朱秋沅

一、《經修正的京都公約》全面審議的合法性存疑

本文的內容是建立在發(fā)表于《海關與經貿研究》2020 年第1 期的《〈經修正的京都公約〉的修正機制及公約未來走向分析》的基礎分析之上的。

（一）當前全面審議1999年《經修正的京都公約》的狀況與進程

1999 年通過，2006 年生效的“《簡化和協(xié)調海關程序的國際公約》（修正）”（以下簡稱為“《經修正的京都公約》”（The Revised Kyoto Convention，RKC）或“1999 年公約”）從約文獲得理事會通過至今已經歷了20 年，其間貿易、物流與科技等發(fā)生了巨大變化。因此，《經修正的京都公約》管理委員會（以下簡稱為“公約管委會”）在前期調查問卷及其結果的基礎上，在2015 年10 月的第14 次公約管委會會議上決定設立虛擬工作組（RKC Virtual Working Group, RKCVWG)來討論該公約可能的修改。虛擬工作組在2017 年11 月舉行的公約管委會第17 次會議上提交了最終報告。報告結論認為，有必要修改公約結論并建議設立工作組進行公約的審議。

2018 年6 月28 至30 日，在布魯塞爾舉行的世界海關組織（World Customs Organization,WCO）理事會年會上批準設立了以全面修改公約為目的《經修正的京都公約》全面審議工作組（WGRKC，以下簡稱為“全面審議工作組”）。①WCO, Outcomes of the 2018 Council Session, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/june/outcomes-of-the-2018-council-session.aspx, April 27, 2020.2018 年9 月10 日至12 日，世界海關組織《經修正的京都公約》全面審議工作組第一次會議在布魯塞爾舉行，開啟了對《經修正的京都公約》全面審議工作?；凇督浶拚木┒脊s》公約管委會(RKC/MC)在2018 年5月18 日會議上的建議，2018 年6 月政策委員會批準WGRKC 的設立及其職權范圍(Term of Reference, ToR)，②WCO, WCO Working Group on the Comprehensive Review of the RKC holds its First Meeting, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/september/wco-working-group-on-the-comprehensive-review-of-therkc-holds-its-first-meeting.aspx, April 27, 2020.決定全面審議包括公約的主約的結構和內容、總附約、專項附約和指南。在進行全面審議時，工作組將根據(jù)審議結果，提出改變《經修正的京都公約》的建議。工作組的最終報告將提交給公約管委會考慮和批準。

至2019 年12 月，全面審議工作組已經舉行了第七次會議。③The Seventh WGRKC Meeting Discussed the Way Forward for the Comprehensive Review of the RKC, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2020/january/the-seventh-wgrkc-meeting-discussed-the-way-forwardfor-the-comprehensive-review-of-the-rkc.aspx, April 27, 2020.在工作組會議中，成員/締約方對所提交的提案分三部分進行討論。其中包括了定期更新機制，報告、監(jiān)督和評估（RME），數(shù)據(jù)事項，電子申報，提前獲得貨物信息，經授權的經濟經營者，易腐貨物，海關在安全保障中的作用，預裁定，海關倉庫，自由區(qū)，預先獲得旅客信息/旅客姓名記錄（API/PNR），旅客，原產地規(guī)則，協(xié)調邊境管理，單一窗口，以及放行時間研究等。④WCO, 5th Meeting of the WGRKC: Interim Progress on the Comprehensive Review of the RKC, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2019/june/5th-meeting-of-the-wgrkc-interim-progress-on-thecomprehensive-review-of-the-rkc.aspx, April 27, 2020.2019 年11 月18 日至20 日舉行的第21 次RKC 管委會會議決定，今后公約將以包容性方式并按照RKC 規(guī)定的公約修訂程序的條款繼續(xù)進行審核工作，但是工作重心將從全面審議工作組轉移到公約管理委員會。為履行今后的公約審議工作，第21 次RKC 管委會決定今后采用“四階段工作框架”（或稱“四步工作法”），具體包括：第一步-提交提交和擬定修改建議；第二步-對已擬定的修改公約建議和公約現(xiàn)有工具的評估；第三步-考慮已擬定建議的標準；第四步-修正案提案的擬定。同時，第21 次RKC 管委會決定在2020 年3 月30 日-4 月3日進行第八次全面審議工作組會議，用以結束四步工作法中第一步工作。⑤The Seventh WGRKC Meeting Discussed the Way Forward for the Comprehensive Review of the RKC, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2020/january/the-seventh-wgrkc-meeting-discussed-the-way-forwardfor-the-comprehensive-review-of-the-rkc.aspx, April 27, 2020.但最終因為疫情而取消了第八次會議。

同時，1999 年《經修正的京都公約》的全面審議工作已列入了《WCO 2019-2022 年的戰(zhàn)略計劃》中的九大優(yōu)先事項之一⑥WCO Strategic Plan 2019-2022, http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/administrative-documents/wco-strategic-plan-2019-2022.pdf?db=web, April 27, 2020.。該戰(zhàn)略計劃也獲得2019 年6 月的WCO 理事會年會的通過。⑦WCO Council maps the road ahead during its annual sessions, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2019/june/wco-council-maps-the-road-ahead-during-its-annual-sessions.aspx, April 27, 2020.

迄今為止，從WCO 網站公開的新聞來看，1999 年《經修正的京都公約》的全面審議工作得到了有效推進，提案全面涉及到公約各個領域，公約得以全面修改的未來仿佛可期。

但如從國際法，尤其是從國際條約法的角度看，由于《經修正的京都公約》的修改程序復雜而嚴格，實現(xiàn)全面審議工作存在諸多法律的模糊之處，其未來目標存在著不少困難，充滿了不確定性。

（二）《經修正的京都公約》全面審議的合法性存疑之處

1.全面審議工作組設立來源的合法性存疑

當前全面審議《經修正的京都公約》工作組是2018 年6 月由WCO 政策委員會批準，經WCO 的理事會確認所設立的。這種設立缺乏合法的來源。這是因為：

（1）有權建議修正公約的管委會沒有設立工作組

全面審議工作組的設立是為了審查公約需要修正的領域，對公約提出修正案建議應當是公約管委會最主要的職能范圍?；凇啊督浶拚木┒脊s》的修正機制及公約未來走向分析”一文⑧參見 朱秋沅：《<經修正的京都公約>的修正機制及公約未來走向分析》，《海關與經貿研究》2020年第1期。中所做的討論，公約管委會具有法律上的獨立地位，不是WCO 的下設機構。公約修正案的建議權是公約管委會的最主要職能之一，其修正公約建議和決定不需要經過WCO 任何機構的批準或確認。

可全面審議工作組并非由公約管委會設立和授權，而是由政策委員會⑨WCO Working Group on the Comprehensive Review of the RKC holds its First Meeting, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/september/wco-working-group-on-the-comprehensive-review-of-the-rkc-holdsits-first-meeting.aspx, April 27, 2020.和理事會批準和確認了它的設立及其職能范圍。公約修正案的建議是公約管委會當然的職能范圍，但為什么要由政策委員會另外設立一個全面審議工作組，且不隸屬于公約管委會？

（2）無公約修正管理權和決定權的WCO 機構設立了工作組

根據(jù)《經修正的京都公約》主約第6(5)(f)條的規(guī)定，公約管委會只需將其修正公約的決定“告知”（inform）常設技術委員會和理事會，而不需要“匯報”（report），也不需要獲得常設技術委員會或理事會的批準。但在實際上，旨在修訂公約的工作組既不是具有提出修正案建議的職能的公約管委會所設立，也不是常設技術委員會批準，而是先經過了在《經修正的京都公約》中毫無提及的WCO 政策委員會的批準，然后經過了理事會的確認而設立的。

綜上，全面審議工作組的設立不是經過了由公約修正建議權的公約管委會設立，卻是先經過了并無任何公約管理職能的政策委員會的批準，再經過了也無公約管理職能、只需向其告知修正決定的WCO 理事會的確認。因此，工作組設立和存在的合法性存疑。

2.工作組全面審議的職能是無源之水

（1）無審議和修正公約建議權的WCO 機構批準了工作組全面審議公約的職能范圍

政策委員會和WCO 理事會在批準和確認全面審議工作組的設立時，也同時批準和確認了工作組的職能范圍。但是這兩個WCO 機構自身都沒有審議或修改《經修正的京都公約》的職能，卻批準和確認了工作組具有全面審議和后續(xù)提出（修正公約）報告的職能。

（2）公約管委會僅有權審議（review）公約指南，則工作組的全面審議權何來

工作組工作的第一步是全面（comprehensive）審議（review）公約，但根據(jù)《經修正的京都公約》主約第6(5)(d)條的規(guī)定，公約管委會有權直接審議（review）的，只有公約的指南，對公約其他部分的修正，只有建議權，而不能直接決定進行公約各部分的全面審議。因此，很難理解工作組全面審議的職能何來。

（3）工作組不是公約管委會設立，但其工作成果（修改建議的報告）卻交付管委會

工作組所提出的修正公約的報告，例如第20 次公約管委會會議批準了WGRKC 會議的整體報告和進度報告。⑩WCO, The Revised Kyoto Convention Management Committee Meeting (RKC/MC) holds its 20th Meeting on 17-18 June 2019, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2019/july/the-revised-kyoto-conventionmanagement-committee-meeting-rkc-mc-holds-its-20th-meeting.aspx, April 27, 2020.工作組的最終報告也將提交公約管委會考慮和批準，在此基礎上擬定修改公約的建議。

所以，工作組更像是對公約全面審議進行了自我授權，而且職能范圍還超過了公約唯一的管理機構——公約管委會。接著，工作組的自我授權經過了不具有管理和修正公約職能的WCO 的政策委員會和理事會的批準和確認。最后，工作組的工作結果（最終報告）卻報給了公約管委會予以考慮和批準，而公約管委會也是接受的。

3.全面審議工作組的機制扭曲了傳統(tǒng)國際公法主體締約與修約能力的規(guī)則

全面審議工作組機制使得修正公約的提案資格與職能不適當?shù)胤夯?，各WCO 成員甚至是非政府實體（外部利益相關者）提出的提案繞開了公約管委會的議事規(guī)則。當前的工作組會議進展證明事實上也沒有遵守傳統(tǒng)的公約修正規(guī)則。

（1）全面審議工作組的成立影響了締約方向公約管委會的直接提案權

修正公約的提案權本應屬于締約方。因此，《經修正的京都公約》主約第6(6)條規(guī)定，各締約方的主管機構應向理事會秘書長提交修正公約或更新指南的提案及其理由。同時提交在管理委員會會議議事日程中應予包括的事項的任何要求。?由于公約管委會會議的召集和一般行政是由WCO秘書長負責。因此，締約方向公約管委會提出的提案是提交給WCO秘書長。可見，公約管委會修正公約建議的來源是各締約方的提案。各締約方的提案也是應當直接提交給公約管委會的。

但當前各締約方修正公約的提案都提交給了并非由公約管委會設立的全面審議工作組，而工作組并非簡單編輯提案后轉交給公約管委會，而是由工作組整合后，經有締約方和非締約方共同參與的工作組會議討論后，起草修正后擬采用的約文文本，形成最終報告后再提交給公約管委會。

（2）非締約方的WCO 成員參與全面審議的合法性存疑

WCO 公開的工作組會議新聞稿中稱，工作組將向世界海關組織所有感興趣的成員(締約方和非締約方)開放，秘書處將邀請世界海關組織所有成員向工作組提交他們的提案。同時，追求透明度和包容性，外部利益相關者參與計劃是工作組會議議程上的一個重要項目。上述參會者存在的問題是：非締約方的WCO 成員繞開了公約管委會的議事規(guī)則，獲得了本不應該具有的修正公約的參與和提案權。

如果按照《經修正的京都公約》主約第6 條中管理委員會會議議事規(guī)則和第15 條中公約修正案的規(guī)則，非締約方的WCO 成員只具有觀察員地位。一般而言，國際組織的觀察員，可以對所議事項表達意見，但不具有表決權。而公約管委會會議的觀察員的地位與權利處于待定的狀態(tài)，因為觀察員的地位及其各項權利應由理事會的決定加以確定。但在工作組機制下，這些非締約方甚至都無需等待理事會的決定，就可通過參與工作組提交修正提案，甚至牽頭分小組的討論。

此外，WCO 秘書處、以及以往曾設立過的《經修正的京都公約》虛擬工作組的意見都被打包列入了當前工作組討論的文本中。

（3）外部利益相關者得到了直接參與修正公約并進行“提案”的機會

WCO 在設立工作組伊始就希望外部利益相關者的參與，并于2018 年11 月9 日舉辦了“《經修正的京都公約》全面審議的全球會議”，將廣泛的外部利益相關者匯聚一堂。?The WCO leads the discussions on a “Customs of the Future” model as part of the comprehensive review of the Revised Kyoto Convention, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/october/the-wco-leads-the-iscussions-on-a-customs-of-the-future-model.aspx., April 27, 2020.同時，從第五次工作組會議開始，專門設置了由外部利益相關者參與單元的安排，并接受這些外部利益者的“提案”。這種做法存在的法律問題是：

一是在全面審議中賦予的外部利益相關者（私主體）直接參與國際公法修正過程的權利。私主體對公約修正的直接參與資格與能力不符合國際公法的傳統(tǒng)規(guī)則。根據(jù)WCO 公布的新聞，參與全面審議的外部利益相關者包括商界、學術界和相關國際組織等。這些外部利益相關者主要是國際法上稱為“私主體”，并不具有國際公法的人格。而《經修正的京都公約》是典型的國際公法，按照國際公法的傳統(tǒng)規(guī)則，條約的議定締結（包括修正）過程需要有締約權的政府授權才能參與。私主體并不是國際公法的主體，并不能直接參與國際公法的議定締結過程。但是，通過全面審議工作組，這些私主體直接實質性地參與了國際公法事務的權利。

二是外部利益相關者（私主體）獲得了“提案”的可能性?？鐕净蚍钦钥鐕M織等并不具有國際公法人格，所以即使私主體影響和參與國際經貿規(guī)則的形成成為了一種趨勢，但是這些實體的參與權是受到限制的。如果私主體希望對國際公法提出觀點與建議，則可以向其所在國或政府表達，由其所在國/政府向國際組織或會議來提出提案。一般而言，他們可以在國際組織或國際公法事務的會議中發(fā)表觀點，但不能正式提案和表決?？墒窃谌鎸徸h工作組中，他們提出的建議甚至被稱為“提案”。而在《經修正的京都公約》主約中，“提案”的表述只出現(xiàn)過三處，都是用于公約締約方提交給管理委員會的修正公約的建議或者其他要求列入管委會會議議程的事項?，F(xiàn)在全面審議工作組不區(qū)分公主體和私主體的修正建議，統(tǒng)稱為“提案”，實則是模糊了國際公法主體與私主體的界限，給予了外部利益相關者以實質性的提案權。

三是外部利益相關者的意見和“提案”間接地進入了公約管委會的修正案建議文本。私主體本來根本不具備參加公約管委會會議的資格，但是現(xiàn)在他們可以通過參與工作組會議參與公約修正的討論、發(fā)表意見、進行演示、散發(fā)材料，影響政府部門參會者的觀點；他們的意見、建議，甚至是“提案”不僅會影響各國海關參會代表的觀點，而且最終將與各國海關的審議提案整合在一起，成為工作組的最終報告。最終報告獲得公約管委會通過后，可能成為管委會的修正案建議，在管委會會議上提出。因此，全面審議工作組的機制，實際上是使得外部利益相關者繞開了公約管委會的成員構成規(guī)則和議事規(guī)則，其意見和提案提前融入公約管委會的修正案建議文本。

四是外部利益相關者的實際參會者的廣泛代表性存在問題。WCO 網站的新聞稱，根據(jù)政策委員會建議，工作組邀請相關國際政府組織、非政府組織、私營部門代表和其他外部利益相關者參加全面審議會議。?WCO, Third WGRKC Meeting paved a solid ground for further discussions of Members’ proposals, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2019/february/third-wgrkc-meeting-paved-a-solid-ground-for-furtherdiscussions-of-members-proposals.aspx, April 27, 2020.但是，在WCO 的網站上未見召集征詢參會的通知或信息。也就是說，工作組所邀請并非公開的，參與的范圍或屬于定向邀請。一般來說，參與的是WCO 的合作伙伴“私營部門戰(zhàn)略咨詢組”的成員。這種參會范圍本身的包容性有限，參會者對公約的觀點的代表性也有限。

（4）“全面審議”本身性質的模糊性

①在京都公約語境下，“審議”（review）并不等于修訂“revision”或“revise”

即使在語義上，有時“revise”可以解釋為對條約的一般性和總體性審議。但是在京都公約語境下，“審議”（review）并不等于修訂“revision”或“revise”。

在《維也納條約法》中，為了避免“review”和“revise”語義的模糊，最終采取了“amendment”來指稱對條約的整體或部分條文的修改。?Oliver D?rr·Kirsten Schmalenbach, Vienna Convention on the Law of Treaties-A Commentary, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2012, p.702.在《經修正的京都公約》主約中，明確區(qū)分了“review”和“amend”或“amendment”的使用。主約第6 條中明確區(qū)分了公約管委會對于修正（amend）公約，僅有建議（recommend）權。公約管委會有權決定審議（review）并予以更新的，僅僅是公約的指南。

在國際條約法的一般法和《經修正的京都公約》都作出明確區(qū)分的情況下，工作組的命名仍然采取了全面審議“comprehensive review”，其模糊審議和修正之間的法律界限，為工作組爭取更多職能的意圖十分明顯。

②“審議”或“全面審議”不屬于條約修正程序的任何一個階段

一是從條約法的一般規(guī)則來看，《維也納條約法公約》中約文的修正、修改或議定程序的規(guī)定，都不曾提及“審議”的階段。

二是從《經修正的京都公約》修正的具體規(guī)則來看，根據(jù)《經修正的京都公約》主約的修正程序的規(guī)定，“全面審議”或“審議”（review）不是公約主約、總附約和專項附約的修正程序或增加新章的法定程序。

三是“審議”的存在也并不違反條約修正的規(guī)則。公約的修正和議定雖未規(guī)定需要在先“審議”，但也未明確指明如有在先的“審議”有何不可。此外，在其他公約的修改之前，也存在“審議”的實踐。因此，“審議”處于灰色狀態(tài)。

③設計“審議”環(huán)節(jié)可規(guī)避復雜的條約修訂程序和相應的締約國國內程序，但其工作成果卻會成為公約管委會修正案建議文本

一是由于“審議”工作不是公約修正的正式程序，因此不需要遵守《經修正的京都公約》中締約方提案規(guī)則和嚴格的公約修正程序。

二是由于“審議”工作不是公約修正的正式程序，因此不僅參與審議的締約方代表不需要遵守嚴格的國內授權或批準程序，而且參會者的范圍可以擴大到非締約方，甚至是私主體。

三是雖然“審議”工作并不等于公約的修正，但審議后形成的工作組最終報告卻會獲得管理委員會批準而成為公約管委會建議的修正案文本。

綜上，并非正式修正程序的“全面審議”終將對公約修正案文本起到關鍵作用。

（三）公約主約中管委會職能范圍與議事規(guī)則條款存在的模糊之處及其后果

1.未明確公約管委會公約修正案建議的所有來源范圍

雖按照條約法傳統(tǒng)規(guī)則，締約方的提案是公約修正建議的來源?！督浶拚木┒脊s》主約第6(5)條和第15(1)條規(guī)定，公約管委會根據(jù)職能范圍的規(guī)定向各締約方提出的任何本公約修正案。也就是說，修正公約的提案應當由公約管委會按照其職能范圍提出。

但公約主約第6 條并沒有規(guī)定這是公約修正案建議的唯一來源。也就是說，公約管委會還可以從其他渠道獲取或者自主啟動修正公約的建議。這為當前全面審議工作組的成果（outcome）（最終報告）一旦得到了管委會的批準直接接入公約修正程序提供了可能性。

2.具有參與權的公約管委會觀察員甚至可能獲得表決權

1999 年公約主約第6(3)條規(guī)定，有資格成為1999 年公約締約方的任何實體的主管機構或者WTO 成員的主管機構應有權作為觀察員參加公約管委會會議。此類觀察員的地位及其各項權利應由WCO 理事會的決定加以確定。從理論上說，在某些情況下，如果WCO 理事會認為必要，可以賦予這些觀察員在某些特定會議或議題下的表決權。這就為非公約締約方參與公約修正留出了可能性。

二、現(xiàn)行公約全面審議可能議定修正案文本，但難以完全生效

（一）工作組最終報告將獲管委會批準并成為向締約方提出的修正案建議文本基礎

1.公約管委會對全面審議工作組的態(tài)度立場

從WCO 發(fā)布的有關于全面審議的新聞來看，雖然公約的修改建議起于荷蘭的提議，后來獲得了WCO 秘書處官員的積極支持。由于公約管委會的運作實際上依賴于WCO 秘書處的行政支持，并有WCO 秘書長進行召集。因此，WCO 秘書處可實質性影響到公約管委會。實際上，公約管委會確實對全面審議工作組的設立和工作持積極肯定的態(tài)度。例如：工作組的設立是基于公約管委會2018 年5 月18 日會議上的建議。?WCO Working Group on the Comprehensive Review of the RKC holds its First Meeting, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/september/wco-working-group-on-the-comprehensive-review-of-the-rkc-holdsits-first-meeting.aspx, April 27, 2020.2019 年6 月17-18 日舉行的公約管委會第20 次會議也已批準了全面審議工作組的階段性報告和進度報告。?WCO, The Revised Kyoto Convention Management Committee Meeting (RKC/MC) holds its 20th Meeting on 17-18 June 2019, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2019/july/the-revised-kyoto-convention-managementcommittee-meeting-rkc-mc-holds-its-20th-meeting.aspx, April 27, 2020.

2.公約管委會協(xié)商一致表決方式下通過的可能性

《經修正的京都公約》主約第6(8)條規(guī)定，若對已提交管理委員會的事項不能以協(xié)商一致的方式作出決定，則應由與會的締約方表決決定。若公約管委會會議對公約主約、總附約（包括增加新章）、專項附約（包括增加新章）的修正案文本的建議不能以協(xié)商一致的方式作出決定，則以與會的締約方三分之二多數(shù)表決決定。其它各類事項應由管理委員會以參加表決的簡單多數(shù)通過。

這說明：a.對于公約管委會考慮和批準全面審議工作組的最終報告這一事項（matter）屬于“其他事項”，首選協(xié)商一致議事規(guī)則，次選簡單多數(shù)表決制便可決定。b.對于公約管委會是否可以基于工作組最終報告作為向締約方提出修正案建議這一事項，則首選協(xié)商一致議事規(guī)則，次選三分之二表決制。

在當前國際組織法中，“協(xié)商一致”（consensus）的議事規(guī)則具有特定的含義。協(xié)商一致表決程序大致包括：a.在做出決定之前，各成員國之間先行充分協(xié)商，以取得最大范圍的同意；b.各方對議案的基本點已表示同意，而在非基本點上縱有異議也不作正式反對，即可認為取得了協(xié)商一致；c.協(xié)商一致的事實由直接參加協(xié)商的主席確定, 而不經過投票通過；d.各成員國如有不同意見，可以解釋或做出保留的方式提出，并在議定書上予以記錄。?李秋容：《論國際組織的表決制度》，《經濟與社會發(fā)展》2005年第4期，第86頁。在現(xiàn)實國際關系中，協(xié)商一致表決的確已經廣泛適用于各類場合，并且還有擴大的趨勢，比如聯(lián)大的決議中協(xié)商一致所占比例逐漸提升。?蔡高強：《論國際組織表決機制發(fā)展中的中國話語權提升》，《現(xiàn)代法學》2017年第3期，第153頁。

一般而言，在全面審議工作組多次會議中，有興趣參與的各締約方海關代表已經提交了各自的提案，并經過了多次討論，如果沒有特別強烈的利益沖突，很少會在公約管委會上突然對已經經過自己參與的工作組最終報告的采用提出正式反對。當然，這種情況并不是不會發(fā)生，但是如果不是有不可妥協(xié)的利益沖突，締約方一般不會承擔這種形象上的負面影響。

因此可以預測，對于：a.公約管委會考慮和批準全面審議工作組的最終報告這一事項，與b.公約管委會是否可以基于工作組最終報告作為向締約方提出修正案建議這一事項，通過協(xié)商一致的方式，都極有可能得到公約管委會的通過，除非有美國的明確正式反對。

（二）當前締約方（尤其是美國）對公約修正的支持度和代表性不足

1.參與提案的締約方有限且代表性不足

根據(jù)WCO 的新聞，參與全面審議提案的WCO 成員包括：澳大利亞、不丹、巴西（非締約方）、古巴、歐盟、海地（非締約方）、日本、摩洛哥、緬甸（非締約方）、南非、泰國、烏拉圭（非締約方）、埃及、新西蘭、秘魯（非締約方）、菲律賓、印度等。這些參與提案經濟體范圍存在以下問題：

一是實際參與提案的締約方不足?，F(xiàn)行公約締約方有120 個，但是實際參與提案的僅有十多個經濟體，缺乏俄羅斯、加拿大、韓國、大多數(shù)亞洲和非洲國經濟體締約方的支持。

二是一些積極參與全面審議和提案的經濟體不是締約方，而僅是WCO 成員。即使僅十多個經濟體參與提案，其中還有不少是非締約方的WCO 成員，如巴西、海地、緬甸、烏拉圭、秘魯并非《經修正的京都公約》的締約方，也非1973 年《京都公約》的締約方。同時，工作組的副主席為墨西哥的Daniel Rios 先生，但墨西哥也并非這兩個公約的締約方。

三是一些并非WCO 成員的公約締約方卻未能參與全面審議和提案。根據(jù)全面審議工作組的機制，工作組將向WCO 所有感興趣的成員(締約方和非締約方)開放。如有需要，工作組可邀請外部利益相關者參會。但是，公約有少數(shù)締約方并非WCO 成員，而這些締約方被排除在全面審議之外。

2.美國的態(tài)度不明

WCO 的新聞中至今未見有美國的提案，甚至都沒有提及美國是否支持或積極參與全面審議工作組的會議。鑒于歐盟的海關法體系對《經修正的京都公約》有著重大影響，結合美國近年來已退出或威脅退出11 個國際組織的習慣做法。其完全有可能宣稱：公約全面審議/修正不符合條約法程序或不符合其國際利益，進而退出全面審議工作，甚至退出兩個京都公約。

3.締約方支持度和代表性不足的條約法后果

（1）分類提案規(guī)則下，不妨礙公約管委會提出修正案建議并獲得通過

締約方支持度和代表性不足的問題不會妨礙全面審議工作組最終報告被公約管委會接受、考慮和批準，也不妨礙其作為修正案建議文本，由公約管委會向締約方進行提案修正。這是因為分類提案規(guī)則和公約管委會議事規(guī)則中，無論是協(xié)商一致規(guī)則，還是多數(shù)表決規(guī)則的范圍都是“與會締約方”，即只需要是參與該次公約管委會的締約方。

（2）修正案分類生效規(guī)則下，公約主約修正案很難生效

①前車之鑒

條約法的傳統(tǒng)規(guī)則是阻礙條約的被改變。例如，設立WCO 的基礎性公約《建立海關合作理事會公約》?《建立海關合作理事會公約》（Convention Establishing A Customs Co-Operation Council），http://treaty.mfa.gov.cn/Treaty/web/detail1.jsp?objid=1531876003332（中華人民共和國條約數(shù)據(jù)庫），訪問日期：2020年4月27日。該公約1950年12月15日通過，1952年11月4日生效。我國于1983年7月18日交存加入書并于同日對我國生效。的修正案“應在收到所有締約方的接受通知書的三個月后生效”。?《建立海關合作理事會公約》第20條。而WCO 有183 個成員，?WCO, membership, http://www.wcoomd.org/en/about-us/wco-members/membership.aspx, April 27, 2020.修正案獲得“所有締約方”的接受通知書是非常困難的。再如，國際海事組織1960 年的《國際海上人命安全公約》?國際海關組織（IMO）的《國際海上人命安全公約》（International Convention for the Safety of Life at Sea,SOLAS）的最初版本始于1914年，但是第一版未能生效。此后經過了1929年公約、1948年公約、1960年公約和現(xiàn)行的1974年公約。 See International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), 1974, http://www.imo.org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-for-the-Safety-of-Life-at-Sea-(SOLAS),-1974.aspx, April 27, 2020.曾有6 次修正案得以通過，?1960年SOLAS的六次修正案包括：（1）1966年“對客船的特別防火安全措施”的修正案；（2）1967年“對油船的消防/救生設備，VHF無線電話、新型艇、傳播修理和舾裝”的修正案；（3）1968年對“第V章新增船載航行設備”的修正案；（4）1969年對“船上消防員裝備、救生圈/ 救生衣的具體規(guī)定”的修正案；（5）1971年對“無線電話/電報的改進、船舶定線制的規(guī)定”的修正案；（6）1973年對“第VI章谷物裝運的全面修改”的修正案。但在當時公約嚴格的修正案生效規(guī)則下，沒有一次修正案得以生效。修正《經修正的京都公約》也面臨著類似的困難，《經修正的京都公約》的結構和內容比《建立海關合作理事會公約》更為復雜，并采用了嚴格復雜的分類生效程序，核心要求是“全體締約方”的意思表示。

②主約的修正案幾無可能生效及其后果

公約主約修正案應在參加提出修正案建議的管理委員會會議的締約方交存接受書的十二個月后對各締約方生效，條件是自這類修正案發(fā)送之日起十二個月內沒有任一締約方提出反對。即使交存接受書的范圍僅要求“參加提出修正案建議的管理委員會會議的締約方”，但是“無締約方反對”的范圍是“任一締約方”（any of the Contracting Parties）。

一是公約主約修正案的生效需符合雙重條件：締約方明示接受+無反對。首先要保證在修正案發(fā)送給締約方后的一年內沒有任何一個締約方提出反對；然后要做到參加提出修正案建議的管理委員會會議的締約方都交存接受書后，再過一年，主約修正案方能生效。這兩個條件疊加使得公約主約的生效幾無可能，阻礙公約主約的生效倒是非常容易。

二是主約修正案不能生效的后果。如果公約主約修正案不能生效，則所有有關于條約法上的制度，如公約定期更新、增加公約的靈活性、公約執(zhí)行的評估與監(jiān)督，以及公約當前的修正機制和公約管委會的議事規(guī)則，都不能改變。除非這些修正的提案不列入主約，或者未來公約改變了現(xiàn)行公約的結構。

③總附約修正案生效難度較大，專項附約修正案生效的可能性較大

任何的總附約、專項附約或章的修正案，如果沒有某一締約方提出反對，或者受專項附約或章約束的一締約方對專項附約或章的修正案提案提出反對，或者沒有一締約方通知理事會秘書長，聲明盡管其有接受修正案提案的意向，但是還不具備接受的條件，則自向各締約方發(fā)送之日起的六個月后應認為已被各締約方接受。已被接受的總附約、專項附約或章的任何修正案應自被接受之日起六個月后生效。簡言之，總附約和專項附約的生效條件是在六個月內沒有任何一個締約方的反對（視為接受），再過六個月后生效。

一是總附約修正案的生效條件是現(xiàn)行公約的一百多個締約方?批準或加入《經修正的京都公約》的締約方都受到總附約的約束。都不提出反對。由于涉及的締約方太多，很難確保六個月內無任一締約方反對。

二是專項附約修正案的生效條件是各專項附約的締約方都不提出反對。鑒于各專項附約的締約方數(shù)量都不多，因此，專項附約修正案生效的可能性較大。

三是總附約修正案較難生效，則代表海關制度基本原則與精神的普遍規(guī)則很難改變。但專項附約修正案生效可能性大，則說明某項具體海關制度（如自由區(qū)、入境加工等）的更新還是較為容易的。

3.僅有專項附約的建議做法條款與指南的修正案可直接修改生效

一是公約管委會修改建議做法條款無需締約方接受便可生效。公約管委會有權修正建議條款或決定在各專項附約及其章中增加新的建議條款，而且建議做法條款的修正案應自理事會秘書長發(fā)送文本的六個月后生效，即無需締約方接受就可生效。因此，至少修正專項附約中的建議做法條款的可能性很大。《經修正的京都公約》規(guī)定，受專項附約或其中的章約束的每一締約方，在該專項附約或章修正后或增加新的建議做法條款時，應被認為已接受這些修正案或新的建議做法條款，除非該方提出了保留。

二是公約管委會可直接審議和更新指南的提案。根據(jù)公約管委會的職能范圍，公約管委會可直接審議和更新指南的提案。

（三）階段性結論：現(xiàn)行公約框架下，公約全面審議/修正幾無可能獲得全面成功

一是全面審議工作組自身及其參與者的合法性存疑，使得全面審議工作成果的合法性經不起嚴格的法律挑戰(zhàn)。

二是即使無人挑戰(zhàn)全面審議工作的合法性，但現(xiàn)行公約的修正程序并不需經過“審議”（review）或“全面審議”，締約方應直接向管委會提案修正公約，然后應由公約管委會（設立工作組）來處理提案，形成修正案建議。

三是當前全面審議工作組并非由具有公約修正職能的公約管委會成立，而是由沒有修正公約職能的WCO 理事會和政策委員會批準成立并確認工作組的職能。

四是全面審議工作組的最終報告并不具有必然成為公約管委會修正案建議文本的資格，公約管委會并不必須要接受并非由其成立的全面審議工作組的最終報告。

五是假設全面審議工作組最終報告獲得了公約管委會（部分）批準而成為了管委會的修正案建議文本，此修正案建議文本也不一定能在管委會會議上被表決通過。

六是即使修正案建議文本在管委會會議上被表決通過，成為了議定的修正案文本，該文本也幾無可能通過修正案生效程序。

七是即使修正案中的總附約和專項附約通過了修正案的生效程序，公約的主約修正案也幾無可能通過其嚴格的生效程序。公約主約修正案不能生效，整個公約都不可能實現(xiàn)當前全面審議設定的“公約定期更新，應對未來發(fā)展”的目標。

因此，根據(jù)現(xiàn)行1999 年《經修正的京都公約》的修正程序和公約管委會議事規(guī)則來衡量，全面審議工作的前景頗為困難。

三、現(xiàn)行公約全面審議背景下中國的立場與具體選擇

（一）公約全面審議中提出的各種主張

1.對全面審議本身及其工作機制的合法性之爭

由于全面審議的啟動與機制本身合法性存疑（具體內容見本文第一部分）。因此從公約的虛擬工作組到現(xiàn)在的全面審議工作組的各參與方對于以下問題可能存在著爭議與主張：

（1）“全面審議”本身灰色狀態(tài)的爭論

“全面審議”一詞使得工作組規(guī)避了“修正”的規(guī)則，但各方對這種規(guī)避的合法性存在爭議?！叭鎸徸h”并非修正的必須程序，但當前全面審議實際上進行了對公約修正的提案，甚至開始了文本的草擬。例如，第五次工作組會議的新聞中稱：“會議決定某些提案已經足夠成熟，可以進入D 類提案，這意味著總體認可將這些提案推進到以文本為基礎的提案/討論。”?WCO, 5th Meeting of the WGRKC: Interim Progress on the Comprehensive Review of the RKC, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2019/june/5th-meeting-of-the-wgrkc-interim-progress-on-thecomprehensive-review-of-the-rkc.aspx, April 27, 2020.因此，始終存在著質疑“全面審議”合法性的聲音，但有可能會被工作組技術性忽略。這種“全面審議”的灰色狀態(tài)也引起了下述其他的全面審議的資格與機制之爭。

（2）各經濟體參與全面審議資格問題

一是當前工作組成員包括了非締約方、外部利益相關者。但任何公約都是締約方之間的契約，一般不涉及到與非締約方之間的關系，更不會直接包括私主體的參與。因此，全面審議工作組的成員是否應該包括公約的非締約方、外部利益相關者存在爭議。

二是海關/經濟聯(lián)盟的參與資格。由于《經修正的京都公約》主約第8(5)條規(guī)定海關/經濟聯(lián)盟具有締約資格。同時，海關/經濟聯(lián)盟也一直作為公約管委會觀察員，?1999年《經修正的京都公約》主約第6(3)條規(guī)定，有資格成為本公約締約國的任何實體的主管機關或世界貿易組織的任何成員應有權以觀察員身份出席管理委員會的會議。但在全面審議工作組中并未包括海關/經濟聯(lián)盟。

（3）對全面審議的公約范圍的質疑

質疑當前全面審議工作組的工作內容是否過于激進或越權。全面審議是對現(xiàn)行公約文本的審議、評價，還是可以對公約修正進行提案，甚至是對公約修正的條款進行文本的草擬等事項都存在著爭議。

2.對公約運行與管理機制的改革主張

此類主張是針對公約主約而言，有的需要修正主約條款，有的則需要在主約中新增內容。具體包括：

（1）公約在未來定期更新的可能性

以往《京都公約》的更新頻率是約20 年更新一次，難以適應當前經濟、機制與海關制度的發(fā)展，因此建議參考其他國際組織（如IMO1974 年《國際海上人命安全公約》的“默認接受”程序?所謂“默認接受程序”即在公約修正案通過之日后一年內或在修正案中規(guī)定的期限內，如不到三分之一締約政府提出書面反對，則應視為該修正案已被接受，并自被視為已被接受之日起6個月后，該修正案對所有締約國生效，并具有約束力。）的做法，新增公約的更新機制。這涉及到改變公約嚴格修正的規(guī)則，從而使得公約能夠經常更新。

（2）確保公約在締約方國內有效實施的機制

部分經濟體以及外部利益相關者認為現(xiàn)行公約看似締約方眾多，但是不少締約方并沒有在其境內有效執(zhí)行公約或真正地履行公約義務。因此，有必要建立對締約方執(zhí)行公約的評審。一是引入對締約方實施公約的定期審查機制，建議采用類似于WTO 的貿易評審機制，對締約方的有效執(zhí)行公約的情況進行評審；二是引入公約執(zhí)行的監(jiān)督機制，現(xiàn)行公約的主約中并不包括對于締約方執(zhí)行公約的情況進行報告和監(jiān)督執(zhí)行情況的機制，因此建議加入此方面的機制。

（3）提高公約的參與度和約束力

一是改變現(xiàn)行公約主約、總附約和專項附約的三層級結構。二是提高公約的約束力和接受度。現(xiàn)行公約并不要求締約方必須接受任何一項專項附約。公約的締約方大多數(shù)僅接受了主約和總附約，僅有42 個締約方接受了專項附約，且接受的具體章的數(shù)量差距很大，有的締約方接受了公約專項附約所有的章（共25 章），有的締約方僅接受了兩章。對于不同接受范圍的締約方而言，公約的范圍是不同的。?《經修正的京都公約》主約第5條規(guī)定，約束締約一方的任何專項附約或其中的章應被視為本公約的組成部分，對該締約方而言，提及本公約時應被認為包括此種專項附約或章。因此，現(xiàn)行公約雖然表面上締約方眾多，但實際上對各經濟體約束力不足。所以，建議提高締約方接受公約內容或附約數(shù)量的要求，或者增加現(xiàn)有公約締約方對未來公約修正案的接受度。

3.對國際海關制度一般原則與具體規(guī)則的改革主張

對公約中海關制度一般原則與具體制度的改革訴求主要涉及到公約的總附約和專項附約，主要包括以下兩類主張：

（1）新興科技與海關制度的融合

一是新興技術融合運用以及由此帶來的貿易和物流環(huán)境的演變，也塑造了新的海關運營環(huán)境。建議區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網和3D 打印技術應當在當代海關制度中得以體現(xiàn)，因此需要在全面審議中討論海關制度的立法框架、人力資源技能和費用等問題。?WCO, Highlights of the WCO Global Conference on the Comprehensive Review of the RKC, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/november/highlights-of-the-wco-global-conference-on-thecomprehensive-review-of-the-rkc.aspx, April 27, 2020.二是電子數(shù)據(jù)事項，包括申報中電子數(shù)據(jù)及其分析工具的運用、WCO 數(shù)據(jù)模型的運用（關系到數(shù)據(jù)格式的協(xié)調），以及海關與海關的互聯(lián)互通和互操作性等。

（2）具體海關制度的現(xiàn)代化

這方面的主張主要涉及到公約的專項附約，具體包括：信息的公布與獲得、電子申報、提前獲得貨物信息、經授權的經濟經營者（AEO）、易腐貨物、海關在安全保障中的作用、預裁定、海關倉庫、自由區(qū)、預先獲得旅客信息/旅客姓名記錄（API/PNR）、旅客、原產地規(guī)則、協(xié)調邊境管理、風險管理、單一窗口，以及放行時間研究等事項。

（二）全面審議及公約改革主張對我國影響的考量

《經修正的京都公約》經過再次修改之后，將是全球海關制度的藍圖。今后無論多邊、區(qū)域還是雙邊協(xié)定的具體規(guī)則如何變化，都不會脫離《京都公約》的基礎性規(guī)則。我國需在分析評估各方在全面審議工作中提出的公約改革主張對我國的利弊影響后，進而明確全面審議對我國的影響。

1.公約定期更新機制對我國的影響

（1）確保有利于我國國際貿易的便利化多邊海關制度的可持續(xù)發(fā)展

推動貿易投資自由化和便利化需要簡化與協(xié)調的多邊國際海關制度，并需要確保該國際海關制度具有持續(xù)性的生命力。因此，無限期有效的全球多邊公約確實需要更新機制。公約的定期更新機制可使得公約內容隨著時代發(fā)展而不斷發(fā)展，從而得以長期存在。長期存在的國際通行海關規(guī)則，是我國商界從事具有可預見性的國際貿易的基本保障。

（2）增加我國國際義務負擔和不可預見性

一是一些WCO 成員提出的定期更新機制會減損甚至剝奪締約方是否接受新的修正案的選擇權。因此，一般而言，公約的定期更新機制所產生的修正案會對公約的所有締約方生效。定期更新機制也給締約方未來的國際義務帶來不可預見性，會增加締約方相應修改國內制度的義務和經常更新國內立法的負擔，還可能制約我國制度創(chuàng)新發(fā)展的空間和自由度。二是新興科技與電子數(shù)據(jù)事項與海關制度的融合給締約方帶來更新技術、設施的負擔。

2.執(zhí)行公約的評審監(jiān)督機制對我國的影響

（1）確保各締約方海關制度的透明與協(xié)調

公約的評審監(jiān)督機制是采取了具有一定約束力的措施來踐行“條約必須信守”習慣法，有利于維護多邊海關制度的權威和效力。對締約方執(zhí)行公約有效性的評審機制會在透明度基礎上，明確評估各締約方是否將公約內容有效地本土化，是否實現(xiàn)了公約簡化與協(xié)調海關手續(xù)的目的，指明各締約方在落實國際義務中存在的問題。執(zhí)行公約的監(jiān)督機制則可以督促、幫助締約方更好地執(zhí)行公約，確保該制度的實際有效運行。

（2）對我國海關制度發(fā)展的約束與軟侵蝕

一是公約的評審機制必然對各締約方海關改革與公約的協(xié)調一致性、海關執(zhí)法的透明有效、海關政策和非關稅措施的合法性都會提出更高要求。公約的評審報告或結果至少會在全球締約方范圍內公布，這對我國的海關立法與政策制定是一種更高的考驗。同時，也是對我國海關改革和制度發(fā)展空間的一種約束。

二是公約評審的后續(xù)措施一般是監(jiān)督執(zhí)行，也包括了后續(xù)的能力建設。一般此類措施包括了對國內海關制度調整的要求。能力建設中不僅包括外國實踐做法的輸入，也包括了外國理念的輸入，是對國內海關制度與政策的一種“軟侵蝕”。?參見 陳詠梅：《WTO貿易政策評審機制功能論》，《現(xiàn)代法學》2007年第3期，第96頁。

3.增加公約約束力和接受度的主張對我國的影響

部分WCO 成員所提議的增加對締約方接受公約的附約或其中章節(jié)數(shù)量的要求，實際上減損了締約方自主決定接受國際法約束的程度。對于要求締約方必須接受特定內容的修正案的要求，違反了“締約自由”的基本國際公法規(guī)則。減少專項附約生效所要求的締約方數(shù)量，?1999年《經修正的京都公約》主約第18(3)條規(guī)定：“本公約的任何專項附約或其中的章應在五個締約方接受該附約或該章的三個月后生效?！睂υ黾庸s的約束力并無實際性貢獻，只是有利于專項附約的生效。

4.修正具體/專項海關制度對我國的影響

公約中具體海關制度的修正對我國的影響，則應具體問題具體分析，同時，這不是一個孤立的問題，而是要和改變公約主約規(guī)則的提案一同考量。例如：如果改變公約的三層級結構，一旦公約變?yōu)閮蓪蛹壔蚱渌鼮橐惑w化的結構，以及增加締約方必須接受附約或章節(jié)數(shù)量，則我國將受到數(shù)量更多、內容更廣泛的專項制度約束。再如：如定期更新機制成真，則我國國內的具體海關制度與技術措施將隨著一次次修正案的生效而修改。

（三）中國在全面審議中的基本立場與原則

1.在全球多邊海關治理體系中具體踐行我國倡導的多邊貿易自由的立場

（1）國際多邊海關體制是普遍性多邊貿易體制的關鍵組成

我國有必要支持公約的修正進程，因為這是一個國際多邊海關體制改革的良機。我國在《關于世貿組織改革的建議文件》中提出對世貿組織改革的總體立場是：維護非歧視、開放等多邊貿易體制的核心價值，保障發(fā)展中國家的發(fā)展利益，遵循協(xié)商一致的決策機制。?《中國關于世貿組織改革的建議文件》，http://www.mofcom.gov.cn/article/jiguanzx/201905/20190502862614.shtml，訪問日期：2020年4月27日。這一立場也同樣適用于國際多邊海關體制。這是由于多邊貿易體制的重要組成之一就是多邊海關體制。多邊海關制度的重要性不僅在于其性質決定了國際貿易制度是否開放、公平和便利，而且在于其構成了多邊貿易制度的談判和具體內容的基礎。WTO 和WCO 早已在國際海關規(guī)則和貿易便利化領域開展了多方面的合作。因此，在全球多邊海關治理體系中踐行我國所倡導的多邊貿易自由立場的具體方式之一就是支持《經修正的京都公約》的現(xiàn)代化，支持國際多邊海關制度的便利化。

（2）國際多邊海關體制改革可成為多邊貿易體制改革的突破點

我國提出，努力促進以世界貿易組織為核心、普遍、以規(guī)則為基礎、開放、非歧視、公平的多邊貿易體制。深化經貿合作，維護多邊貿易體制的權威和效力。?《一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會聯(lián)合公報》（全文），http://www.xinhuanet.com/world/2017-05/15/c_1120976819.htm，訪問日期：2020年4月27日。那么在當前WTO體制改革進程停滯不前、權威性弱化的背景下，多邊海關制度領域的立場與具體參與能力與水平則是我國多邊便利化立場的具體踐行。簡化與協(xié)調的全球多邊海關規(guī)則是多邊貿易體制的重要支撐。中國海關在公約全面審議中，作為全球海關治理制度改革的積極推動者，致力于多邊國際海關制度現(xiàn)代化與便利化，可以成為我國支持與發(fā)展普遍性多邊貿易體制立場的一個重要突破口。

2.增強我國海關對國際多邊海關治理機制及條約全面審議進程的控制力

在全球多邊海關治理體系中踐行多邊主義理念，可表現(xiàn)為對全球治理規(guī)則改革的積極參與或主導。

作為具體海關規(guī)則制定與修改的參與者較為容易。因為積極深度參與其中，在每個具體海關領域（如自由區(qū)、加工貿易、AEO 或海關科技等）中提出具體制度的改革建議，只要國內有相對成熟的實踐和立法就可以做到。

但是如果想成為主導者，則需要具有海關制度體系整體性輸出、主導規(guī)則發(fā)展進程以及未來全球規(guī)則運行模式構建的能力。這種能力是要在提出國際貿易或海關制度實現(xiàn)范式變革，推動經濟全球化開放、包容、普惠、平衡、共贏的理念的基礎上，推出改革后的具體治理范式，設計出開放、包容、普惠、平衡、共贏的國際海關體制運行模式。

當前，我國海關在具體海關規(guī)則（如跨境電商、自由區(qū)、原產地規(guī)則等）方面已經具有一定的國際話語權和制定能力，但在主導全球國際海關治理體系方面的實踐積累尚不足。我國海關需要對《經修正的京都公約》的運行機制、決策機制、當前全面審議和今后可能的修訂進程及其合法性問題進行進一步的了解和考慮，增加自身對當前全面審議和未來修正進程的控制力。

否則，無論我國在全面審議中提出多少具體海關規(guī)則的提案，或者無論是我們反對了多少不利于我國的外方提案，也不會影響到原國際多邊海關治理機制的運行，而只是支持了當前全面審議主導者的工作，只是追隨了他們的腳步。

（四）對我國海關在公約全面審議磋商中的具體策略建議

1.對公約全面審議進程的把握和對機制的優(yōu)化

（1）要求澄清當前公約全面審議的機制與進程的存疑之處

當前公約全面審議存在諸多合法性存疑之處（具體見本文第一部分）。甚至為了繞開合法性問題，即使實際是在做有關修正公約的工作，也僅是自稱為“全面審議”。因此，我國海關可正式向WCO、公約管委會以及全面審議工作組提出澄清全面審議工作組的設立、職能來源以及運行機制的合法性說明。根據(jù)其回復的內容，對照《經修正的京都公約》主約自然可以分辨全面審議的合法性。

我國要求澄清當前公約全面審議的機制與進程的存疑之處，并不是為了阻礙公約的修改或現(xiàn)代化進程，而是為了在國際條約法和國際組織法框架下，厘清我國如何有理有據(jù)地把握公約當前的全面審議進程，從而確保公約全面審議之后，能夠形成有利于我國國際貿易發(fā)展的國際多邊海關體制和具體海關規(guī)則。

（2）以是否為公約締約方為標準，區(qū)分WCO 成員及其建議在全面審議中的不同地位

國際海關公約是由締約方共治的一種契約。締約方才有權共同決定公約的存廢改，但是當前全面審議的參與方不僅有公約的締約方，還有公約的非締約方，而且非締約方也有權作為某個分組的牽頭人。同時，對于公約哪些領域需要修正的建議，公約的締約方和非締約方在工作組中居然具有同樣的提出建議的權利，而且只要是WCO 成員的建議，都稱為“提案”。但根據(jù)《經修正的京都公約》主約，只有“各締約方的主管機構”才能提出公約修正的提案。締約方提案的提出將可能引起公約修正程序的正式啟動。其他的任何非締約方，即使可以列席公約管委會，也只能作為觀察員，可以表達觀點，但無權對公約的修正提出“提案”。

因此，我國海關可以建議全面審議工作組中的參與方，應當以是否為公約締約方為標準，區(qū)分WCO 成員在全面審議中的不同地位。只有締約方可以提出公約修正主題與領域的“提案”，這些“提案”必須在工作組中進行充分考慮和討論。其他非締約方的WCO 成員只能提出“建議”，這些“建議”并不是工作組必須考慮的內容。

（3）對外部利益相關者參與機制的改進

在全面審議中的一個明顯特點是外部利益相關者的參與。這本身沒有問題，因為當前私主體參與國際公共事務已經成為了一種現(xiàn)實。但是，在WCO 中這些私主體參與的機制和方式存在問題（具體見本文第一部分）。我國海關可建議作如下改進：

一是區(qū)分外部利益相關者建議和公主體建議之間的不同法律地位。當前商界、學術界和相關國際組織等不僅可以參與工作組會議中特別為其設定的單元，而且這些外部利益相關者的建議也與締約方、WCO 成員所提出的建議一樣稱為“提案”（proposal）。建議區(qū)分公主體和私主體建議在國際政府間治理機制中的不同的名稱和效力。

二是外部利益相關者選取應當具有普遍性和代表性。當前在WCO 的對外公開的官方網站上未能獲得召開全面審議工作組會議及其報名的任何信息，實際參會的外部利益相關者的代表性不足。我國海關可建議工作組公開外部利益參會的信息，公布報名參會和提出建議的條件與標準。這樣不僅有利于外部利益相關者具有普遍的代表性，也有利于我國的商界能夠獲得直接向工作組表達建議的機會。

（4）利用好現(xiàn)行公約嚴格修正和生效的程序

公約主約嚴格的修正程序具有兩面性，雖然其不利于公約的及時更新，但有利于締約方防止不利于己的公約運行機制和海關基本原則的國際化。所以，對我國而言，公約嚴格的修正和修正案生效程序是防止不利于我國的公約運行機制和海關制度產生及生效的最后兩道道防線。

一是利用好公約修正案建議的通過程序。如果公約修正案建議的內容對我國存在嚴重不利影響，則我國可在公約管委會議定修正案的程序中，明確提出反對。由于修正案建議的議定通過首選協(xié)商一致，次選三分之二多數(shù)表決通過，則我國的明確反對將使得修正案建議的表決只能采取參與表決的締約方三分之二多數(shù)通過的方式，從而使得公約修正案建議的通過具有相當?shù)碾y度。

二是利用好公約主約修正案的生效程序。公約主約生效程序非常嚴格，需要“參加提出修正案建議的管理委員會會議的締約方交存接受文件的十二個月后對各締約方生效，條件是自這類修正案發(fā)送之日起十二個月內沒有締約方提出反對”。因此，我國海關務必要出席“提出修正案建議的管理委員會會議”，從而獲得一票否決權。行使一票否決權后，公約修正案可以生效的最多是總附約或專項附約（即海關制度的原則與具體規(guī)則），而不能改變公約的運行機制。

2.對于未來公約運行機制改革方面的平衡之策

（1）支持現(xiàn)行公約結構

當前主約、總附約和專項附約相結合，具有硬效力的公約條款和具有參考作用的軟法指南相結合的方式是較為科學的設計。此公約結構的設計兼顧了公約的約束力和靈活性、公約的接受度和締約方的選擇權、公約對締約方國內海關制度的協(xié)調能力和公約獲得締約方國內批準的可能性。

因此，除非能夠有更為平衡和兼顧的公約結構的提案，否則沒有必要改變現(xiàn)行公約科學的結構設計，從而可以確保我國海關對接受公約體系中具體國際海關制度的選擇權。

（2）同意引入相對平衡的公約更新機制，避免公約被頻繁修正或更新

英國國際法學家安托尼·奧斯特在其《現(xiàn)代條約法與實踐》中提出：“條約的修正是一個具有重大實際意義的問題，而且始終需要在起草條約時就予以認真的考慮，此后再考慮就為時太晚。……修正一項多邊條約則可能產生多方面的問題。……一項多邊條約可能有150個之多或更多的當事國，而且是無限期的。這些因素導致了兩個基本問題。首先，同意修正以及隨后使其生效的過程幾乎與談判該原始條約并使之生效一樣困難。其次，由于它們的長期性，多邊條約可能更需要進行修正。”?[英]安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實踐》，江國青譯，中國人民大學出版社2005年版，第205頁。

作為國際多邊海關制度的基礎，公約需要在穩(wěn)定和現(xiàn)代化之間尋求平衡，公約需要引入一個折中的更新機制。引入定期更新機制就要改變公約當前的修正規(guī)則，并制定一套相對容易的修正和修正案生效規(guī)則。因此，要把握住更新周期和更新程序的難易程度，更新周期不易太短（如少于5-7 年），更新程序不能過于簡便，這樣確保公約可以更新，但又不至于頻繁更新。

（3）謹慎對待引入締約方執(zhí)行公約的評審監(jiān)督機制的提案

從理論上說，為了確保公約在締約方境內得到有效執(zhí)行，可以采取公約執(zhí)行的評審監(jiān)督機制。但如果公約引入了更新機制，即使公約第一次修正后的制度與我國的國內制度不沖突，我國有能力完全執(zhí)行，也并不意味著經過多次修正后的公約與我國的國內法完全契合。為了使得國內法符合國際規(guī)則本身就是一種成本，再加之公約執(zhí)行的評審監(jiān)督機制，則會進一步加重締約方的履約成本和負擔，增加了國際義務的不確定性。

3.對具體海關制度的修正提案的策略

（1）內外雙重比較聯(lián)系下形成適當?shù)奶岚?/p>

當前我國的國內海關法正在醞釀修改，國內通關流程及其配套措施的改革也正在進行。因此，國際國內的海關根本法都處于動態(tài)變化發(fā)展中。但是，如果我國支持公約全面審議并希望其成功，就要前瞻性地考慮修改后的海關法和通關流程與修正后的國際海關法的一致性。

雖然全面審議最終報告的文本難以準確預測，但其更新的方向是可預測的，不外乎當前一些先進的外國海關制度的國際化或是將認同度高的軟法硬法化而已。因此，我國只要在今后的海關法修改中兼顧對比外國先進做法和國際主流實踐，不僅有利于制度的互聯(lián)互通，也有利于我國國內法與國際法的同步發(fā)展。

（2）警惕公約修正案中對其他WCO 文件與工具的援引

由于公約的條文有限且不易被修改，為了增加公約的靈活性，當前國際條約法的常用方式是通過公約（硬法）條文援引某項沒有約束力的文件（如WCO 的指南等）或沒有生效的公約（如WTO 的《TRIPS 協(xié)定》中援引WIPO 體系下的未生效的《華盛頓公約》），甚至會模糊地援引某個體系或某一類法律文件。這種通常被稱為“將軟法硬法化”的做法，是為了規(guī)避條約較為困難的修改程序，也賦予軟法以硬效力，同時還無形中擴大締約方的法律義務的一種新技巧。

在提案中的此類援引，有的是明確指向了某個WCO 或其他組織的軟法工具（如WCO數(shù)據(jù)模型、WCO 放行時間研究、《經修正的京都公約》工具包（RKC tool kit）），有的是模糊援引（主要的WCO 文件與工具，“main WCO tools and instruments”）。這種做法如真能寫入公約約文，則如欲改變締約方義務，公約本身不用再做修改，僅修改公約所援引的軟法即可。這是變相和隱晦地改變締約方義務的技巧性做法。

在公約全面審議的提案中，此類明確和模糊援引的技巧也被頻繁地使用，分散存在于各種提案中。

公約中將軟法條文重述和僅援引軟法名稱具有不同結果。例如，提案中建議將SAFE 標準框架納入公約，但將SAFE 框架標準納入公約的方式不同。如提案中建議將SAFE 框架的條款在公約中加以明確復述，則締約方的義務是確定的。但如僅是援引SAFE 框架的名稱，而該框架是不定期更新的（至今已是第4 版），即使公約條文并未改變，但締約方的義務隨著SAFE 框架內容的更新而變化，這使得締約方義務處于不確定和不可預見的狀態(tài)。

因此，我國在全面審議中，應當警惕公約修正案中對其他WCO 文件或國際組織的文件工具的援引，仔細篩選外方提議列入公約條文的其他法律文件與工具的實體內容，從而決定是否同意其列入修改公約的提案。

（五）對我國海關在國內執(zhí)行公約的建議——以更加開放的心態(tài)，從形似走向神似

1.整體而完整地理解與落實公約精神

我國為了滿足國際義務進行國際海關法簡單移植的過程在入世前后已經完成。當前，為了我國在國際海關治理體制中具有話語權和主導能力，我國國內制度本身的國際協(xié)調和現(xiàn)代化也必須是具有示范性的，需要適當轉變“利用法律的空白與灰色地帶擴大自身的自由度”的習慣思維。在將國際法轉換為國內法時，應考慮整體而完整地理解《經修正的京都公約》的精神實質，實現(xiàn)公約目標，將公約中簡化與便利化精神切實落地。?參見朱秋沅：《展品暫準進境國際法比較及其對我國的立法建議》，載陳暉主編：《海關法評論》第八卷，法律出版社2018年版，第74-76頁。

同時，在將國際法本土化的過程中，不應當將國際義務的履行局限在最低限度上。在國內實施公約或立法借鑒時，不能囿于專項附約中有限的標準條款。公約總附約中規(guī)定了適用于每一專項海關制度的基本原則（也是每個締約方必須接受的條款），而且代表著海關制度的協(xié)調與簡化的前沿與最佳實踐恰恰都包含在建議做法條款和無約束力的指南中。將這些內容列入建議條款或無約束力的指南不是因為其做法不成熟或實踐不成功，而是為了增加《京都公約》的彈性和接受度，是出于國際條約法實踐方面的考慮。因此，國內立法時，可以將公約的總附約、專項附約與每章《指南》結合理解。?考慮到正式的約文對接受的締約方具有強制性的法律約束力，一些當時具有前瞻性的先進做法并沒有寫入約文，而是列入了《指南》，以供參考。如總附約第6章“海關監(jiān)管”法律條文只有10條（共2頁），而《指南》有42頁，列舉了監(jiān)管的原則、風險分析、實際查驗、審計以及組織機構、各種單據(jù)，最后還有案例研究。再如專項附約G中每個條款都具有詳細的，長達數(shù)十頁的指南?！督浶拚木┒脊s》各章《指南》都是一個整體，以闡述條款的背景，內容說明以及與其他公約的關系等?！吨改稀返倪\用中有以下一些特點值得注意：第一，每一章的《指南》都是一個整體，在參閱時不應割裂上下文之間的關系而應該通讀全文了解該章《指南》的全部內容。這種《指南》不能以某一法律條款具體對應《指南》中的某一條解釋，而需要通讀全文以便對國際上通行監(jiān)管做法有比較全面的了解。第二，有些章的《指南》一般是針對具體條款，在參閱《指南》時，該條上方一般標有相對應的法律條款編號。第三，某章《指南》中對某條款的解釋與另一章《指南》中的解釋有關聯(lián)，這時就要相互參看。

2.增加我國接受專項附約的數(shù)量

隨著我國經貿深度融入了全球價值鏈，我國國內海關法也必然是與國際規(guī)則總體協(xié)調的，否則海量貨物不可能跨越我國關境順暢而快速的流通。因此，在衡量是否接受和實施國際法律文件時，并不需要始終采取謹慎防御的心態(tài)。如果其條款有利于促進國內政策目標的實現(xiàn)，某國際法的原則精神與我國所需的立場一致的話，則可采取積極開放的態(tài)度考量其合理性，增加我國接受專項附約的數(shù)量，并予以本地化。雖然付出一定的國內法修改的成本，但會增加我國國內海關法與國際海關法的協(xié)調性，有利于促進我國的貿易便利化與營商環(huán)境的優(yōu)化。