中倫律師事務(wù)所 周蘭萍

中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán) 尚鑫

黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)于黃河流域治理作出了新的戰(zhàn)略安排，黃河流域生態(tài)治理工作迎來(lái)了新的歷史契機(jī)。盡管如此，黃河流域生態(tài)保護(hù)依然面臨著一些困境與難題。為此，在推進(jìn)黃河流域生態(tài)治理過(guò)程中，需要各參與方有針對(duì)性地作出部署，以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，構(gòu)建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系，為黃河流域生態(tài)治理保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支撐。

前言

“黃河寧，天下平”，浩浩蕩蕩的黃河水，從青藏高原奔騰而下，東流入海，澆灌出華夏五千年文明，滋養(yǎng)著一代又一代中華兒女。然而，歷史上，黃河水患頻發(fā)，曾給流域內(nèi)的百姓帶來(lái)了深重苦難，但“大禹治水”等故事，也為我們展開(kāi)了中華兒女不畏艱險(xiǎn)、不屈不撓，與黃河水患奮力斗爭(zhēng)的壯麗畫(huà)卷。黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)于黃河流域治理作出了新的戰(zhàn)略安排，黃河流域生態(tài)治理工作迎來(lái)了新的歷史契機(jī)。盡管如此，在長(zhǎng)久的河道、流域治理過(guò)程中，黃河流域生態(tài)保護(hù)依然面臨著一些困境與難題，需要得到妥善安排與解決。為此，在推進(jìn)黃河流域生態(tài)治理過(guò)程中，需要各參與方有針對(duì)性地作出部署，以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，構(gòu)建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系，為黃河流域生態(tài)治理保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支撐。

一、當(dāng)前黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的難點(diǎn)與困境

（一）缺乏專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)和專(zhuān)門(mén)法律政策規(guī)制

流域治理，規(guī)劃先行。但是，在規(guī)劃層面，相較于國(guó)家已針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)與治理出臺(tái)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和指導(dǎo)文件，例如為調(diào)整長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和長(zhǎng)江流域大保護(hù)而頒行的《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江水生生物保護(hù)工作的意見(jiàn)》、自然資源部牽頭編制的《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)土空間規(guī)劃（2018-2035 年）》等文件，目前黃河流域的保護(hù)與治理尚缺失專(zhuān)門(mén)、系統(tǒng)性的規(guī)劃文件作為上位指導(dǎo)。

同時(shí)，在法律法規(guī)層面，規(guī)制長(zhǎng)江流域管理的法律制定工作已受到立法機(jī)關(guān)的重視，《長(zhǎng)江法》的專(zhuān)家建議稿已經(jīng)推出，但涉及黃河流域保護(hù)與治理的法律法規(guī)，目前主要還是涉水四法（即《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》）以及《河道管理?xiàng)l例》等具有普遍適用性的法律法規(guī)為主；而在政策制度層面，專(zhuān)門(mén)規(guī)制和調(diào)整黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的政策文件也較少，僅見(jiàn)于《國(guó)務(wù)院關(guān)于黃河流域防洪規(guī)劃的批復(fù)》、《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于做好2018 年黃河禁漁工作的通知》等。對(duì)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和治理明顯缺乏專(zhuān)門(mén)法律政策規(guī)制和扶持。

（二）黃河流域的資源、生態(tài)和環(huán)境耦合影響問(wèn)題復(fù)雜

黃河流域生態(tài)環(huán)境狀況復(fù)雜，流域內(nèi)資源、生態(tài)與環(huán)境各系統(tǒng)之間也是相互作用，相互影響，密切交織在一起。長(zhǎng)久以來(lái)的生產(chǎn)生活與資源開(kāi)發(fā)，使得黃河水土流失嚴(yán)重，且河流泥沙量大和輸沙用水量少產(chǎn)生的水沙時(shí)空關(guān)系不協(xié)調(diào)，是造成黃河泥沙易淤積、易頻發(fā)洪澇災(zāi)害的主要原因。[1]而黃河水沙不協(xié)調(diào)，河流徑流量減少、水動(dòng)力減弱，多沙河流功能維系所需要的基本輸沙用水越來(lái)越難以保證，又反而使得流域內(nèi)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水供需失衡加劇。因黃河流域生態(tài)環(huán)境更為脆弱，在“與河爭(zhēng)地”“與河爭(zhēng)水”等違背自然規(guī)律的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重的情形下，黃河的資源、生態(tài)和環(huán)境耦合影響問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化，使得持續(xù)超載、難以為繼的黃河面臨新的安全風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，黃河健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的剛性約束凸顯。

（三）黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力相對(duì)較弱

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶人口和經(jīng)濟(jì)總量均超過(guò)全國(guó)的40%，進(jìn)出口總額約占全國(guó)40%，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)重心所在、活力所在。根據(jù)統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的2019 上半年各省份GDP 數(shù)據(jù)長(zhǎng)江流域的江蘇、浙江、四川、湖北、湖南等省份經(jīng)濟(jì)水平整體上要高于黃河流域[2]；根據(jù)2018 年的數(shù)據(jù)長(zhǎng)江流域的上海、重慶、蘇州、成都、武漢、杭州、南京、無(wú)錫、長(zhǎng)沙等城市GDP 排名位列全國(guó)前20 名，而黃河流域僅有青島、鄭州、西安位列前20 名[3]。流域環(huán)境保護(hù)和綜合治理當(dāng)然離不開(kāi)當(dāng)?shù)刎?cái)政的投入和由實(shí)力的企業(yè)參與，相較于長(zhǎng)江流域，黃河流域各省市能夠提供的財(cái)政支持和參與環(huán)境保護(hù)工作的企業(yè)相對(duì)偏弱。

（四）未形成全面統(tǒng)籌的全流域治理機(jī)制

由于黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理目前尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，社會(huì)公眾參與不足，各治理要素、治理主體無(wú)法形成合力。傳統(tǒng)由地方各級(jí)政府依靠行政命令、行政執(zhí)法手段所進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境治理方式，以及依賴(lài)政府平臺(tái)公司作為主要治理主體的方式并不能夠應(yīng)對(duì)如此大規(guī)模、廣面積的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，更不能解決因流域內(nèi)環(huán)境要素流動(dòng)所造成的環(huán)境問(wèn)題擴(kuò)大化的發(fā)展趨勢(shì)。黃河流域內(nèi)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制、跨界治污機(jī)制的缺失，也使得黃河流域內(nèi)各地區(qū)之間的生態(tài)環(huán)境治理工作是割裂的、孤立的，面對(duì)整體性的黃河流域生態(tài)治理形勢(shì)，自然束手無(wú)策。

（五）流域治理中的投融資機(jī)制創(chuàng)新不足

目前，環(huán)境治理主要是依靠中央及地方政府財(cái)政性資金和地方投資平臺(tái)籌集的資金來(lái)實(shí)施，單一的生態(tài)環(huán)境治理資金來(lái)源已成為影響黃河流域生態(tài)治理工作的重大掣肘。由于政策扶持力度有限、黃河流域缺乏統(tǒng)一生態(tài)治理規(guī)劃，管理部門(mén)交叉、財(cái)政性資金有限且又被人為分散，加之流域治理項(xiàng)目多以公益性為主，缺少經(jīng)營(yíng)性收益來(lái)源等因素，導(dǎo)致社會(huì)資本投入意愿不強(qiáng)，而河流治理所需資金龐大、治理時(shí)間周期長(zhǎng)、PPP 模式適用范圍受限等問(wèn)題，也使得投資人對(duì)于參與投資黃河流域生態(tài)治理項(xiàng)目更為謹(jǐn)慎。因此，單純依賴(lài)財(cái)政投入或以傳統(tǒng)方式引入社會(huì)資本合作，已難以為黃河流域治理提供有效的投融資機(jī)制支持。

（六）環(huán)境公益訴訟未發(fā)揮預(yù)期效果

面對(duì)日益嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題，以及由此給公民利益造成的損害，我國(guó)建立了環(huán)境公益訴訟制度，為黃河流域生態(tài)治理實(shí)現(xiàn)“損害擔(dān)責(zé)”提供了司法路徑支持。但是，目前司法實(shí)務(wù)中，環(huán)境公益訴訟制度所發(fā)揮的作用仍然有限，針對(duì)跨區(qū)域環(huán)境損害案件檢察機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合辦案機(jī)制不到位；審判機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境公益組織的訴訟主體資格審查較為嚴(yán)苛，導(dǎo)致以環(huán)境公益組織作為社會(huì)監(jiān)督代表提起環(huán)境公益訴訟的方式對(duì)區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為并不能及時(shí)起到有效監(jiān)督作用，環(huán)境公益訴訟制度并未發(fā)揮預(yù)期效果。

二、構(gòu)建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系

針對(duì)當(dāng)前黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，在開(kāi)展黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)共治、全民參與，構(gòu)建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系。

（一）制定和完善黃河流域保護(hù)與治理的規(guī)劃和扶持政策

由于國(guó)家已將黃河流域生態(tài)治理工作提升到國(guó)家戰(zhàn)略層次，可借鑒長(zhǎng)江流域大保護(hù)的有益經(jīng)驗(yàn)與探索，吸收《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江水生生物保護(hù)工作的意見(jiàn)》、《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)土空間規(guī)劃（2018-2035 年）》、《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》等治理成果，結(jié)合黃河流域的自然資源、地質(zhì)水文、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，由中央部委牽頭、流域內(nèi)地方政府聯(lián)合制定符合黃河流域特點(diǎn)的綜合規(guī)劃、實(shí)施方案、行動(dòng)計(jì)劃、專(zhuān)項(xiàng)政策，并聯(lián)合簽署合作協(xié)議以深化合作共識(shí)，逐步建立健全黃河流域上下游環(huán)境保護(hù)的共建共享平臺(tái)與治理機(jī)制，真正使得黃河流域生態(tài)環(huán)境治理工作的開(kāi)展有規(guī)可循、有政策可依、有協(xié)議可執(zhí)行、有治理機(jī)制可運(yùn)行。

（二）因地制宜建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展正負(fù)面清單，引導(dǎo)黃河流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)范有序發(fā)展，同時(shí)提高流域沿岸居民環(huán)保意識(shí)及其生活保障

制定流域內(nèi)沿岸產(chǎn)業(yè)正負(fù)面清單時(shí)，應(yīng)以習(xí)主席講話提出的“從實(shí)際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”為原則，重點(diǎn)向環(huán)境保護(hù)型、生態(tài)友好型的綠色產(chǎn)業(yè)傾斜，鼓勵(lì)低碳產(chǎn)業(yè)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于技術(shù)落后、對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境污染破壞嚴(yán)重的資源加工產(chǎn)業(yè)堅(jiān)決予以拒絕， 在不同流域因地制宜發(fā)展不同產(chǎn)業(yè)，突出生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化特征，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有機(jī)結(jié)合。

同時(shí)，在黃河流域保護(hù)與治理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)政策宣講、生態(tài)科普等各種宣傳活動(dòng)，開(kāi)展公眾環(huán)保教育，以村規(guī)民約等形式引導(dǎo)公眾轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活方式，進(jìn)一步提高公眾環(huán)保意識(shí)，切實(shí)減少黃河流域的面源污染。此外，應(yīng)當(dāng)把黃河流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化建設(shè)與民生工程有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)流域沿岸居民的生活保障，轉(zhuǎn)變居民對(duì)于黃河流域水資源及周邊林木礦產(chǎn)等自然資源作為排他性生計(jì)資源的依賴(lài)，拓寬居民生計(jì)來(lái)源，全力保障和改善民生。

（三）加強(qiáng)黃河流域上中下游政府間財(cái)政合作，推廣并繼續(xù)落實(shí)黃河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

為建立健全黃河流域各地方政府間的財(cái)政合作機(jī)制，首先，建議設(shè)立地方各級(jí)政府就黃河流域區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的專(zhuān)項(xiàng)資金，協(xié)同流域內(nèi)政府間財(cái)政合作預(yù)算，以財(cái)政預(yù)算形式保障地方政府能夠提供充足的環(huán)境治理專(zhuān)項(xiàng)資金；其次，注重流域內(nèi)跨區(qū)域人均環(huán)境保護(hù)支出協(xié)同，根據(jù)區(qū)域人口總量與財(cái)政支出掛鉤，以有效、合理安排不同區(qū)域政府財(cái)政支出責(zé)任，強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境支出結(jié)構(gòu)協(xié)同；最后，地方政府間應(yīng)明確財(cái)政支出的事權(quán)和責(zé)任，保證地方政府都能各司其職，共同形成合力為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供有力的財(cái)政支持。

另外，黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31 號(hào)）等文件精神，在黃河流域地區(qū)之間、上中下游之間擴(kuò)大試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣，繼續(xù)推進(jìn)并落實(shí)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，開(kāi)展流域生態(tài)環(huán)境治理工作的地區(qū)和受益地區(qū)，在明確補(bǔ)償基準(zhǔn)的前提下，通過(guò)資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并由受益地區(qū)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、按效付費(fèi)的資金獎(jiǎng)勵(lì)等措施向開(kāi)展流域生態(tài)治理工作地區(qū)轉(zhuǎn)移支付財(cái)政資金[4]，為鞏固治理效果與后續(xù)開(kāi)展持續(xù)性流域生態(tài)環(huán)境治理工作籌集費(fèi)用，真正體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。從地方實(shí)踐來(lái)看，寧夏回族自治區(qū)已在推行突出“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并積極與甘肅、內(nèi)蒙、陜西共同探索開(kāi)展跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，其經(jīng)驗(yàn)可為其它地區(qū)提供良好的借鑒意義。

（四）創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)投融資機(jī)制，保障多元化主體參與黃河流域治理

1、通過(guò)PPP、股權(quán)合作等創(chuàng)新投融資模式積極引入社會(huì)資本參與黃河治理

在政府主導(dǎo)開(kāi)展黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理過(guò)程中，應(yīng)集成各方力量、整合各類(lèi)資源、創(chuàng)新體制機(jī)制，通過(guò)與各相關(guān)方、協(xié)作方的共商、共建、共治、共享，打造經(jīng)濟(jì)共同體、利益共同體、責(zé)任共同體和生態(tài)共同體，形成政府主導(dǎo)、各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作的共抓黃河流域環(huán)境保護(hù)的格局。探索通過(guò)形成可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的治水治污新模式、新機(jī)制、新政策、新技術(shù)、新標(biāo)準(zhǔn)、新規(guī)范，真正實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理的市場(chǎng)化、公司化運(yùn)作，探索從綠水青山到金山銀山、把生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑。具體實(shí)施模式上，可以通過(guò)PPP、股權(quán)合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等投融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本有序參與；除此之外，還可逐步探索環(huán)境治理項(xiàng)目與其他資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的“生態(tài)環(huán)保+”組合模式，創(chuàng)新社會(huì)資本參與黃河流域保護(hù)與治理的投資收益模式。例如，華夏城礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，是山東省威海市針對(duì)龍山歷史開(kāi)采的44 個(gè)礦坑，采取“政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、多資本融合”的治理模式引入華夏集團(tuán)投資開(kāi)展礦山地質(zhì)環(huán)境治理，并將整治后的土地使用權(quán)依法出讓給該集團(tuán)。華夏集團(tuán)先后投資44.3億元，經(jīng)過(guò)10 余年整治，踐行“修復(fù)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、營(yíng)造及管理”五個(gè)層次，完成了礦山生態(tài)修復(fù)并成功打造了國(guó)家5A 級(jí)景區(qū)，2017 年，華夏城接待游客200.2 萬(wàn)人次，收入達(dá)1.9 億元。[5]

2、鼓勵(lì)策劃及實(shí)施基于EOD 理念的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)自我造血和資金平衡，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性及對(duì)社會(huì)資本的吸引力

在引入社會(huì)資本參與黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理過(guò)程中，可以借鑒薊運(yùn)河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)EOD 項(xiàng)目的落地實(shí)操項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，以及成都市以環(huán)境為導(dǎo)向的一體化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式（EOD）的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合黃河流域生態(tài)治理現(xiàn)狀，以及流域內(nèi)片區(qū)開(kāi)發(fā)、城市更新等城市建設(shè)發(fā)展的需要，鼓勵(lì)策劃及實(shí)施基于EOD 理念的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目作為積極導(dǎo)向，通過(guò)區(qū)域內(nèi)不同類(lèi)型的項(xiàng)目組合或拆分，引領(lǐng)黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型，并充分挖掘生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目未來(lái)發(fā)展所體現(xiàn)的價(jià)值，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境外溢效益內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目總體資金平衡、現(xiàn)金流穩(wěn)定持續(xù)。

3、倡導(dǎo)綠色金融，團(tuán)結(jié)金融機(jī)構(gòu)成為黃河流域保護(hù)與治理的同盟力量

隨著《中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、發(fā)展改革委等關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件的發(fā)布，綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數(shù)和相關(guān)產(chǎn)品、綠色發(fā)展基金、綠色保險(xiǎn)、碳金融等金融工具已成為綠色項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理等環(huán)節(jié)所需金融服務(wù)的有力支撐，也將成為黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理過(guò)程中解決資金來(lái)源、豐富融資渠道、降低融資成本、強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理等問(wèn)題的有力抓手。例如，可考慮由政府牽頭設(shè)立黃河綠色發(fā)展投資基金，致力于服務(wù)黃河流域環(huán)境保護(hù)，引入社會(huì)資本，解決黃河環(huán)保資金瓶頸；除此之外，還可考慮設(shè)立黃河生態(tài)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金，用于水環(huán)境綜合治理規(guī)劃、示范工程以及前沿科研等項(xiàng)目。

目前金融機(jī)構(gòu)已在黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理領(lǐng)域發(fā)揮了非常積極的作用，以農(nóng)發(fā)行為例，截至2019 年9 月底，農(nóng)發(fā)行全行已支持黃河流域生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目74 個(gè)，累計(jì)投放貸款103.78 億元，重點(diǎn)支持了黃河干流綜合治理蘭州段工程、引洮二期骨干工程等項(xiàng)目，并充分利用PSL 資金、綠色金融債券、黃河流域生態(tài)保護(hù)主題債券等多渠道資金，優(yōu)先保障黃河流域生態(tài)保護(hù)相關(guān)貸款資金需求，黃河流域生態(tài)保護(hù)相關(guān)貸款期限也較其他貸款期限普遍延長(zhǎng)5 年。[6]因此，黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的相關(guān)參與主體應(yīng)當(dāng)充分利用相關(guān)優(yōu)惠政策，將金融機(jī)構(gòu)發(fā)展、團(tuán)結(jié)成為黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的同盟力量，并借機(jī)動(dòng)員和激勵(lì)更多社會(huì)資本投入到流域治理所涉的綠色產(chǎn)業(yè)。

（五）加強(qiáng)公益訴訟保障，讓損害擔(dān)責(zé)落到實(shí)處

為實(shí)現(xiàn)借助司法手段達(dá)到對(duì)生態(tài)破壞和環(huán)境污染行為的有效制約，在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理公益訴訟保障方面，應(yīng)逐步建立健全黃河流域內(nèi)不同地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)此，可充分借鑒長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的已有經(jīng)驗(yàn)，在流域內(nèi)各檢察機(jī)關(guān)的日常工作聯(lián)絡(luò)、信息資源共享、案件辦理、生態(tài)修復(fù)、業(yè)務(wù)交流等方面全面建立協(xié)作機(jī)制。

在發(fā)揮公益訴訟對(duì)黃河流域保護(hù)與治理的保障作用上，還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注司法審判的強(qiáng)制保障作用。首先，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立案、管轄標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化做到依法立案、依法管轄，不能區(qū)別立案、選擇性管轄；其次，應(yīng)當(dāng)做到裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，在法律理解與適用上做到不隨意解釋或選擇性適用，最大限度消除破壞環(huán)境公益訴訟裁判穩(wěn)定性的因素；最后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法院間的司法互助，在立案、調(diào)查取證、查封扣押、執(zhí)行等方面，黃河流域各地方法院應(yīng)當(dāng)積極協(xié)作，提高環(huán)境公益訴訟的裁判效率，將區(qū)域環(huán)境問(wèn)題對(duì)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，通過(guò)司法方式降到最低?？傊?，通過(guò)建立從立案、管轄，到案件審理，再到案件執(zhí)行的全過(guò)程式的環(huán)境公益訴訟保障機(jī)制，給予環(huán)保公益組織和檢察機(jī)關(guān)對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)保障，以環(huán)境公益訴訟方式、以司法強(qiáng)制力手段，讓黃河流域生態(tài)環(huán)境損害擔(dān)責(zé)落到實(shí)處。

（六）構(gòu)建有效的公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督對(duì)流域治理的正向促進(jìn)作用

在開(kāi)展黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理工作中，應(yīng)充分尊重和維護(hù)流域沿岸公眾參與，并將其制度化、常態(tài)化。可通過(guò)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站信息平臺(tái)、微信公眾平臺(tái)等渠道，將流域治理所涉信息公開(kāi)，發(fā)布治理工作動(dòng)態(tài)，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)；可嘗試通過(guò)開(kāi)展黃河流域生態(tài)保護(hù)征求意見(jiàn)活動(dòng)，邀請(qǐng)社會(huì)各界積極建言獻(xiàn)策，參與到環(huán)境保護(hù)的決策中來(lái)，豐富社會(huì)公眾參與黃河流域治理的渠道及方式。同時(shí)，針對(duì)黃河流域河湖管理范圍內(nèi)亂占、亂采、亂堆、亂建等問(wèn)題，鼓勵(lì)社會(huì)公眾揭發(fā)檢舉，以發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督對(duì)流域治理的正向促進(jìn)作用。

總結(jié)

現(xiàn)階段在黃河流域的保護(hù)與治理過(guò)程中，雖然仍面臨著諸如規(guī)劃缺位、政策保障和扶持不足、資源環(huán)境耦合因素復(fù)雜、項(xiàng)目投融資創(chuàng)新機(jī)制不足等現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。但，由于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展已被列入重大國(guó)家戰(zhàn)略，上述問(wèn)題將隨著國(guó)家重新構(gòu)建的黃河流域保護(hù)與治理的頂層制度設(shè)計(jì)而逐漸消弭。在進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的目標(biāo)和重點(diǎn)，以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，構(gòu)建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系，實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)的共建共享。