中倫律師事務(wù)所 周蘭萍、宋茜、張留雨

2019 年11 月20 日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26 號，以下簡稱《通知》），適時調(diào)整和規(guī)范管理固定資產(chǎn)投資項目資本金制度，以更好發(fā)揮項目資本金促進有效投資、防范風(fēng)險的重要政策工具作用。相較于國務(wù)院于2004 年、2009 年、2015 年對項目最低資本金比例作出的三次調(diào)整，本次《通知》對適當(dāng)降低項目資本金比例和加強投資項目資本金管理提出一系列政策措施，具體如下：

第一，結(jié)合投資業(yè)務(wù)實踐，明確了項目資本金是項目法人的“非債務(wù)性資金”，并首次提出分類實施投資項目資本金核算管理

《通知》指出：項目資本金作為項目總投資中由投資者認繳的出資額，對投資項目來說必須是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔(dān)這部分資金的任何債務(wù)和利息。同時，為準(zhǔn)確核算資本金是否足額繳納及某部分資金是否被認定為合規(guī)籌集的資本金，《通知》引入了財務(wù)會計制度，要求區(qū)分“設(shè)立獨立法人”和“未設(shè)立獨立法人”的投資項目，分類實施資本金核算管理。

第二，為鼓勵和擴大投資杠桿作用，再次降低了關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目最低資本金比例

為降低基礎(chǔ)設(shè)施短板領(lǐng)域投資門檻，發(fā)揮項目資本金制度的引導(dǎo)作用，《通知》降低了關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目最低資本金比例，明確：除港口、沿海及內(nèi)河航運項目的最低資本金比例降低至20%外，對于滿足投資回報機制明確、收益可靠、風(fēng)險可控要求的公路（含政府收費公路）、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會民生等領(lǐng)域的補短板基礎(chǔ)設(shè)施項目，可在既定項目最低資本金比例基礎(chǔ)上下調(diào)不超過5 個百分點，分別由審批部門或金融機構(gòu)合理確定各投資項目的資本金比例，兼顧了投資項目最低資本金比例規(guī)定的原則性與靈活性的統(tǒng)一。

第三，與現(xiàn)有金融監(jiān)管政策和PPP規(guī)范化管理政策相銜接，明確了通過發(fā)行金融工具等方式規(guī)范化籌措項目資本金的認定原則

為應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力，充分利用市場化股權(quán)融資工具解決基礎(chǔ)設(shè)施項目資本金籌措困難問題，《通知》鼓勵項目法人和項目投資方通過發(fā)行權(quán)益型、股權(quán)類金融工具，籌措“基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和國家鼓勵發(fā)展的行業(yè)”所需的項目資本金。并且，明確“按照國家統(tǒng)一的會計制度應(yīng)當(dāng)分類為權(quán)益工具的，可以認定為投資項目資本金，但不得超過資本金總額的50%”。

同時還通過負面清單的方式明確存在下列情形之一的，通過發(fā)行金融工具等方式籌措的各類資金，不得認定為投資項目資本金：

1. 存在本息回購承諾、兜底保障等收益附加條件；

2. 當(dāng)期債務(wù)性資金償還前，可以分紅或取得收益；

3. 在清算時受償順序優(yōu)先于其他債務(wù)性資金。

即存在“名股實債”、優(yōu)先于債權(quán)的股權(quán)安排等情況的，不得將該等 “股權(quán)”資金認定為項目資本金。

第四，針對實踐中存在的資本金管理不規(guī)范、認定標(biāo)準(zhǔn)不清晰的問題，提出了加強投資項目資本金管理的系列政策措施

為發(fā)揮投資項目資本金制度對防范金融風(fēng)險、促進金融機構(gòu)穩(wěn)健運營的調(diào)控作用，《通知》亦提出加強投資項目資本金管理的系列政策措施，如下：

1. 根據(jù)資金與項目的權(quán)責(zé)關(guān)系來判斷資金能否認定為資本金

項目資本金是對投資項目而言的非債務(wù)性資金，因此是否能將特定項目資金認定為資本金，必須根據(jù)資金投入方式與項目的權(quán)責(zé)關(guān)系來判斷。據(jù)此，《通知》明確：項目借貸資金和不符合國家規(guī)定的股東借款、“名股實債”等資金，不得作為投資項目資本金。

2. 再次申明項目資本金籌集不得加劇金融風(fēng)險

針對政府和國有企業(yè)籌措項目資本金時可能發(fā)生的金融風(fēng)險，《通知》明確：籌措投資項目資本金，不得違規(guī)增加地方政府隱性債務(wù)，不得違反國家關(guān)于國有企業(yè)資產(chǎn)負債率相關(guān)要求。

3. 對資本金的籌措及審查方式，按項目投資性質(zhì)、采用寬嚴(yán)相濟的原則，分類明確資本金的合規(guī)性審查主體

對于政府投資項目，由有關(guān)部門在審批可行性研究報告時對投資項目資本金籌措方式和有關(guān)資金來源證明文件的合規(guī)性進行審查，并在批準(zhǔn)文件中就投資項目資本金比例、籌措方式予以確認；對于企業(yè)投資項目的，由提供融資服務(wù)的有關(guān)金融機構(gòu)對投資項目資本金來源、比例、到位情況進行審查監(jiān)督。

4. 明確《通知》的溯及效力

自《通知》印發(fā)之日起，凡尚未經(jīng)有關(guān)部門審批可行性研究報告、核準(zhǔn)項目申請報告、辦理備案手續(xù)的投資項目，均按《通知》執(zhí)行。已經(jīng)辦理相關(guān)手續(xù)、尚未開工、金融機構(gòu)尚未發(fā)放貸款的投資項目，可以按《通知》調(diào)整資金籌措方案，并重新辦理審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。已與金融機構(gòu)簽訂相關(guān)貸款合同的投資項目，可按照原合同執(zhí)行。