和社會企業(yè)共同參與建設(shè)公共產(chǎn)品，為公眾提供一些公共服務(wù)的公私合營的融資模式。PPP 模式參與雙方需簽訂《特許經(jīng)營許可協(xié)議》形成合伙關(guān)系，并通過簽訂《PPP 合同》明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。政府運(yùn)用PPP 融資模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)期對項目建設(shè)僅投入少量的資本金，其余所需建設(shè)資金由社會資本方籌集。社會資本方在PPP 項目中既是項目的建設(shè)者也是項目的實際管理者，對項目擁有高度的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)。PPP 項目的優(yōu)勢體現(xiàn)在利用社會資本方的融資實力和運(yùn)營水平，加快項目建設(shè)速度的同時提高項目建設(shè)的質(zhì)量。

二、PPP 模式下風(fēng)險分類

PPP 項目風(fēng)險分為外部風(fēng)險和內(nèi)部風(fēng)險，不論是內(nèi)部風(fēng)險還是外部風(fēng)險，都應(yīng)及時合理控制，如果風(fēng)險得不到合理控制，PPP 模式將給政府和社會帶來不可估量的損失。

（一）與項目本身無關(guān)的外部風(fēng)險

外部風(fēng)險通常與項目本身無關(guān)，而是存在于項目啟動之前，在簽訂協(xié)議前進(jìn)行風(fēng)險分析是控制外部風(fēng)險的有效措施之一，若發(fā)現(xiàn)其他的外部風(fēng)險應(yīng)及時簽訂補(bǔ)充協(xié)議，對遺漏的內(nèi)容及時制定和補(bǔ)充，盡量降低PPP項目的融資風(fēng)險。

第一，影響項目正常運(yùn)行涉及股東權(quán)益的風(fēng)險。影響項目正常運(yùn)行涉及股東權(quán)益的風(fēng)險主要包括利率風(fēng)險、市場風(fēng)險、政策風(fēng)險和通貨膨脹等風(fēng)險，其中影響最大的是利率風(fēng)險，利率的變動將直接影響資金的籌資成本，對項目的建設(shè)運(yùn)營至關(guān)重要。

第二，項目授權(quán)審批過程中政策發(fā)生變化的風(fēng)險。項目在運(yùn)營過程中，因國家的政策發(fā)生變化影響項目的運(yùn)營，增加項目的運(yùn)營風(fēng)險，損害運(yùn)營方的利益，政策風(fēng)險貫穿于項目授權(quán)審批執(zhí)行全過程。

第三，影響項目的收益合法性風(fēng)險。在項目建設(shè)過程中，合同體系的不完備會導(dǎo)致政府和社會資本方權(quán)利義務(wù)界定不清晰，不能有效的解決雙方在項目執(zhí)行過程中的爭議，對項目的平穩(wěn)推進(jìn)將會產(chǎn)生不利的影響，項目合法性風(fēng)險會影響項目收益。

第四，項目立項審批的風(fēng)險。由于項目立項時過于倉促，部分項目在沒有獲得審批就開始動工建設(shè)，這就是項目立項審批的風(fēng)險；另一方面，項目完工后，由于項目造成環(huán)境污染，在社會上造成產(chǎn)生不良影響，導(dǎo)致項目審批作廢，無法通過政府部門的驗收，或者在整改中延誤項目進(jìn)程，給企業(yè)造成重大的經(jīng)濟(jì)損失。

（二）建設(shè)管理方在項目建設(shè)管理中產(chǎn)生的自身風(fēng)險

第一，竣工時間與項目立項要求存在差距的風(fēng)險。當(dāng)總包方未按立項規(guī)定時間交付項目，或者項目已竣工，但項目在驗收過程中存在不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象，導(dǎo)致竣工項目不能被驗收。在這種情況下，政府方?jīng)]有義務(wù)向社會資本方進(jìn)行資金支付，總包方資金有限，無法償還項目建設(shè)產(chǎn)生的債務(wù)，進(jìn)而影響企業(yè)自身的經(jīng)營。

第二，企業(yè)缺乏市場競爭能力所帶來的風(fēng)險。社會資本方所承建的項目不符合驗收標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致無法獲得相應(yīng)的資本收益，進(jìn)而企業(yè)資金短缺，最終影響企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三，為爭取立項先投入開發(fā)的風(fēng)險。社會資本方為了提高項目中標(biāo)的概率，前期會對項目進(jìn)行詳盡的成本調(diào)查分析，投入大量的人力物力做準(zhǔn)備工作，若企業(yè)不能取得項目的建設(shè)權(quán)與管理權(quán)，前期所投入的大量資金就無法收回，企業(yè)利益因此受到巨大的損失。

第四，項目管理不當(dāng)導(dǎo)致的經(jīng)營風(fēng)險。項目在施工過程中因技術(shù)存在缺陷導(dǎo)致項目質(zhì)量欠缺，或者因機(jī)械設(shè)備陳舊落后達(dá)不到計劃效果，這些屬于技術(shù)風(fēng)險；在項目實施過程中，對項目進(jìn)行管理不僅包括技術(shù)管理，還有安全管理等諸多環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都存在導(dǎo)致出現(xiàn)風(fēng)險的可能性，這些管理過程中所潛在的風(fēng)險屬于管理風(fēng)險。

三、PPP 模式風(fēng)險的特點

PPP 項目的特點是參與主體多、建設(shè)與運(yùn)營周期長、技術(shù)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險大。這些特點決定了PPP 項目在整個項目建設(shè)中存在一定的不確定性，因此 PPP 項目在普通項目風(fēng)險特征的基礎(chǔ)上體現(xiàn)出自身風(fēng)險的特殊性。

第一，復(fù)雜性。由于PPP 項目運(yùn)營模式、組織結(jié)構(gòu)、融資渠道復(fù)雜，使得PPP 項目最大的特點就是復(fù)雜多樣。首先，PPP 項目涉及的機(jī)構(gòu)多，包括政府、企業(yè)、項目公司、承建方、金融機(jī)構(gòu)、運(yùn)營商、保險機(jī)構(gòu)等，在合作的過程中，面臨復(fù)雜的關(guān)系和協(xié)調(diào)工作。只有各方共同努力、密切配合，才能保證PPP 項目正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，不同的項目需要根據(jù)具體情況進(jìn)行風(fēng)險識別、評估和管理，也增加了PPP 項目風(fēng)險的復(fù)雜性。因此，在對PPP 項目的風(fēng)險進(jìn)行識別時，一方面需要考慮項目本身的階段性和復(fù)雜性；另一方面，需要對環(huán)境中的風(fēng)險進(jìn)行識別，應(yīng)對風(fēng)險的偶然性。

第二，偶然性。由于不同的PPP 項目涉及的參與者眾多，其客觀環(huán)境和參與者的主觀意識截然不同，導(dǎo)致PPP 項目的風(fēng)險存在著較高的不確定性。因此，過往的經(jīng)驗可能難以準(zhǔn)確全面的指導(dǎo)PPP 項目風(fēng)險的識別。另外，PPP 項目時間長，資金投入量大，風(fēng)險周期長，可能出現(xiàn)風(fēng)險的概率大，風(fēng)險受其他因素特別是環(huán)境因素影響而改變的可能性大。甚至在較長的周期內(nèi)，有些因素?zé)o法預(yù)知，也使風(fēng)險的偶然性增加。

第三，不確定性。我國實施PPP 項目的時間短，成功經(jīng)驗案例少，項目沒有固定的模式可循，這導(dǎo)致PPP 項目存在很大的不確定性。PPP 項目合作的多種模式是由項目的投資結(jié)構(gòu)、籌資方式以及公私合作方式的多樣性決定的，因此，PPP 項目的多種合作模式導(dǎo)致風(fēng)險的不確定性較高。

第四，階段性。PPP 項目涵蓋了從設(shè)計、建設(shè)到運(yùn)營的全生命周期，風(fēng)險階段性的特點表現(xiàn)在：PPP 項目在籌劃、融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交的不同階段，面臨的風(fēng)險是不同的。有些風(fēng)險只可能在特定階段發(fā)生，有些風(fēng)險則可能在全過程出現(xiàn)。比如，在籌備階段，政治風(fēng)險較大，收益風(fēng)險可以忽略；在融資階段，資金風(fēng)險和建造風(fēng)險較大，運(yùn)營風(fēng)險尚未出現(xiàn)；而法律風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等，將一直貫穿PPP 項目始終。

四、PPP 模式風(fēng)險管理的對策

PPP 模式所面臨的風(fēng)險，應(yīng)采取措施嚴(yán)格控制和防范，這直接關(guān)系到項目價值的實現(xiàn)。

（一）應(yīng)對風(fēng)險的策略

首先，合理利用風(fēng)險。風(fēng)險的不確定性較強(qiáng)，風(fēng)險不只有劣勢，同時也存在有利的一面，所以，應(yīng)正確利用風(fēng)險中的有利因素，增大項目的經(jīng)濟(jì)效益，但是在利用風(fēng)險時，要規(guī)避盲目性，利用風(fēng)險前系統(tǒng)地分析風(fēng)險因素，合理判斷風(fēng)險的利用價值和利用策略，并結(jié)合實際確定風(fēng)險利用方式。其次，適當(dāng)回避風(fēng)險。選擇回避風(fēng)險的方法時，需結(jié)合引發(fā)風(fēng)險的主要因素，考慮突發(fā)狀況下應(yīng)對風(fēng)險的有效策略?；乇茱L(fēng)險對項目管理人員提出了嚴(yán)格的要求，管理人員要立足宏觀層面認(rèn)真分析和了解風(fēng)險因素和風(fēng)險可能造成的后果。并非所有的風(fēng)險均可采用規(guī)避風(fēng)險的方式來減少損失，這種方法通常應(yīng)用于發(fā)生風(fēng)險的可能性較大、成本較低的環(huán)境之中；再次，轉(zhuǎn)移風(fēng)險。轉(zhuǎn)移風(fēng)險主要利用合同或協(xié)議等方式，在發(fā)生風(fēng)險后向第三方轉(zhuǎn)移風(fēng)險，可借助合同、保險等方式實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移；最后，采用風(fēng)險分散的方式。在日常工作中要適度增加承擔(dān)風(fēng)險的聯(lián)合體單位，秉承“專業(yè)的人干專業(yè)的事”原則，形成聯(lián)合體風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，減少自身需要承擔(dān)的風(fēng)險。項目實施過程中，不同利益主體的目標(biāo)不同，其需要面對不同的風(fēng)險，如果發(fā)生明顯的風(fēng)險問題，主體間應(yīng)相互協(xié)調(diào)和溝通，共同采取措施應(yīng)對風(fēng)險。除采用上述的風(fēng)險應(yīng)對方式，還可采取緩解風(fēng)險和風(fēng)險自留的方式。緩解方式能夠?qū)L(fēng)險降至自身能夠接受的范圍，而風(fēng)險自留則是直接承擔(dān)風(fēng)險。

（二）治理風(fēng)險的有效措施

第一，依法進(jìn)行合作與監(jiān)督。特殊目標(biāo)公司依據(jù)特許合同約定負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營，政府遵循合作與信任、平等互惠原則對具體項目的具體實施過程中遇到的問題和障礙 提供必要的支持和參與問題的解決，只要特殊目標(biāo)公司按照特許權(quán)合同和有關(guān)法律從事投資建設(shè)經(jīng)營活動，政府就應(yīng)充分給予建設(shè)經(jīng)營的自主權(quán)。但是，PPP 模式不同于傳統(tǒng)的承包做法，也不同于完全的私有化，政府依法監(jiān)督使特殊目標(biāo)公司依據(jù)合同約定和法律規(guī)定滿足公共產(chǎn)品或服務(wù)需求仍然是必要的，政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績效監(jiān)管三類并貫穿于整個過程。

第二，要建立健全法律法規(guī)。PPP 項目在沒有完整的法律法規(guī)支持下，推進(jìn)將會相當(dāng)緩慢，上位法的缺失使得PPP 項目只能按照已有的政策去推進(jìn)，而一旦出現(xiàn)政策變更，甚至出現(xiàn)法律變更，PPP 項目將會陷入停滯甚至失敗。同時私營部門在遭遇政府換屆的情況也無所適從，政策的延續(xù)性存疑。對于法律風(fēng)險，應(yīng)自上而下健全相關(guān)法律法規(guī)制度：首先，政府應(yīng)盡早建立完善相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度，明確PPP 項目流程與權(quán)責(zé)關(guān)系；其次制定政府責(zé)任追究制，定政府責(zé)任追究制度，對政府行為進(jìn)行規(guī)范性約束，降低政府違約的概率，提高政府的責(zé)任意識，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境。

第三，簡化審批程序。受我國國情的影響，PPP 模式需要政府的全力支持，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變角色，將重點放在簡化審批程序上。結(jié)合當(dāng)前實際和PPP 模式的基本特征，不斷調(diào)整和優(yōu)化投資體制，全面發(fā)揮出監(jiān)督指導(dǎo)作用。政府頒布多種政策為項目吸引更多的社會資本，從而搭建利益共享和風(fēng)險共擔(dān)的建設(shè)模式。政府角色的變化使其成為項目的組織者和籌劃者，建立標(biāo)準(zhǔn)后，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)程序執(zhí)行，有效規(guī)避諸多風(fēng)險；社會資本方要嚴(yán)格履行項目篩選、可行性研究、審批決策程序，在源頭控制風(fēng)險。

第四，加大政策支持。政府應(yīng)在物質(zhì)方面應(yīng)保障項目所需的原材料供應(yīng)、提供可使用的勞動力等輔助性設(shè)施保障；提供一定的稅收、外匯、土地使用等優(yōu)惠政策；通過簡化審批手續(xù)和過程，提高政府效率，成立協(xié)調(diào)小組等來規(guī)范服務(wù)及提高行政效率；防止在一定區(qū)域的同類項目競爭、知識產(chǎn)權(quán)和其他秘密信息提供保護(hù)。

第五，建立風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。其他國家長期的實踐證明，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是PPP 項目管理的重點。要建立科學(xué)完善的風(fēng)險分散機(jī)制，以使項目參與方在合理分擔(dān)風(fēng)險的情況下能夠獲取相關(guān)的利益和回報。如政策法律風(fēng)險可以由政府方承擔(dān)，設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險由社會資本方承擔(dān)，其他風(fēng)險通過合同條款進(jìn)行合理約定，這樣社會資本方可以將更多的精力和專業(yè)技術(shù)在項目建設(shè)運(yùn)營過程中體現(xiàn)出來，從而保障政府與社會資本方的利益，提高項目的可靠性和吸引力。

第六，強(qiáng)化項目績效考核論證?？冃Э己孙L(fēng)險主要發(fā)生在項目執(zhí)行階段，風(fēng)險防控則應(yīng)集中在項目準(zhǔn)備階段和項目采購階段，且應(yīng)以項目準(zhǔn)備階段的措施為主。在項目準(zhǔn)備階段，在合法合規(guī)的情況下，社會資本方應(yīng)組織專門人員針對實施方案中的績效考核體系及時進(jìn)行論證，尤其是針對指標(biāo)設(shè)置的合理性、客觀性、付費(fèi)掛鉤比例、考核人員組成機(jī)制、異議爭端機(jī)制進(jìn)行論證，并及時反饋。在項目采購階段，針對尚未解決的問題應(yīng)梳理出輕重緩急，圍繞績效考核中存在的重大問題進(jìn)行談判，防止風(fēng)險和矛盾后移。

第七，為提高項目風(fēng)險管理水平，不論是政府還是社會資本方，都需要不斷培養(yǎng)專業(yè)人才，加強(qiáng)工作人員的工作能力，以建設(shè)一支熟練掌握金融、財務(wù)、法律知識且具有項目談判、管理能力的復(fù)合型人才團(tuán)隊。

五、結(jié)語

隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施建設(shè)的需求也日益增加。然而，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從規(guī)劃到竣工往往需要大量的資金，給政府財政帶來巨大的壓力。PPP 模式在我國逐步發(fā)展和應(yīng)用，在一定程度上緩解了政府資金壓力，為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金保障。