曾汶婷

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制均以政府為管理主體，是一種中央垂直管理地方教育行政部門的官僚體系，教育管理的參與主體相對(duì)單一。隨著學(xué)校教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及各方教育利益群體的崛起，以政府為單一主體的教育管理模式面臨多重困境。首先，面對(duì)教育利益群體的多重需求，政府往往無(wú)力承擔(dān)，導(dǎo)致政府公信力下降；其次，政府“一手遮天”的辦學(xué)體制抑制了學(xué)校及社會(huì)的辦學(xué)活力，導(dǎo)致教育體制僵化程度進(jìn)一步加深。面臨重重危機(jī)，教育管理體制變革勢(shì)在必行。教育治理是應(yīng)對(duì)教育危機(jī)的新理念，它的興起標(biāo)志著政府失靈的現(xiàn)象有望得到緩解。自我國(guó)教育改革進(jìn)入深水階段以來(lái)，政府逐步從教育管理邁向教育治理。從社會(huì)分工理論視角來(lái)看，這一轉(zhuǎn)變是政府為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)而為集體行動(dòng)采取的一系列制度安排和管理技術(shù)手段，而政府的職能也在此制度安排下發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變。

一、基礎(chǔ)教育管理體制變革：從管理走向治理

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大部分的教育權(quán)掌握在國(guó)家政府手中，政府集管理、辦學(xué)和評(píng)價(jià)權(quán)于一身。隨著改革開放時(shí)代的來(lái)臨，社會(huì)資源配置方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，社會(huì)力量逐漸增強(qiáng)，政府權(quán)力也逐漸開始由中央下放到地方基層，由政府部門讓渡到市場(chǎng)和學(xué)校。改革開放以后，我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制變革可大致分為三個(gè)階段。

第一階段，以中央放權(quán)到地方政府為主要特征。1985年《中共中央關(guān)于體制改革的決定》提出要改革我國(guó)教育管理體制，基礎(chǔ)教育的辦學(xué)責(zé)任主要交給地方政府，中央政府負(fù)責(zé)宏觀管理。從管理主體來(lái)看，這一階段的教育管理體制還是呈現(xiàn)政府壟斷的局面，教育管理權(quán)全歸政府單一主體，教育治理的多元體系尚未形成。

第二階段，以政府和社會(huì)合作為主要特征。改革開放政策下社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展，社會(huì)辦學(xué)力量逐步增強(qiáng)。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確提出要改變政府包攬辦學(xué)的格局，建立以政府為辦學(xué)主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。與此同時(shí)，民辦學(xué)校也開始受到政府的支持，1998年《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中提出要形成公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的辦學(xué)體制，管理主體有了“多元化”的萌芽態(tài)勢(shì)。

第三階段，教育治理體系開始形成。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的頒布標(biāo)志著教育管理體制中多元主體參與的局面將逐步正式形成，并由政府積極推動(dòng)教育管理體制向治理模式轉(zhuǎn)型。到這時(shí)，政府的教育管理權(quán)才有了在政府、學(xué)校和社會(huì)之間分配的可能性。2015年教育部印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，從三方面規(guī)定了政府在從管理走向治理過(guò)程中的職能轉(zhuǎn)變。2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，指出今后我國(guó)教育體系制度將向更加成熟的形態(tài)邁進(jìn)，使我國(guó)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提升。社會(huì)力量舉辦教育、參與教育改革發(fā)展的制度將更加完備有效。基本形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的格局。

從我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革的歷史進(jìn)程來(lái)看，治理理念已經(jīng)深入教育體制變革的核心，政府職能的轉(zhuǎn)變也正朝著適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的方向邁進(jìn)。

二、走向治理的必然：基于社會(huì)分工理論的闡釋

“治理”一詞最早在1989年被世界銀行用于描述非洲的治理危機(jī)。在公共行政領(lǐng)域，治理同管理一樣，其基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)應(yīng)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要，其目是運(yùn)用權(quán)力引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民各種活動(dòng)以最大限度地增進(jìn)公共利益。[1]2-5但羅西瑙認(rèn)為，治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，其主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。[2]4-5可見，治理區(qū)別于管理的重要之處在于主體已經(jīng)超出了傳統(tǒng)意義上的單一政府，正在朝向多元化的方向發(fā)展。多元化(多中心合作治理)、民主化、法治化和科學(xué)化，既是教育治理的特征，也是其價(jià)值追求。很多學(xué)者將其與傳統(tǒng)的政府一元管理對(duì)比，得出兩者存在的顯著差異：第一，主體不同，治理的主體呈現(xiàn)多元化；第二，權(quán)力來(lái)源不同，治理中人民直接行使其權(quán)力；第三，運(yùn)作方式不同，治理的運(yùn)作模式是復(fù)合、合作和包容的。教育治理的內(nèi)涵，即國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、利益群體和公民個(gè)體，通過(guò)一定的制度安排進(jìn)行合作互動(dòng)，共同管理教育公共事務(wù)的過(guò)程。[3]4-11教育治理的終極價(jià)值目標(biāo)是提高教育效能，促進(jìn)教育公平；教育治理的重點(diǎn)目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)切入點(diǎn)是促進(jìn)教育自由，增強(qiáng)教育活力；教育治理的底線目標(biāo)是提高教育效率，形成教育新秩序。[3]4-11

從教育管理走向教育治理，是順應(yīng)社會(huì)資源配置方式發(fā)生轉(zhuǎn)變的情況下，政府為滿足社會(huì)發(fā)展和人民滿意生活需求所推動(dòng)的基礎(chǔ)教育管理體制改革必然趨勢(shì)。從不同理論角度對(duì)推動(dòng)教育治理格局萌芽、發(fā)展和形成的因素及其進(jìn)程進(jìn)行分析，可幫助我們進(jìn)一步了解基礎(chǔ)教育管理體制變革的內(nèi)在發(fā)生邏輯，從而更有效地實(shí)現(xiàn)政府在這一過(guò)程中的職能轉(zhuǎn)變。在此，基于社會(huì)分工理論的視角對(duì)推動(dòng)基礎(chǔ)教育管理體制變革的因素進(jìn)行剖析，再來(lái)闡述政府應(yīng)如何轉(zhuǎn)變自身管理職能。

自從人類進(jìn)入現(xiàn)代化社會(huì)以來(lái)，分工就被看做是促進(jìn)生產(chǎn)效率提高、經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。并且分工不僅是社會(huì)發(fā)展的要求，分工本身也帶來(lái)了社會(huì)的進(jìn)步，例如資本的增加、技術(shù)的進(jìn)步，同時(shí)還導(dǎo)致組織形式乃至制度環(huán)境的改變。社會(huì)分工理論認(rèn)為，分工不僅具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的意義和價(jià)值，分工還導(dǎo)致個(gè)人與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了重大改變——分工帶來(lái)了社會(huì)的有機(jī)團(tuán)結(jié)，并同時(shí)進(jìn)一步為個(gè)人權(quán)利思想和自由主義的萌芽創(chuàng)造了條件。在教育領(lǐng)域，社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展帶動(dòng)了更多的教育需求，勞動(dòng)領(lǐng)域亟需學(xué)校提高人才培養(yǎng)的效率和規(guī)模，因而，學(xué)校教育不斷制度化，學(xué)校規(guī)模不斷擴(kuò)大化。教育規(guī)模體制的成型，促成了職業(yè)化群體的生成，教師、校長(zhǎng)和學(xué)校管理人員逐步分工并走上專業(yè)化的道路。而這一分工也導(dǎo)致學(xué)校教育功能的進(jìn)一步擴(kuò)充和完善，再加上教育本身事關(guān)每個(gè)個(gè)體利益的本質(zhì)屬性，于是更多的主體涌入到教育事業(yè)中來(lái)，傳統(tǒng)的“由國(guó)家辦教育”理念受到?jīng)_擊。“個(gè)人權(quán)利為正當(dāng)”成為推動(dòng)整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，由此產(chǎn)生現(xiàn)代意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利等。[4]151-159教育是一項(xiàng)公共事業(yè)，個(gè)體也開始尋求更多的教育權(quán)利，教育的民主和自由思想逐漸松動(dòng)了國(guó)家教育權(quán)的傳統(tǒng)權(quán)威。另一方面，不斷擴(kuò)大的教育利益需求也使政府責(zé)任過(guò)大，政府的辦學(xué)能力難以承受，尋求社會(huì)力量和市場(chǎng)資源成為必然選擇，否則政府自身也將失去權(quán)威。因此，在教育領(lǐng)域也出現(xiàn)了專業(yè)化分工——過(guò)去由國(guó)家掌管的教育管理、辦學(xué)和監(jiān)督評(píng)價(jià)職能開始逐漸由學(xué)校、社會(huì)和市場(chǎng)分擔(dān)，基礎(chǔ)教育管理體制由此走向多元主體治理的局面。

從社會(huì)角度來(lái)看，社會(huì)總是傾向于保持一定的內(nèi)部凝聚力以維系自身存在，而社會(huì)分工使各群體在實(shí)現(xiàn)個(gè)人充分發(fā)展的前提下彼此依賴，因而產(chǎn)生的凝聚力比由集體意識(shí)帶來(lái)的機(jī)械團(tuán)結(jié)更具力度，因此，社會(huì)分工是低級(jí)社會(huì)轉(zhuǎn)向高級(jí)社會(huì)的必經(jīng)階段，而且分工會(huì)隨社會(huì)進(jìn)步不斷發(fā)展。這意味著隨著教育規(guī)模和質(zhì)量的不斷提升，各利益群體的崛起絕非意外，而是教育現(xiàn)代化過(guò)程中自然而然產(chǎn)生的結(jié)果?；A(chǔ)教育管理體制必須順應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，否則將不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。而從政府角度來(lái)看，政府集權(quán)制一直是我國(guó)官僚體系的特征，在教育管理體制中也不例外?；仡櫸覈?guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革的進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，政府單一主體管理模式維持了很長(zhǎng)一段時(shí)間，直到近當(dāng)代教育管理分權(quán)體制和治理模式才有了抬頭的趨勢(shì)。特別是在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，中央統(tǒng)籌、地方政府負(fù)責(zé)管理和實(shí)施的體制決定了政府是教育管理的唯一參與主體。然而，政府單一主體的管理模式無(wú)法完全適應(yīng)教育發(fā)展的需求，自上而下的指令下達(dá)模式也大大阻礙了管理效率的提高，這勢(shì)必會(huì)影響到政府教育決策的科學(xué)性和民主性。政府若不隨時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)轉(zhuǎn)變自身職能，將會(huì)失去自身權(quán)威。由此可見，基礎(chǔ)教育管理體制從管理邁向治理的變革具有順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必然性。

三、政府職能的轉(zhuǎn)變：分化與整合

涂爾干從社會(huì)失范現(xiàn)象出發(fā)，通過(guò)考察道德、法律、秩序等危機(jī)，建構(gòu)起他的分工理論體系。他指出社會(huì)不是一個(gè)持續(xù)解體的過(guò)程，相反，人類越是進(jìn)步，社會(huì)對(duì)自身與自身的統(tǒng)一性就越有深切的感受。這種感受是由社會(huì)分工帶來(lái)的有機(jī)團(tuán)結(jié)。而人類為了持續(xù)不斷獲得幸福，勞動(dòng)就必然會(huì)變得越來(lái)越有效率，因此社會(huì)分工會(huì)不斷發(fā)展。而教育體系作為社會(huì)的一個(gè)子系統(tǒng)也不例外，社會(huì)分工具有必然趨勢(shì)。因此，教育治理體系需要逐漸完善，政府的教育治理能力也需要不斷發(fā)展。

目前學(xué)校辦學(xué)活力不強(qiáng)，多方參與教育治理和評(píng)價(jià)的體制機(jī)制還不健全。在此背景下，有必要強(qiáng)調(diào)政府的“分化”職能，即進(jìn)一步減政放權(quán)，由傳統(tǒng)的科層式、專制管理模式向基于平等權(quán)利的民主法理型治理轉(zhuǎn)變。在此過(guò)程中，最重要的是傾聽利益相關(guān)者的聲音，讓各方訴求得以表達(dá)。在結(jié)合科學(xué)和理性考量的基礎(chǔ)上，明確權(quán)利下放的具體內(nèi)容以及對(duì)象。

與此同時(shí)，各專業(yè)領(lǐng)域形成了相對(duì)獨(dú)立的自治團(tuán)體，這對(duì)其自治能力和專業(yè)水平提出了較高要求。正如教育治理的主體需呈現(xiàn)多元化，要完全實(shí)現(xiàn)教育治理也不能僅靠政府的推動(dòng)，還需要學(xué)校和社會(huì)的協(xié)同作用。涂爾干指出，在每個(gè)分工的領(lǐng)域內(nèi)，只有每個(gè)分工功能事先已經(jīng)具備了發(fā)達(dá)的規(guī)范系統(tǒng)，組織社會(huì)才能得以存在。因此，在教育分工的同時(shí)，應(yīng)該制定好職業(yè)道德和法律規(guī)定。這意味著學(xué)校和社會(huì)在參與教育管理時(shí)需要事先建立出各自完善的參與制度，提升自身的參與能力。

在學(xué)校方面，其專業(yè)分工即教育教學(xué)。管辦評(píng)分離后，辦學(xué)主體落在了學(xué)校主體上。為保障教育教學(xué)質(zhì)量，學(xué)校有必要提高自治水平，不僅要擺脫對(duì)上級(jí)行政部門過(guò)度依賴的傾向，更要依法建立學(xué)校內(nèi)部自治結(jié)構(gòu)，提高學(xué)校內(nèi)部民主管理水平。因此學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該充分傾聽采納教師、學(xué)生和家長(zhǎng)等教育利益相關(guān)群體的意見來(lái)辦學(xué)，切不可讓基礎(chǔ)教育中的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制異化為校長(zhǎng)獨(dú)攬大權(quán)。

在第三部門組織方面，其教育分工主要是管辦評(píng)分離中的“評(píng)”職能，即對(duì)政府和學(xué)校的辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。政府的單一管理易導(dǎo)致政府失靈，而將教育職能全權(quán)交由市場(chǎng)也勢(shì)必形成市場(chǎng)失靈的局面，因此，第三方組織的出現(xiàn)是解決政府和市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的必然社會(huì)分化結(jié)果。

政府在實(shí)現(xiàn)其“分化”職能的同時(shí)，也需要警惕“失范”的社會(huì)分工，而政府的“整合”功能在此時(shí)則顯得格外重要。涂爾干認(rèn)為失范的分工表現(xiàn)在個(gè)體將自己封閉在專業(yè)領(lǐng)域，根本不考慮它所服務(wù)的目的是什么。而失范產(chǎn)生的原因在于各個(gè)機(jī)構(gòu)缺乏充分的接觸和牢固的關(guān)系，因此各個(gè)機(jī)構(gòu)間的關(guān)系沒(méi)有得到確定，它們沒(méi)有被有效地組織起來(lái)。因此，為解決失范分工，有必要把工作和其所服務(wù)的目的結(jié)合起來(lái)。教育治理的目標(biāo)即善治，善治的要素包括治理的有效性、回應(yīng)性、穩(wěn)定性，以及參與、公正、廉潔、透明、問(wèn)責(zé)等[3]4-11，各主體需要在各自領(lǐng)域內(nèi)不斷實(shí)現(xiàn)。但更重要的是，善治本身不是目標(biāo)，善治最終需要指向好的教育，而好的教育即意味著教育領(lǐng)域公共利益的最大化。另外，每一種特殊功能的運(yùn)作都不能把個(gè)人專門限制在這一領(lǐng)域里，而需要與鄰近的各種功能持續(xù)地發(fā)生關(guān)系，意識(shí)到這些功能的需要和變化等。能實(shí)現(xiàn)這種社會(huì)整合功能的機(jī)構(gòu)便是政府，因此，教育治理并不意味著政府職能的式微，恰恰相反，教育治理意味著一個(gè)更強(qiáng)大的政府，政府在教育治理中處于主導(dǎo)地位，而其主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在為教育治理的成效負(fù)責(zé)任，政府的權(quán)力應(yīng)該與其責(zé)任對(duì)等?？偠灾?，政府在教育治理的多元主體中發(fā)揮“元治理”的作用。元治理不同于政府主導(dǎo)一切的制度安排，政府在治理體系中的積極作用并未消解其他的治理形式或力量，相反，元治理有利于為多元治理提供穩(wěn)定的制度環(huán)境。[5]1-7而這正迎合了教育體系中社會(huì)分工的事實(shí)——政府的整合作用既保證了各主體在各自的分工領(lǐng)域中自治和自由發(fā)展，又保證了各分工領(lǐng)域的發(fā)展朝向同一目標(biāo)。強(qiáng)大的現(xiàn)代國(guó)家政府需要將個(gè)人重新整合起來(lái)，教育分工越是深化，就越需要政府提供充足的經(jīng)費(fèi)保障、構(gòu)建強(qiáng)有力的規(guī)范社會(huì)力量參與舉辦教育的法律制度和政策體系以及營(yíng)造良好的教育生態(tài)等。

總而言之，基礎(chǔ)教育管理體制的變革要能夠適應(yīng)和促進(jìn)社會(huì)分工的不斷深化。政府的職能需要在“分化”和“整合”上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，它既要尊重其它主體的行動(dòng)范圍和發(fā)展空間，從而維護(hù)和引導(dǎo)不同社會(huì)領(lǐng)域的功能分化；同時(shí)也要促進(jìn)社會(huì)整合，如建立完善的教育法律法規(guī)體系、維護(hù)良好的市場(chǎng)參與秩序，并為學(xué)校提供完善的指導(dǎo)服務(wù)。

最后，雖然教育治理理念中多次強(qiáng)調(diào)主體的多元化，但治理本身其實(shí)還包含一個(gè)特征，即“多樣性”。治理是共同體為達(dá)到某種目標(biāo)所采取的集體行動(dòng)，而目標(biāo)的選擇、行動(dòng)的確定、方式的采取都是需要根據(jù)決策環(huán)境來(lái)做出的，因此，既可以采用單中心、一元化、強(qiáng)制性的自上而下方式，又可以采用多中心、多元化、協(xié)商性的自下而上方式。[4]151-159由于我國(guó)基礎(chǔ)教育主要還是由地方政府負(fù)責(zé)，而我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平不一，社會(huì)和學(xué)校參與教育治理的能力完善程度也不盡相同。因此，在推進(jìn)教育管理改革和政府職能轉(zhuǎn)型過(guò)程中，應(yīng)充分尊重地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，全面考慮地方政府、社會(huì)第三方和學(xué)校的治理能力，循序漸進(jìn)地促進(jìn)政府職能的分化。