徐 海 燕

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100028)

一、治理體系與國(guó)家制度優(yōu)越性的發(fā)揮

在國(guó)家治理體系的諸多要素中，制度發(fā)揮著根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的作用，國(guó)家治理的一切工作都需依照制度展開。國(guó)家治理體系首先要靠制度建設(shè)來提高國(guó)家治理的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化水平。但是，國(guó)家治理并不只是局限于單向度的自上而下的一系列制度、規(guī)定、條例，更是一系列制度之間的運(yùn)行機(jī)制的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)(CGG)將治理手段看作是“個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方法的總和”，其“既包括正式機(jī)構(gòu)和制度，又包括運(yùn)行的非正式安排”[1]。也就是說，使用治理手段完成對(duì)國(guó)家的治理，可以“使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并可以維持行動(dòng)的持續(xù)性”。這恰當(dāng)?shù)卣f明了治理機(jī)制對(duì)彌補(bǔ)國(guó)家制度治理缺陷的重要性。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)審議并通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》就說明了治理機(jī)制與國(guó)家制度之間的邏輯關(guān)系，即 “我國(guó)國(guó)家治理的一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開”，國(guó)家治理體系和治理能力是“中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[2]。

總的來說，中國(guó)特色社會(huì)主義制度與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之間的關(guān)系不外乎四種，即必要關(guān)系、充分關(guān)系、充分必要關(guān)系及不充分且不必要關(guān)系。而現(xiàn)代邏輯學(xué)中的不充分的必要關(guān)系則可以恰當(dāng)?shù)卣f明兩者之間的關(guān)系。如果我們把制度優(yōu)勢(shì)看作情況A，把國(guó)家治理體系和治理能力看作情況B，兩者之間的關(guān)系可以解讀為：現(xiàn)代化的國(guó)家制度是國(guó)家治理能力的前提和內(nèi)核，現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系的建構(gòu)是隨著制度建設(shè)不斷發(fā)展完善的，是植根于本國(guó)歷史傳統(tǒng)和政治現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物。歷史上，由于西方資本主義國(guó)家率先完成了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化制度的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)騰飛，其政治制度及其治理體系也因此具有了某種“現(xiàn)代性”的特征，為后發(fā)國(guó)家提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但西方意識(shí)形態(tài)的偏見和西方中心主義的傲慢卻將這種帶有典型西方特色的“現(xiàn)代性”變成了“普適的”政治價(jià)值觀，并向全世界推廣。在“第三波”民主化浪潮中，通過“制度模仿”構(gòu)建起來的獨(dú)聯(lián)體、東歐各國(guó)，以及西亞、北非、拉美等國(guó)家，在其后的政治實(shí)踐過程中出現(xiàn)的種種“政治亂象”說明，如果不能根植于本國(guó)的歷史現(xiàn)實(shí)，僅僅靠移植、復(fù)制所謂的“現(xiàn)代性”制度則必然會(huì)陷入治理的泥潭，反而拖累國(guó)家前進(jìn)的步伐。當(dāng)前，中國(guó)正處于全面深化改革和系統(tǒng)整體設(shè)計(jì)推進(jìn)改革的新時(shí)代，堅(jiān)持社會(huì)主義制度的守正十分重要。

國(guó)家制度雖是國(guó)家治理體系建構(gòu)的內(nèi)核，是形成科學(xué)化、規(guī)范化、程序化國(guó)家治理體系的保障。但并不意味著，現(xiàn)代化的國(guó)家制度的建立必然會(huì)形成強(qiáng)大的國(guó)家治理能力。中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系作為經(jīng)過檢驗(yàn)的、科學(xué)的制度體系，在不同的歷史時(shí)期，為保證中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，對(duì)國(guó)家治理體系和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了不斷的探索，展示了不同的特征。

二、三大治理結(jié)構(gòu)及其內(nèi)涵

中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理的思想是隨著實(shí)踐發(fā)展逐步深化的。從中國(guó)社會(huì)主義制度初期的“社會(huì)管控”到改革開放時(shí)期的“社會(huì)管理”，再到黨的十八大以來形成的“社會(huì)治理”理念，均是不同時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局深刻變化的反映。自新中國(guó)成立以來，中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系形成了三大結(jié)構(gòu)，具體特征如下：

一是權(quán)力本位下的全能型治理結(jié)構(gòu)。中國(guó)社會(huì)主義制度建立初期，在特殊的國(guó)內(nèi)外環(huán)境下，探索建立了權(quán)力本位下的全能型治理結(jié)構(gòu)。1956年，毛澤東在探索社會(huì)主義發(fā)展道路的“開篇之作”《論十大關(guān)系》中提出，為建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家，必須“有中央強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，必須有“全國(guó)的統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一紀(jì)律”[3]。在此方針指導(dǎo)下，國(guó)家以“秩序”為取向，建立單中心、科層制的管控體制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的控制、支配。具體來說，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家以管制為手段，在城市實(shí)行公有制、農(nóng)村實(shí)行集體所有制，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的“組織化”。經(jīng)濟(jì)單一結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元化的劃分，使政府有效地深入到社會(huì)的微觀個(gè)體中進(jìn)行直接管理，以運(yùn)動(dòng)式的動(dòng)員方式展開國(guó)家建設(shè)，充分發(fā)揮了社會(huì)主義“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)。

應(yīng)該看到，這種治理范式在當(dāng)時(shí)特定的社會(huì)歷史條件下有其合理性，可以集中發(fā)揮國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)的作用，加快實(shí)現(xiàn)中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)之路。但在實(shí)施過程中，全能型的治理范式也顯露出固有的缺陷，因權(quán)力過于集中，管得過多、統(tǒng)得過死；在科層制下，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、結(jié)構(gòu)臃腫、層級(jí)過多，制約了治理效能的發(fā)揮。而高度的集權(quán)，弊端則在于抑制國(guó)家、地方、企業(yè)、社會(huì)的積極性和創(chuàng)造性，最終必然導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家缺乏活力。

二是權(quán)力與權(quán)利對(duì)沖下的績(jī)效型治理結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放使市場(chǎng)成為資源配置的基礎(chǔ)性力量。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多樣化導(dǎo)致了社會(huì)利益主體的多元化，傳統(tǒng)自上而下的“管控”已經(jīng)不能有效地使社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮作用。政府通過加強(qiáng)各個(gè)領(lǐng)域的“管理”對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行規(guī)范。為了充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的積極性，黨政機(jī)關(guān)承擔(dān)了制度的設(shè)計(jì)者與建構(gòu)者責(zé)任，一方面，“集中”了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)體制的重大權(quán)力，為市場(chǎng)和社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，運(yùn)用規(guī)范化、組織化的管理手段創(chuàng)造有序的社會(huì)環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性的發(fā)展； 另一方面國(guó)家對(duì)社會(huì)主義的本質(zhì)有了新的認(rèn)識(shí)，以“解放和發(fā)展”生產(chǎn)力，“實(shí)現(xiàn)共同富裕”為目標(biāo)，提出社會(huì)主義“優(yōu)越性”在于“調(diào)動(dòng)廣大人民的積極性”[4]。政府以“賦權(quán)”“讓利”為導(dǎo)向，對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系進(jìn)行重塑[5]，即向基層政府賦權(quán)讓利，激活地方政府謀求自我發(fā)展的能動(dòng)性；放松對(duì)市場(chǎng)的管制，讓市場(chǎng)更好地發(fā)揮作用；培育和孵化社會(huì)組織，建立以發(fā)展績(jī)效為導(dǎo)向的活力型社會(huì)，最終形成集中“權(quán)力”和放開“權(quán)利”的“對(duì)沖”。

與此同時(shí)，放權(quán)讓利與屬地化管理使基層政府財(cái)政決策權(quán)和地方規(guī)劃的權(quán)重增加，資源和集權(quán)化程度高度集中，基層政府在企業(yè)動(dòng)員、土地征購(gòu)、城市化項(xiàng)目中的主體性地位和決策性作用不斷增大，地方主義、部門主義、行業(yè)主義、寡頭主義、特權(quán)主義現(xiàn)象滋生，官商勾結(jié)、權(quán)力尋租等消極現(xiàn)象頻生。此外，將政府的實(shí)際“謀利”能力作為考核也客觀形成了基層政府治理過程的利益導(dǎo)向，引發(fā)政府重經(jīng)濟(jì)輕民生、重當(dāng)前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)，以及部門為謀求自身利益而發(fā)生的 “行政擴(kuò)權(quán)”現(xiàn)象。

三是“一核多元”的協(xié)同型治理結(jié)構(gòu)。黨的十八大以后，中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了從站起來、富起來到“強(qiáng)起來”的新時(shí)代。中國(guó)也面臨陷入 “修昔底德陷阱”“中等收入陷阱”“塔西佗陷阱”的危險(xiǎn)。市場(chǎng)開始在資源配置中發(fā)揮決定性作用，社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和思想理念都發(fā)生了廣泛而深刻的變化。中國(guó)社會(huì)的主要矛盾從“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。國(guó)家在管理能力和經(jīng)驗(yàn)不斷積累的基礎(chǔ)上，對(duì)原有的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了反思和總結(jié)，對(duì)各領(lǐng)域的工作進(jìn)行“統(tǒng)籌考慮”“科學(xué)配置”，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家組織機(jī)構(gòu)和管理體制的系統(tǒng)性重構(gòu)，形成了新時(shí)代“一核多元”的協(xié)同型治理結(jié)構(gòu)。

中國(guó)共產(chǎn)黨在治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)一切”的“核心作用”，以維護(hù)國(guó)家利益和國(guó)家安全為目標(biāo)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)秩序、提供服務(wù)、增進(jìn)利益的責(zé)任； 同時(shí)又將全面從嚴(yán)治黨貫穿到治國(guó)理政的全部活動(dòng)中，以全面“從嚴(yán)治黨”為重點(diǎn)，打造“合格的”“強(qiáng)有力的”“善于領(lǐng)導(dǎo)的”執(zhí)政黨。2015年和2018年兩次修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，無論在體系架構(gòu)上，還是在內(nèi)容上，都更為科學(xué)化、更具有可操作性[6]。在黨的十八屆三中全會(huì)提出建設(shè)法治中國(guó)的命題后，黨的十九大將所有公職人員納入國(guó)家監(jiān)察范圍；2018年3月出臺(tái)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)后，如今已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“巡視”“監(jiān)督”的全覆蓋[7]，行政機(jī)構(gòu)依法治理已經(jīng)邁出重大步伐。

政府是推進(jìn)社會(huì)協(xié)同的主導(dǎo)力量。為了提高政府的治理能力和水平，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，中央政府以建構(gòu)服務(wù)型政府為目標(biāo)，分別在2013年、2018年進(jìn)行了兩次大部制改革，將涉及民族、宗教、意識(shí)形態(tài)等重要部門納入黨的部門進(jìn)行強(qiáng)化管理和歸口管理；把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管和提供公共服務(wù)上來。在打造強(qiáng)有力核心的基礎(chǔ)上，國(guó)家為維護(hù)主權(quán)安全，解決威脅國(guó)內(nèi)安全的急難險(xiǎn)重問題，成立了以“國(guó)家”和“中央”牽頭的各類“領(lǐng)導(dǎo)小組”和“委員會(huì)”，例如中央全面深化改革委員會(huì)辦公室、中央外事工作委員會(huì)辦公室等，并在2017年設(shè)立了中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)辦公室，以加強(qiáng)中央對(duì)涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域重大工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。

治理的“協(xié)同”還體現(xiàn)在社會(huì)領(lǐng)域。繼黨的十六大提出建構(gòu)“社會(huì)協(xié)同”與“公眾參與”的“社會(huì)管理”新格局后，國(guó)家又提出了“治理”理念，并將治理的重點(diǎn)放在基層城鄉(xiāng)區(qū)域，孵化、賦權(quán)體制外社團(tuán)的發(fā)展，對(duì)接全球化和數(shù)字化，以“共建共治共享”為目標(biāo)，通過與社會(huì)各組織對(duì)話、博弈、妥協(xié)凝聚共識(shí)，找到全社會(huì)意愿和要求的最大化，實(shí)現(xiàn)“最大公約數(shù)”治理。2019年以來，基層治理的理念創(chuàng)新層出不窮，在黨的十九屆四中全會(huì)提出的“城鄉(xiāng)基層治理體系”“ 社會(huì)治理共同體”“社會(huì)治理體系”的新內(nèi)涵中，突出了“協(xié)同”理念，并將“城鄉(xiāng)基層治理體系”的內(nèi)涵界定為黨委領(lǐng)導(dǎo)的“自治、法治、德治”相結(jié)合的治理體系；將“社會(huì)治理共同體”的內(nèi)涵界定為“人人有責(zé)，人人盡責(zé)，人人享有”。此外，黨的十九屆四中全會(huì)還將“民主協(xié)商”“科技支撐” 納入社會(huì)治理體系的內(nèi)容，充分體現(xiàn)了“組織核心+社群參與”的新型治理理念。

三、國(guó)家治理特征及其評(píng)價(jià)

新中國(guó)成立70年來，中華民族之所以能實(shí)現(xiàn)從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，最根本的原因是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立了一套符合國(guó)情的制度體系。從社會(huì)主義制度建立至今，在不同時(shí)期，政府都著重解決在治理過程中存在的“錯(cuò)位”和“缺位”問題，不斷推進(jìn)從全能型政府、效能型政府，到服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變，初步形成了內(nèi)生型治理模式，最大程度地激發(fā)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)和潛力，內(nèi)生型治理模式主要有以下四個(gè)特征。

一是黨政主導(dǎo)型治理。黨和國(guó)家的職能體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是“治國(guó)理政的重要保障”[8]?！霸谖覈?guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，居于國(guó)家治理體系的核心地位”。中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)者、統(tǒng)籌推進(jìn)者和法治引領(lǐng)者。從社會(huì)主義建設(shè)初期的黨政一體體制，到改革開放時(shí)期的黨政分開改革，再到全面深化改革、系統(tǒng)整體設(shè)計(jì)推進(jìn)改革的新時(shí)代，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在不同時(shí)期都居于核心地位。

在社會(huì)主義建設(shè)初期，中國(guó)共產(chǎn)黨的綱領(lǐng)政策通過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)直接貫徹到全社會(huì)，充分發(fā)揮黨的理論、政治、組織、思想優(yōu)勢(shì)，“集中力量辦大事”，加快了社會(huì)主義的建設(shè)步伐；改革開放后，中國(guó)的政治體制改革先后提出“黨政分工”“黨政分開”，并通過改變領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法，有所為有所不為的方式，調(diào)動(dòng)了全社會(huì)、全體人民建設(shè)社會(huì)主義的積極性；新時(shí)代，在“五位一體”的社會(huì)主義建設(shè)中，黨發(fā)揮著“核心的”“領(lǐng)導(dǎo)一切的”作用，以維護(hù)國(guó)家安全和利益為首要目標(biāo)，成立多個(gè)“中央”及“領(lǐng)導(dǎo)小組”，集中掌握重大決策權(quán)，發(fā)揮黨中央集體智慧，群策群力，以“新型舉國(guó)體制”的方式協(xié)同攻關(guān)，積極應(yīng)對(duì)急難險(xiǎn)重問題。與此同時(shí)，還堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，并把依法治國(guó)和依規(guī)治黨結(jié)合起來，充分發(fā)揮黨的活力和戰(zhàn)斗力。由于中國(guó)共產(chǎn)黨具有強(qiáng)大的執(zhí)政能力、動(dòng)員能力、應(yīng)急能力和糾錯(cuò)能力，從而取得了社會(huì)主義建設(shè)的巨大成就。當(dāng)前，在逆全球化、環(huán)境污染、階層分化、恐怖主義日趨嚴(yán)峻的形勢(shì)下，保持黨的領(lǐng)導(dǎo)力尤具特殊意義。

二是系統(tǒng)集成型治理。中國(guó)這樣一個(gè)龐大的國(guó)家是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，對(duì)其進(jìn)行治理不應(yīng)忽視其體系內(nèi)部存在的諸多相互關(guān)聯(lián)的要素。為此，中國(guó)自古就建立起中央集權(quán)的行政管理體制，形成了“系統(tǒng)集成”的治理理念。在中國(guó)社會(huì)主義制度建立后，也積極地遵循這一國(guó)情和歷史規(guī)律進(jìn)行治理。

第一階段治理的“集成型”是指黨和政府在新中國(guó)成立初期，以維護(hù)國(guó)家利益為目標(biāo)，集中國(guó)家的人力物力財(cái)力來保障實(shí)現(xiàn)關(guān)系國(guó)家生存和發(fā)展的重大事項(xiàng)的舉國(guó)體制和運(yùn)行機(jī)制?！跋到y(tǒng)型”體現(xiàn)在將政府—市場(chǎng)—社會(huì)全部納入國(guó)家治理規(guī)劃的視野，在“全國(guó)一盤棋”的原則下進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以行政計(jì)劃作為配置資源的方式，構(gòu)建全覆蓋、國(guó)家化、層級(jí)化的制度體系并展開國(guó)家治理，充分體現(xiàn)“集中力量辦大事”的特點(diǎn)。

第二階段是改革開放時(shí)期形成的“權(quán)力集中與權(quán)利開放的對(duì)沖結(jié)構(gòu)”。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，使政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系有了重大突破，市場(chǎng)和社會(huì)的自主性開始增強(qiáng)。為了充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)兩個(gè)方面的積極作用，國(guó)家采用“收放結(jié)合”的治理策略，在“集中”關(guān)系國(guó)計(jì)民生等重大事項(xiàng)權(quán)力的前提下，把配置資源手段讓渡給市場(chǎng)，使其發(fā)揮“基礎(chǔ)性”作用。通過“權(quán)利開放”充分調(diào)動(dòng)、激發(fā)社會(huì)全體成員建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的積極性。而這一制度安排也充分展示了社會(huì)主義“解放和發(fā)展生產(chǎn)力”的優(yōu)勢(shì)。

第三階段是新時(shí)代形成的“一核多元的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)”。其是在市場(chǎng)配置資源起決定性作用的前提下，對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的再次優(yōu)化，并以實(shí)現(xiàn)發(fā)展和維護(hù)安全為最高目標(biāo)，將基層治理與中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”相結(jié)合，通過打造權(quán)力關(guān)系明確、等級(jí)層次有序的組織結(jié)構(gòu)，運(yùn)用多種政策工具，科學(xué)統(tǒng)籌、協(xié)同攻關(guān)，在基層實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，整體推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

三是內(nèi)生型治理?！皟?nèi)生型”治理模式是在對(duì)中國(guó)國(guó)情、歷史、文化傳統(tǒng)的全面考量基礎(chǔ)上形成的，其不是盲目地照搬照抄別國(guó)經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為中國(guó)一項(xiàng)基本政治制度，其順利運(yùn)行可以有效避免一黨執(zhí)政缺乏監(jiān)督、而多黨輪流執(zhí)政又會(huì)導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)的弊端。

在“為了誰(shuí)”和“依靠誰(shuí)”的問題上，中國(guó)的國(guó)家治理既有“為了人民”的價(jià)值指向，又有依靠“人民團(tuán)體”的深厚動(dòng)力。黨的十九大報(bào)告指出，“不忘初心，方得始終。中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”[9]。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在革命、建設(shè)、改革的不同時(shí)期都遵循這一宗旨，將最廣大人民的智慧和力量凝聚到改革上，最大程度地激發(fā)人民群眾投身到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中來，取得了社會(huì)主義的不斷勝利。黨的十九大以來，為了讓人民有更多的“獲得感、幸福感、安全感”，中國(guó)政府從提高保障和改善民生水平、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理兩個(gè)方面進(jìn)行部署，“努力使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”[9]。當(dāng)前，中國(guó)共產(chǎn)黨仍將“滿足人民對(duì)美好生活新期待必備的制度”[2]作為中國(guó)社會(huì)主義重要制度體系完善的重點(diǎn)。這些舉措與資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家以資本為中心，為少數(shù)精英服務(wù)的治理理念有著本質(zhì)區(qū)別，也突出表明了中國(guó)社會(huì)主義政權(quán)的性質(zhì)和本質(zhì)。

此外，中國(guó)對(duì)治理模式的理解還超越了他國(guó)模式中所謂的強(qiáng)政府—弱市場(chǎng)，或者弱政府—強(qiáng)市場(chǎng)的非此即彼的“二分法”選擇，而是立足于自身實(shí)踐，更加重視內(nèi)部的系統(tǒng)性和協(xié)同性，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，通過激發(fā)積極性，尋找社會(huì)、市場(chǎng)和政府的最佳結(jié)合點(diǎn)來最大限度地發(fā)揮社會(huì)主義國(guó)家的優(yōu)勢(shì)。

四是效能型治理。黨的十九屆四中全會(huì)提出了“把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”的命題，這顯示出效能是社會(huì)主義治理的題中之義?！靶堋?efficiency)最早可以追溯到1520年出現(xiàn)的拉丁語(yǔ)efficax，有“功效、效率”之意，現(xiàn)代牛津詞典對(duì)它的解釋有“有力、有效、高效”的意思。劍橋詞典則將其解釋為“以集約的方式有效利用資源”。此外，物理學(xué)中的效能還指某種物質(zhì)在機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)過程中通過相互作用所能發(fā)揮的最大作用。

治理高效首先與治理主體的能力相關(guān)。在不同時(shí)期，盡管政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理重點(diǎn)和策略有所差異，但政府職能的精簡(jiǎn)、調(diào)整和規(guī)范卻是一脈相承的過程，一方面表現(xiàn)為橫向部門的跨界整合，這可以推動(dòng)扁平化管理，防止政出多門；另一方面表現(xiàn)為實(shí)施縱向賦權(quán)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化配置權(quán)力，形成垂直管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)前，在農(nóng)村基層廣泛實(shí)施的黨支部書記和村委會(huì)主任一肩挑制度就改變了村兩委因意見不同而出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，使權(quán)責(zé)關(guān)系更為明晰。在市場(chǎng)作為配置資源的主體作用下，提倡建立“親”與“清”的政商關(guān)系也是為了保證治理主體的強(qiáng)大穩(wěn)定和戰(zhàn)斗力。

其次治理高效還體現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)代化信息技術(shù)的推廣和運(yùn)用上。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)正深刻改變現(xiàn)代國(guó)家的治理方式：信息技術(shù)允許通過準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)分析來有效彌補(bǔ)依靠個(gè)人決斷和感性經(jīng)驗(yàn)的傳統(tǒng)決策的缺陷，實(shí)現(xiàn)政治決策的民主化和科學(xué)化；信息流可以突破地方區(qū)域分割的藩籬，克服傳統(tǒng)科層化政府治理?xiàng)l塊狀的缺陷，加深區(qū)域范圍內(nèi)的深度協(xié)同合作。另外，信息技術(shù)還實(shí)現(xiàn)了人與人之間信息的無縫銜接，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治安、環(huán)境、安全和信息資源的聯(lián)動(dòng)管理。

中國(guó)政府還特別重視信息科技在治理中的作用，深度融入信息革命之中，將科技創(chuàng)新、科學(xué)普及作為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的兩翼[10]，提出了建設(shè)“創(chuàng)新型國(guó)家”，將“科技支撐” 納入社會(huì)治理體系的內(nèi)容，加強(qiáng)“移動(dòng)通信、大數(shù)據(jù)、智能機(jī)器人”等關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)[9]。在實(shí)踐中，將政府的服務(wù)寓于數(shù)據(jù)化的服務(wù)流程中，利用大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)歸口管理、統(tǒng)一指揮和日常監(jiān)督；通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，使政府從“線下的”窗口式管理，轉(zhuǎn)向“線上的”自助式全天候管理；依據(jù)大數(shù)據(jù)構(gòu)建的管理平臺(tái)，通過持續(xù)的數(shù)字流的方式來動(dòng)態(tài)感知民眾訴求，以有效應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)日益分化的社會(huì)，及時(shí)應(yīng)對(duì)利益訴求多元化的民眾，并根據(jù)事態(tài)的屬性、解決的難度和解決策略做出更精細(xì)的分析，真正達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)、對(duì)策精準(zhǔn)的目的，最終實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)管理服務(wù)的全天候、全方位和全覆蓋。

四、問題與展望

自社會(huì)主義制度建立以來，國(guó)家建設(shè)的重點(diǎn)從以政治建設(shè)為中心、政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)并舉、“四位一體”建設(shè)，再到“五位一體”總體布局，國(guó)家治理也體現(xiàn)出上述內(nèi)容。在不同地區(qū)，因資源稟賦、經(jīng)濟(jì)樣貌和人文傳統(tǒng)等差異，基層治理模式也有一定不同。有的地區(qū)，如山西梧桐、四川南江等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為緩慢的地區(qū)，政府將注重民生與社會(huì)公平作為重點(diǎn)，對(duì)內(nèi)維護(hù)公共秩序和提供服務(wù)，對(duì)外承擔(dān)橫向協(xié)同引進(jìn)資金和項(xiàng)目的責(zé)任；在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為成熟的地區(qū)，如廣州南海、浙江溫嶺等，當(dāng)?shù)卣畡t進(jìn)行賦權(quán)參與，發(fā)揮群眾性組織和非政府組織的力量，通過引導(dǎo)、拓寬參與渠道，讓市場(chǎng)主體、經(jīng)濟(jì)實(shí)體、國(guó)有資產(chǎn)公司在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

基層治理中存在較多的形式主義問題突出體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)”與“空轉(zhuǎn)”并存?！俺?fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)”是隨著全面深化改革的任務(wù)日趨加大，大量事務(wù)性工作下沉到基層而出現(xiàn)的現(xiàn)象。與此同時(shí)，基層政府解決與上級(jí)政府的“職責(zé)同構(gòu)”與“上下一般粗”的改革尚處于進(jìn)程之中，在政策執(zhí)行層面還存在職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明的問題，加之在基層執(zhí)行的“頂格”評(píng)價(jià)、監(jiān)管和懲戒機(jī)制，各部門之間在涉及擔(dān)當(dāng)與責(zé)任問題上，或者相互推諉，讓亟待解決的問題在扯皮中“空轉(zhuǎn)”；或者在執(zhí)行過程中缺乏實(shí)際行動(dòng)和有力措施，讓中央精神在“上傳下達(dá)”中“空轉(zhuǎn)”，加大了人力物力的虛耗，最終造成拖累地方發(fā)展的“中梗阻”。

二是“公共供給”與民眾的“需求期待”“兩張皮”現(xiàn)象。“公共供給”與民眾的“需求期待”“兩張皮”現(xiàn)象，是基層存在的另一種形式主義的現(xiàn)象。其表現(xiàn)為：因追求政績(jī)，基層政府為公眾提供了一些只能看、不中用的“去功能化”的公共基礎(chǔ)設(shè)施，這些“只建不用”“看上去很美好”的“公共供給”設(shè)施，與民眾自身的“需求期待”相背離，既無法滿足服務(wù)基層民眾的需要，又造成了公共資源的浪費(fèi)。“兩張皮”現(xiàn)象最終使公共服務(wù)的需求與供給脫節(jié)、公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制與公共服務(wù)決策體系脫節(jié)、公共服務(wù)決策者與民眾參與脫節(jié)。

事實(shí)上，形式主義的問題一直存在，但在不同時(shí)期表現(xiàn)有所不同。當(dāng)前，社會(huì)問題的跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性增強(qiáng)，這就更需要運(yùn)用民主協(xié)商的方式破除基層形式主義的弊端，進(jìn)一步發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。為此，2019年中央將解決“形式主義”看作是困擾基層的亟待解決的問題[11]。如果要落實(shí)到具體治理體制和機(jī)制上，則需要進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重視和完善公共服務(wù)中的需求表達(dá)機(jī)制，最終為民眾提供精準(zhǔn)化、適配性和有效性的公共服務(wù)，切實(shí)將自上而下、國(guó)家主導(dǎo)、供方驅(qū)動(dòng)的服務(wù)模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄?dòng)、參與式表達(dá)和需求側(cè)導(dǎo)向的公共決策體系和供給體系。只有為基層群體提供精準(zhǔn)化、適配性和有效性的公共服務(wù)，才能從根本上扭轉(zhuǎn)這種局面，但這需要較長(zhǎng)時(shí)期的調(diào)整和改善。

國(guó)家治理建構(gòu)的特點(diǎn)及其存在的問題表明，中國(guó)發(fā)展的不平衡、不充分性決定了中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系的構(gòu)建不能“畢其功于一役”，而應(yīng)在堅(jiān)持和完善根本制度和基本制度的前提下不斷將其創(chuàng)新和完善。國(guó)家治理體系的調(diào)整和改革是持續(xù)的進(jìn)程，中國(guó)特色社會(huì)主義改革已步入深水區(qū)，進(jìn)入解決高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段。對(duì)此，要在國(guó)家治理體系中不斷理順權(quán)責(zé)關(guān)系，合理匹配責(zé)任與權(quán)限，解決在政策推進(jìn)中存在的 “空白點(diǎn)”和“交叉點(diǎn)”，以及“水土不服”問題，最終形成運(yùn)轉(zhuǎn)有效、聯(lián)動(dòng)融合、集約高效的社會(huì)治理體系，為建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)打下扎實(shí)基礎(chǔ)。