王曉紅，朱殿驊

（1. 西安理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，西安710048；2. 西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 期刊管理中心，西安710100；3. 軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局 服務(wù)局，北京100009）

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)新時(shí)代堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度作出了總體安排。國(guó)家審計(jì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的有機(jī)組成部分，審計(jì)監(jiān)督在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要作用。中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度是在新中國(guó)恢復(fù)建立審計(jì)制度以來的實(shí)踐探索中逐步形成和完善的，是審計(jì)監(jiān)督的一般規(guī)律與我國(guó)實(shí)際情況相結(jié)合的產(chǎn)物，具有鮮明的時(shí)代特征和中國(guó)特色。黨的十八大以來，黨和國(guó)家就進(jìn)一步完善審計(jì)制度作出了一系列決策部署。2014年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》（以下簡(jiǎn)稱《框架意見》）和《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》及相關(guān)配套文件。黨的十九大以來，審計(jì)制度建設(shè)進(jìn)入深化期。十九大報(bào)告中明確提出，要“改革審計(jì)管理體制”，首次將審計(jì)制度寫入黨的代表大會(huì)報(bào)告。黨的十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）中提出，要“組建中央審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，同時(shí)對(duì)審計(jì)署的職能進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，標(biāo)志著審計(jì)制度發(fā)生了重要的歷史性變革。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)所作的《決定》中進(jìn)一步指出，要“發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用”，“推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”。

《決定》中明確，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)，這是審計(jì)工作的政治性。中央審計(jì)委員會(huì)的建立運(yùn)行，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入全面堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的新階段。進(jìn)一步健全和完善中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度，必須將堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終。獨(dú)立性是審計(jì)監(jiān)督區(qū)別于其他監(jiān)督方式的最根本特征，被譽(yù)為審計(jì)制度的靈魂。依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)是依法治國(guó)這一基本方略在審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是確保審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量效果的首要前提。在新時(shí)代背景下，為什么要設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)，堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)？堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)是否矛盾，是否會(huì)影響審計(jì)獨(dú)立性？如果說二者并不矛盾，那么又如何實(shí)現(xiàn)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)？這些都是推進(jìn)審計(jì)管理體制改革中必須首先予以厘清的重要理論和實(shí)踐問題。

當(dāng)前，研究國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的文獻(xiàn)相對(duì)豐富。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)胡澤君（2019）主編的《中國(guó)國(guó)家審計(jì)學(xué)》中對(duì)國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性特征作出了權(quán)威闡釋，認(rèn)為獨(dú)立的角色地位決定了審計(jì)機(jī)關(guān)能夠超脫部門利益的羈絆，從宏觀全局、前瞻視角來看待和分析問題，更加客觀公正地核查各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性[1]。王立彥（2019）從源自注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)理論的審計(jì)三方關(guān)系模型入手進(jìn)行分析，提出審計(jì)獨(dú)立性是審計(jì)有效性的必要條件，同時(shí)認(rèn)為審計(jì)獨(dú)立性包括絕對(duì)獨(dú)立性和相對(duì)獨(dú)立性兩個(gè)方面[2]。沈旭、黃溶冰（2017）分析了審計(jì)影響力和審計(jì)獨(dú)立性之間的相互作用關(guān)系，認(rèn)為審計(jì)獨(dú)立性既是審計(jì)影響力的構(gòu)成要素，同時(shí)審計(jì)影響力又會(huì)通過自我評(píng)價(jià)、外在壓力和長(zhǎng)期審計(jì)等因素反過來?yè)p害審計(jì)獨(dú)立性，在此基礎(chǔ)上提出了維護(hù)審計(jì)獨(dú)立性的措施[3]。關(guān)于國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性，更多的學(xué)者是從國(guó)家審計(jì)權(quán)的屬性角度出發(fā)，結(jié)合國(guó)家審計(jì)體制進(jìn)行研究，如胡智強(qiáng)（2009）[4]、魏昌東（2010）[5]等學(xué)者的研究成果。程乃勝（2017）提出應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)保持“監(jiān)審分立”的前提下進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)權(quán)的獨(dú)立性[6]。冀睿（2018）從監(jiān)察權(quán)和審計(jì)權(quán)關(guān)系的角度探討了國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)審計(jì)權(quán)的影響，并就進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)權(quán)的獨(dú)立性提出了建議[7]。朱殿驊（2020）通過對(duì)審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的比較研究，將新時(shí)代審計(jì)權(quán)的權(quán)力屬性歸納為十三個(gè)方面，其中獨(dú)立性等六個(gè)屬性為三者的共性特征，主動(dòng)性等七個(gè)屬性為審計(jì)權(quán)的個(gè)性特征，在對(duì)獨(dú)立性的分析上，借鑒運(yùn)用了Shimon關(guān)于司法獨(dú)立性的分析框架，從機(jī)構(gòu)的整體獨(dú)立、內(nèi)部獨(dú)立、主體人員的身份獨(dú)立、職業(yè)特權(quán)和職業(yè)倫理五個(gè)方面作了具體分析[8]。

相比之下，當(dāng)前關(guān)于堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的研究成果還相對(duì)較少。審計(jì)署原副審計(jì)長(zhǎng)孫寶厚（2018）結(jié)合黨的十九屆三中全會(huì)精神和中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議精神，提出了審計(jì)機(jī)關(guān)必須找準(zhǔn)并把握好“三個(gè)維度的角色定位”，即審計(jì)機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)，同時(shí)也是業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)；審計(jì)機(jī)關(guān)既是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，更是黨的工作機(jī)關(guān)；審計(jì)人員既是公務(wù)員、審計(jì)專業(yè)人員，更是黨員、黨的干部[9]。謝?。?018）通過分析認(rèn)為，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，同時(shí)也是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求的現(xiàn)實(shí)需要，側(cè)重從必要性的方面進(jìn)行闡釋，但對(duì)于如何加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)未作進(jìn)一步的論述[10]。戚閩粵（2019）認(rèn)為，審計(jì)委員會(huì)運(yùn)作的長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含頂層設(shè)計(jì)的組織保障機(jī)制、審計(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)制度、責(zé)任明確的審計(jì)報(bào)告機(jī)制、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的長(zhǎng)效機(jī)制和審計(jì)結(jié)果公開制度等，在此基礎(chǔ)上還就構(gòu)建審計(jì)委員會(huì)運(yùn)作的長(zhǎng)效機(jī)制提出了具體對(duì)策[11]。朱殿驊（2019）認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確審計(jì)委員會(huì)和各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)，可以考慮在《中央審計(jì)委員會(huì)工作規(guī)則》和省、市、縣級(jí)地方黨委審計(jì)委員會(huì)的工作規(guī)則的基礎(chǔ)上，探索從黨內(nèi)法規(guī)的層面制訂一部《中國(guó)共產(chǎn)黨審計(jì)委員會(huì)工作條例》，強(qiáng)化審計(jì)委員會(huì)這一黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的根本機(jī)制[12]。當(dāng)前，關(guān)于堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的研究成果還主要側(cè)重于思想認(rèn)識(shí)層面，對(duì)于具體制度機(jī)制層面的研究還相對(duì)較少。對(duì)于堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)之間的關(guān)系這一重大理論問題，還鮮有學(xué)者進(jìn)行研究，然而這又是新時(shí)代推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度建設(shè)所不可回避的重要問題。

二、問題提出：黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作和新中國(guó)恢復(fù)建立審計(jì)制度以來的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來就高度重視加強(qiáng)自身的廉政建設(shè)，而審計(jì)監(jiān)督是開展廉政建設(shè)的有效手段，早在革命根據(jù)地時(shí)期，審計(jì)監(jiān)督就在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下廣泛開展。新中國(guó)成立之后，受到一段時(shí)期特殊歷史環(huán)境的影響，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)一度被撤銷，直至八二憲法中重新明確我國(guó)實(shí)行審計(jì)制度。審計(jì)制度恢復(fù)建立以來，國(guó)家審計(jì)在規(guī)范財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、開展反腐敗斗爭(zhēng)、促進(jìn)制度機(jī)制健全等方面發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)也不斷強(qiáng)化自身建設(shè)，審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性得到有效提升，審計(jì)制度不斷朝著法治化的軌道發(fā)展。堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)都是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

（一）審計(jì)獨(dú)立性：一個(gè)普遍共識(shí)

獨(dú)立性是審計(jì)制度的靈魂?？v觀世界范圍內(nèi)各個(gè)建立了審計(jì)制度的國(guó)家，雖然在政治制度、行政體制、經(jīng)濟(jì)體制、思想文化、社會(huì)環(huán)境等各個(gè)方面千差萬別，但對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的重視是相通的。盡管根據(jù)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，當(dāng)前不同國(guó)家的審計(jì)體制被劃分為立法型、司法型、行政型和獨(dú)立型四種，但并不是獨(dú)立型審計(jì)體制下的審計(jì)獨(dú)立性就一定高于其他類型，也不是行政型審計(jì)體制下的審計(jì)獨(dú)立性就一定低于其他類型。當(dāng)前，對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的評(píng)價(jià)還難以形成統(tǒng)一的、可量化的標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于審計(jì)獨(dú)立性的追求已成為各個(gè)國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的普遍共識(shí)。1977年10月，世界審計(jì)組織（INTOSAI）第九屆大會(huì)通過的《利馬宣言——審計(jì)規(guī)則指導(dǎo)原則》（以下簡(jiǎn)稱《利馬宣言》）將審計(jì)獨(dú)立性作為國(guó)家審計(jì)的首要目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)范性的指導(dǎo)?！独R宣言》用三節(jié)的篇幅分別規(guī)范了最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、最高審計(jì)機(jī)關(guān)成員和官員獨(dú)立性，以及最高審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)獨(dú)立性?！独R宣言》中明確，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是國(guó)家整體的一部分，因此不可能實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的獨(dú)立，但是最高審計(jì)機(jī)關(guān)為完成審計(jì)任務(wù)的需要，仍必須具備功能和組織上的獨(dú)立性，最高審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立及其獨(dú)立性的重要程度應(yīng)在憲法中予以確認(rèn)。這一關(guān)于“審計(jì)入憲”的要求，對(duì)世界范圍內(nèi)國(guó)家審計(jì)制度的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響?！皩徲?jì)入憲”在聯(lián)合國(guó)的192個(gè)成員國(guó)的憲法中位置不同、隸屬關(guān)系不同、內(nèi)容不同，但已然成為現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)制度的重要標(biāo)志[13]。1982年，我國(guó)將審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容寫入了《憲法》的第九十一條和第一百零九條，為審計(jì)機(jī)關(guān)的恢復(fù)設(shè)立提供了憲法保障，實(shí)現(xiàn)了“審計(jì)入憲”。八二憲法第九十一條明確規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)”，雖然采取的是行政型的審計(jì)體制，但從憲法層面為審計(jì)獨(dú)立性提供了法律基礎(chǔ)。憲法和法律的規(guī)定是審計(jì)獨(dú)立性的“應(yīng)然狀態(tài)”，在實(shí)際工作中，審計(jì)獨(dú)立性受到多方面因素的制約，與法律要求和社會(huì)期望之間還存在著一定的差距。

審計(jì)制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的有機(jī)組成部分，本身也隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境動(dòng)態(tài)演進(jìn)和發(fā)展。在審計(jì)管理體制改革的過程當(dāng)中，黨中央和國(guó)務(wù)院也始終圍繞加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性，作出了一系列的改革部署安排。針對(duì)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)受到同級(jí)地方政府制約過多的問題，《框架意見》中提出要探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革。針對(duì)審計(jì)人員的職務(wù)化特征偏重、職業(yè)化特征不足、整體專業(yè)化水平還不夠的問題，《框架意見》提出了要推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，并制訂了《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家審計(jì)職業(yè)化建設(shè)的指導(dǎo)意見》作為《框架意見》的配套文件，明確了從建立審計(jì)人員分類管理制度、建立審計(jì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列、完善審計(jì)人員選任機(jī)制、健全審計(jì)職業(yè)崗位責(zé)任追究機(jī)制和健全審計(jì)職業(yè)保障機(jī)制等方面加強(qiáng)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。雖然今后一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)的基本架構(gòu)不會(huì)發(fā)生改變，但通過一系列的制度建設(shè)能夠不斷地強(qiáng)化審計(jì)獨(dú)立性。審計(jì)獨(dú)立性都是相對(duì)而言的，并不存在絕對(duì)的審計(jì)獨(dú)立，只要能夠保障審計(jì)監(jiān)督職權(quán)的有效行使，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在國(guó)家治理中的職能作用，就是審計(jì)獨(dú)立的理想狀態(tài)。

（二）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)：我國(guó)審計(jì)制度的最本質(zhì)特征

中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期就高度重視審計(jì)監(jiān)督工作。1922年初，毛澤東、劉少奇、李立三等中國(guó)共產(chǎn)黨人到安源路礦領(lǐng)導(dǎo)開展工人運(yùn)動(dòng)，組織成立了安源路礦工人俱樂部。1923年，俱樂部設(shè)立經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，下設(shè)審查部，負(fù)責(zé)審查俱樂部的一切經(jīng)濟(jì)收支，1924年8月又將審查部從經(jīng)濟(jì)委員會(huì)中劃出，單獨(dú)設(shè)立了經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)，專司審查經(jīng)濟(jì)職能。1925 年，共產(chǎn)黨員蘇兆征、鄧中夏領(lǐng)導(dǎo)下成立的省港罷工委員會(huì)專門設(shè)立審計(jì)局，還制訂了《審計(jì)局組織法》。1927年4月，黨的第五次全國(guó)代表大會(huì)后成立的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，就設(shè)立了中央審計(jì)委員一職。1933年9月，蘇區(qū)中央政府成立了審計(jì)委員會(huì)，隸屬于中央人民委員會(huì)。1934年2月，第二屆中央執(zhí)行委員會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華蘇維埃共和國(guó)中央蘇維埃組織法》，規(guī)定中央執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)中央審計(jì)委員會(huì)，與中央人民委員會(huì)、中央革命軍事委員會(huì)、臨時(shí)最高法庭相并列[14]。此后一段時(shí)期內(nèi)，雖然中央層面再未設(shè)立過類似的專門機(jī)構(gòu)，但審計(jì)工作始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下開展，審計(jì)更多的是作為政府的職能部門存在，黨組織通過同級(jí)政府間接領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作。2018年黨的十九屆三中全會(huì)通過的《改革方案》中明確，要組建中央審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。時(shí)隔近86年后，黨中央層面再次設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，其目的在于加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，國(guó)家審計(jì)事業(yè)邁入了新的發(fā)展階段。

新時(shí)代，黨中央明確了審計(jì)工作是一項(xiàng)涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局的重大工作的基本定位。為此，黨中央決定成立中央審計(jì)委員會(huì)，從政治上、組織上、制度上確立了黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將最大限度發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本制度優(yōu)勢(shì)，為充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在國(guó)家治理體系中的重要作用提供根本保證。堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，是黨長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)在審計(jì)工作方面的具體體現(xiàn)，是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的最本質(zhì)特征。

三、理論邏輯：深刻認(rèn)識(shí)堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)的辯證統(tǒng)一關(guān)系

堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)在審計(jì)工作領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是新時(shí)代開展審計(jì)工作所必須始終堅(jiān)持的政治原則。依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)是憲法對(duì)審計(jì)工作提出的根本要求，是依憲治國(guó)、依法治國(guó)在審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。黨的十九屆三中全會(huì)后，中央審計(jì)委員會(huì)組建并運(yùn)行，黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)得到顯著加強(qiáng)，那么堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是否會(huì)在一定程度上削弱審計(jì)獨(dú)立性，不利于審計(jì)權(quán)的依法獨(dú)立行使？運(yùn)用馬克思主義哲學(xué)的觀點(diǎn)方法進(jìn)行深入分析后可以發(fā)現(xiàn)，二者之間雖然存在著一定的張力，但這是當(dāng)前環(huán)境背景下思想認(rèn)識(shí)方面、制度機(jī)制方面尚且存在不足所導(dǎo)致的。從本質(zhì)上看，堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的必要性和正當(dāng)性

堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，是堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)在審計(jì)工作上的具體體現(xiàn)，是審計(jì)實(shí)踐工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是憲法和法律所規(guī)定的一項(xiàng)根本原則，具有深刻的理論、實(shí)踐和法律基礎(chǔ)。

1. 堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在審計(jì)工作上的具體體現(xiàn)

加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環(huán)節(jié)落實(shí)和體現(xiàn)[15]。審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，審計(jì)工作是一項(xiàng)涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局的重大工作，堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，是堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性的一個(gè)突出特點(diǎn)是黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，能夠確保審計(jì)工作站在黨和國(guó)家事業(yè)全局展開，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)方向開展監(jiān)督，繼續(xù)在促進(jìn)政令暢通、確保令行禁止、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)全面深化改革、促進(jìn)依法治國(guó)和推進(jìn)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用。

2. 堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是審計(jì)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

我們黨建立初期就高度重視審計(jì)監(jiān)督工作，審計(jì)在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、開展反腐敗斗爭(zhēng)方面發(fā)揮了重要作用，為保護(hù)紅色政權(quán)的成長(zhǎng)壯大發(fā)揮了重要作用。中華蘇維埃時(shí)期的中央審計(jì)委員會(huì)充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能作用，揭示和查處了一批財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)問題，向中央執(zhí)行委員會(huì)主席團(tuán)提交了一系列的審計(jì)結(jié)果報(bào)告，并將審計(jì)結(jié)果公布于中央蘇區(qū)的報(bào)紙《紅色中華》上，發(fā)揮了教育警示作用，使得蘇維埃政府成為了真正廉潔的政府。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，雖然黨中央層面未再設(shè)立類似審計(jì)委員會(huì)的專門機(jī)構(gòu)，但黨對(duì)審計(jì)工作的重視并未改變，不少解放區(qū)設(shè)有黨政軍負(fù)責(zé)人組成的審計(jì)委員會(huì)，為鞏固紅色政權(quán)、開展革命斗爭(zhēng)工作提供了保證。新中國(guó)成立后的一段時(shí)期內(nèi)，由于片面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)和左傾思想的影響，審計(jì)機(jī)關(guān)一度被撤銷，審計(jì)職能被并入各級(jí)政府財(cái)政部門，財(cái)政檢查（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮出審計(jì)監(jiān)督的職能作用。改革開放后，為及時(shí)制止各類財(cái)經(jīng)違法行為，規(guī)范財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，黨中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大開始醞釀恢復(fù)建立審計(jì)制度。1982年修訂的《憲法》中正式確立我國(guó)實(shí)行審計(jì)制度。1983年起，在黨中央和各級(jí)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，審計(jì)署和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)陸續(xù)成立，為審計(jì)工作的有效開展奠定了基礎(chǔ)。

3. 堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)具有堅(jiān)實(shí)的憲法和法律基礎(chǔ)

《憲法》第九十一條明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)由國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)。黨在國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中具有總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位，國(guó)務(wù)院在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)務(wù)院的職能部門之一，必然是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作?！秾徲?jì)法》第九條明確，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)工作上主要由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在行政管理上主要由本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，而本級(jí)政府又是在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的。根據(jù)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，審計(jì)署在深入調(diào)查研究和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上起草了《審計(jì)法（修訂草案征求意見稿）》，并于2019年3月向全社會(huì)公開征求意見。修訂草案征求意見稿中第二條明確，“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)”，“全國(guó)審計(jì)領(lǐng)域重大事項(xiàng)由中央審計(jì)委員會(huì)審議決定”，“地方各級(jí)審計(jì)委員會(huì)貫徹執(zhí)行中央審計(jì)委員會(huì)的決定，審議決定本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作重大事項(xiàng)”。當(dāng)前，《審計(jì)法》的修訂工作還在推進(jìn)之中，但從征求意見稿的內(nèi)容中可以看出，下一步《審計(jì)法》會(huì)將黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)作為一項(xiàng)根本原則通過法律條文的形式固化下來，為黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作提供更加堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)與審計(jì)獨(dú)立性之間的張力及其原因

堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，二者都是審計(jì)監(jiān)督所應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本原則，二者之間并不矛盾，是內(nèi)在統(tǒng)一的關(guān)系。然而，為什么還會(huì)有人認(rèn)為堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)影響審計(jì)權(quán)的依法獨(dú)立行使？筆者認(rèn)為，這與部分審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)踐工作中部分做法上的偏差有關(guān)，其本質(zhì)原因還在于相關(guān)制度和運(yùn)行機(jī)制不夠健全，使得二者之間存在著一定的張力。

1. 過度強(qiáng)調(diào)審計(jì)獨(dú)立性和片面強(qiáng)調(diào)黨政分開

審計(jì)獨(dú)立是《利馬宣言》所確立的最高審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)規(guī)則的重要內(nèi)容，被世界范圍內(nèi)所普遍接受和認(rèn)同。審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)是憲法對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的規(guī)范和保障。當(dāng)前，部分學(xué)者和審計(jì)實(shí)務(wù)工作者對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的認(rèn)識(shí)存在偏頗，認(rèn)為行政型審計(jì)體制的獨(dú)立性要絕對(duì)弱于立法型和獨(dú)立型，提升審計(jì)獨(dú)立性必然要改變審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，將當(dāng)前由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)改為由立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)①。審計(jì)獨(dú)立性永遠(yuǎn)是相對(duì)而言的，并不能說某一類審計(jì)體制的獨(dú)立性就必然要高于其他類型審計(jì)體制。審計(jì)獨(dú)立性是服務(wù)于審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量和效果的，如果脫離了具體的環(huán)境去片面強(qiáng)調(diào)審計(jì)獨(dú)立性，可能會(huì)適得其反。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)憲法確立的政治原則，如果審計(jì)工作脫離了黨的領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)即使具備再?gòu)?qiáng)的獨(dú)立性，也違背了憲法和法律的要求，更無從發(fā)揮其應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的職能和使命。

堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)二者關(guān)系的邏輯根源，是黨政關(guān)系問題。改革開放之前，我國(guó)借鑒的是蘇聯(lián)的政治體制，采取的是“黨政合一”模式。1978年，鄧小平同志根據(jù)幾十年黨政關(guān)系方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出了解決“黨政合一”和實(shí)行“黨政分開”的問題，其目的在于將政府的行政權(quán)從原來的“黨政合一”中分出來，確保政府職能獨(dú)立[16]。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在實(shí)踐中進(jìn)一步深化對(duì)黨政關(guān)系的認(rèn)識(shí)，提出“不能簡(jiǎn)單講黨政分開或黨政合一，而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件，不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”[17]。“正確理解和落實(shí)黨政分工，理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系”是黨的十九屆三中全會(huì)對(duì)正確處理黨政關(guān)系提出的新要求，對(duì)正確認(rèn)識(shí)和處理堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)的關(guān)系具有指導(dǎo)作用。當(dāng)前，仍有少數(shù)同志對(duì)黨政關(guān)系的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，片面地強(qiáng)調(diào)審計(jì)工作要堅(jiān)持黨政分開，審計(jì)工作是政府的職能，黨組織不應(yīng)過多介入。實(shí)際上，這一觀點(diǎn)是對(duì)鄧小平“黨政分開”觀點(diǎn)的誤讀，鄧小平同志從來都是在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下談?wù)摗包h政分開”問題的，他所提出的“黨政分開”是相對(duì)的分開，是建立在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下的分開，絕非照搬照抄西方的黨政關(guān)系模式。

2. 地方審計(jì)機(jī)關(guān)受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不足，對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)的依附性較強(qiáng)

造成黨的領(lǐng)導(dǎo)與審計(jì)獨(dú)立性之間產(chǎn)生張力的另一原因是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不足，對(duì)同級(jí)地方黨政機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的依附性。雖然《審計(jì)法》就確保地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性作出了一系列的規(guī)定，但某些規(guī)定還缺乏剛性約束，在實(shí)際運(yùn)行中難以發(fā)揮出預(yù)期的效果?！秾徲?jì)法》第十五條規(guī)定，“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見”，從字面上理解，地方政府任免審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見，但并非必須采納其意見，實(shí)際上給地方政府保留了較大的自由決策權(quán)。從實(shí)際運(yùn)行情況來看，地方審計(jì)機(jī)關(guān)在人事任免、經(jīng)費(fèi)保障等方面都受制于地方黨政機(jī)關(guān)，這在一定程度上對(duì)審計(jì)獨(dú)立性帶來了不利影響。當(dāng)前，省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理改革正在有序推進(jìn)，這一矛盾問題將隨著改革進(jìn)程得到一定程度的緩解。

3. 存在個(gè)別地方黨委和領(lǐng)導(dǎo)介入具體審計(jì)工作、對(duì)審計(jì)過程和結(jié)果施加影響的現(xiàn)象

當(dāng)前，在我國(guó)實(shí)行的行政型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)是作為同級(jí)地方政府的組成部門。由于保障依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)的相關(guān)制度機(jī)制還不夠健全，在實(shí)踐工作中還存在著個(gè)別地方黨委、領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某個(gè)正在實(shí)施或即將實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目作出指示，通過行政權(quán)力介入具體審計(jì)工作，以及對(duì)審計(jì)過程和結(jié)果施加影響的現(xiàn)象。黨委、領(lǐng)導(dǎo)直接介入具體審計(jì)工作，不僅違反了組織程序和組織原則，而且會(huì)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)帶來不利影響，尤其是在黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)這類直接評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)項(xiàng)目上，審計(jì)過程和結(jié)果受到地方黨委、領(lǐng)導(dǎo)介入的可能性更大。有全國(guó)政協(xié)委員形象地形容，“審計(jì)部門應(yīng)該每隔兩三年對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行一次常規(guī)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，但是這些企業(yè)老板找到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)說情，領(lǐng)導(dǎo)一干預(yù)，審計(jì)部門就只好‘干瞪眼’”[18]。為解決地方黨委、領(lǐng)導(dǎo)插手干預(yù)具體審計(jì)工作的問題，《框架意見》中提出要健全干預(yù)審計(jì)工作行為登記報(bào)告制度。當(dāng)前，各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)陸續(xù)建立起了干預(yù)審計(jì)工作行為登記報(bào)告制度，但在立法層次上不夠高，屬于地方審計(jì)機(jī)關(guān)的部門規(guī)章，缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一制度規(guī)定。

（三）堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)的辯證統(tǒng)一

新時(shí)代，要把堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到審計(jì)工作之中，堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)落實(shí)憲法和法律要求，依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，首先需要從唯物辯證法的角度出發(fā)，正確理解和把握二者之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

1. 堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)是政治與法治的內(nèi)在統(tǒng)一

政治與法治之間本身是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。法律本質(zhì)上是一種政治措施，政治為法治提供依托和環(huán)境，政治為法治明確方向，法治模式中蘊(yùn)含了政治邏輯，法治道路中體現(xiàn)出政治立場(chǎng)[19]。堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，本質(zhì)上是政治與法治的內(nèi)在統(tǒng)一，堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是審計(jì)工作所必須始終堅(jiān)持的政治原則，依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)是以法治思維和法治方式將黨的意志貫徹到具體審計(jì)工作之中。黨的十九大報(bào)告中明確指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者統(tǒng)一于我國(guó)社會(huì)主義民主政治偉大實(shí)踐，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一是社會(huì)主義政治發(fā)展的必然要求。這一宏觀原則落實(shí)到審計(jì)工作方面，就是要堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。審計(jì)作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系當(dāng)中的一項(xiàng)重要制度安排，本身是為國(guó)家治理服務(wù)的，只有堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，才能將黨的意志宗旨貫徹到具體審計(jì)工作當(dāng)中和落實(shí)到審計(jì)監(jiān)督的末端。堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，必須依靠審計(jì)法治，即運(yùn)用法治思維和法治方式開展審計(jì)監(jiān)督工作，嚴(yán)格遵循憲法和法律的要求，依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，通過審計(jì)立法、審計(jì)執(zhí)法和審計(jì)守法將黨的意志宗旨轉(zhuǎn)化為審計(jì)制度，再將制度轉(zhuǎn)化為治理效能。

2. 堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)是前提性約束和目標(biāo)性約束的統(tǒng)一

堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)的前提，確保依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)則是黨領(lǐng)導(dǎo)開展審計(jì)工作的根本目標(biāo)，二者體現(xiàn)了前提性約束和目標(biāo)性約束的統(tǒng)一。堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一，黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作主要是管方向、管政策、管原則、管干部，而不是包辦審計(jì)機(jī)關(guān)的具體事務(wù)。堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，既不能存在該管的不敢管、不會(huì)管的狀況，又要摒棄對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的具體事項(xiàng)管得過多過細(xì)的做法，更要避免領(lǐng)導(dǎo)干部插手和干預(yù)具體審計(jì)事項(xiàng)。審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，是審計(jì)工作所要達(dá)到的法治目標(biāo)和愿景。堅(jiān)持依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，要做好審計(jì)立法，將黨在審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的政策和宗旨變成國(guó)家意志，并通過法律的形式固化下來；要做好審計(jì)執(zhí)法，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員要嚴(yán)格依法施審，確保審計(jì)權(quán)始終在法治軌道運(yùn)行；要做好審計(jì)守法，做好國(guó)家審計(jì)制度和審計(jì)法律法規(guī)的宣傳和教育工作，確保審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員嚴(yán)格依法行使監(jiān)督權(quán)力，確保審計(jì)監(jiān)督對(duì)象自覺依法接受監(jiān)督，確保相關(guān)部門積極配合審計(jì)工作。

3. 堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)是依規(guī)治黨和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一

堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，要求黨運(yùn)用法治思維和法治方式來領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作，確保黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律進(jìn)行。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《改革方案》中明確，組建中央審計(jì)委員會(huì)作為加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的具體載體，并且明確了中央審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)。2018年5月，中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議召開，會(huì)議審議通過了《中央審計(jì)委員會(huì)工作規(guī)則》《中央審計(jì)委員會(huì)辦公室工作細(xì)則》等文件，標(biāo)志著中央審計(jì)委員會(huì)正式建立運(yùn)行。隨后，省、市、縣一級(jí)地方黨委審計(jì)委員會(huì)也相繼成立。新體制下，各級(jí)審計(jì)委員會(huì)要嚴(yán)格依照其工作規(guī)則運(yùn)行，發(fā)揮其決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能作用?！吨醒雽徲?jì)委員會(huì)工作規(guī)則》《中央審計(jì)委員會(huì)辦公室工作細(xì)則》和各級(jí)地方黨委審計(jì)委員會(huì)制定頒布的相關(guān)制度規(guī)定，明確了相關(guān)審計(jì)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要職責(zé)、會(huì)議制度等內(nèi)容，為黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作提供了制度化的基本遵循。當(dāng)前，《審計(jì)法》的修訂工作還在有序推進(jìn)，從2019年3月公布的修訂草案征求意見稿中可以看出，堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)的根本原則和相關(guān)制度機(jī)制將會(huì)被寫入到《審計(jì)法》當(dāng)中，將黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)、原則和機(jī)制及時(shí)固化為法律條文，能夠更好地和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)相互銜接，確保了黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作法治化和依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，是依規(guī)治黨和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一在審計(jì)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

4. 堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)辯證統(tǒng)一于審計(jì)管理體制改革實(shí)踐之中

堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，不僅是理論命題，更是重要的實(shí)踐命題。當(dāng)前，我們黨面臨的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，就是通過全面深化改革，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。黨的十九大報(bào)告中作出了改革審計(jì)管理體制的決策部署，就是要通過改革解決制約審計(jì)監(jiān)督效果的體制機(jī)制問題，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。在推進(jìn)審計(jì)管理體制改革的過程當(dāng)中，要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，努力構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度體系，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供高質(zhì)量的審計(jì)監(jiān)督服務(wù)。

四、實(shí)踐路徑：加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度建設(shè)的具體對(duì)策

新時(shí)代，正確認(rèn)識(shí)和把握?qǐng)?jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)的關(guān)系，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度建設(shè)，需要重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作。

（一）充分發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)功能作用，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代開展審計(jì)工作要始終堅(jiān)持的根本政治原則。要準(zhǔn)確把握?qǐng)?jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系，從政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)方面加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)避免黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)具體審計(jì)事項(xiàng)。要進(jìn)一步明確中央審計(jì)委員會(huì)和省、市、縣一級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)分工，明確哪些事項(xiàng)需要報(bào)中央審計(jì)委員會(huì)批準(zhǔn)，哪些事項(xiàng)屬于省、市、縣一級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)的決策范圍。在加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)方面，要引導(dǎo)審計(jì)系統(tǒng)的黨員干部自覺增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致。審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的具有全局性的重要政策和事項(xiàng)，要由中央審計(jì)委員會(huì)作出決策。在加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的思想領(lǐng)導(dǎo)方面，要在審計(jì)機(jī)關(guān)開展好“不忘初心、牢記使命”主題教育，牢固樹立“責(zé)任、忠誠(chéng)、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)”的審計(jì)人員核心價(jià)值觀，確保審計(jì)人員嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)“八不準(zhǔn)”工作紀(jì)律和各項(xiàng)廉潔紀(jì)律。在加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)方面，應(yīng)充分發(fā)揮各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組織功能作用，嚴(yán)格落實(shí)民主集中制、請(qǐng)示報(bào)告制度、黨內(nèi)組織生活制度等黨的組織制度。要充分發(fā)揮審計(jì)組臨時(shí)黨支部功能，確保做到審計(jì)工作開展到哪里，黨組織就建到哪里，組織生活就開展到哪里，做到組織程序不缺失、支部作用不缺位、廉政教育不斷檔。

（二）進(jìn)一步深化審計(jì)管理體制改革，努力構(gòu)建符合國(guó)家治理現(xiàn)代化需要的審計(jì)制度體系

《框架意見》及相關(guān)配套文件從八個(gè)方面對(duì)完善審計(jì)制度作出了部署和安排，目前有些改革部署已經(jīng)初步完成，有些還在有序推進(jìn)當(dāng)中，有些還需要通過法律法規(guī)予以固化。當(dāng)前，全面深化改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，需要面對(duì)和解決的更多是深層次體制機(jī)制問題，對(duì)制度建設(shè)提出了更高要求。為此，黨的十九屆四中全會(huì)就堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了決策部署。一是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要以黨的十九屆四中全會(huì)精神為引領(lǐng)，深入推進(jìn)審計(jì)管理體制改革，加強(qiáng)審計(jì)制度建設(shè)，努力構(gòu)建起符合國(guó)家治理現(xiàn)代化需要的審計(jì)制度體系，為審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。二是要進(jìn)一步健全審計(jì)全覆蓋制度，摸清審計(jì)對(duì)象底數(shù)，確保審計(jì)監(jiān)督縱向到底、橫向到邊，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)。三是要進(jìn)一步健全上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的制度，通過推動(dòng)《審計(jì)法》修改進(jìn)一步明確，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的任免應(yīng)當(dāng)事先征得上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)同意，任免省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)須事先征得審計(jì)署黨組同意。例如：進(jìn)一步健全請(qǐng)示報(bào)告制度，明確哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)請(qǐng)示，哪些事項(xiàng)需要報(bào)備，哪些事項(xiàng)需要報(bào)告；進(jìn)一步健全省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物集中統(tǒng)管制度，提升審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。四是要進(jìn)一步健全審計(jì)職業(yè)化制度，建立分類科學(xué)、權(quán)責(zé)一致的審計(jì)人員管理制度和職業(yè)保障機(jī)制，努力提升審計(jì)人員的專業(yè)化水平。五是要進(jìn)一步建立健全審計(jì)工作相關(guān)配套制度，充分保障審計(jì)權(quán)的依法獨(dú)立行使，促進(jìn)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，加強(qiáng)審計(jì)信息公開，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，提升審計(jì)監(jiān)督的透明度和公信力。

（三）加強(qiáng)不同監(jiān)督方式的統(tǒng)籌銜接，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系

黨的十九屆四中全會(huì)所作的《決定》明確要健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。新形勢(shì)下要做好審計(jì)監(jiān)督和其他監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)銜接，努力形成監(jiān)督合力。一是要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的銜接。審計(jì)監(jiān)督側(cè)重于對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督則側(cè)重于對(duì)人的監(jiān)督，二者一橫一縱，能夠形成嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)從宏觀視角發(fā)現(xiàn)和揭示問題的能力，提升審計(jì)在破解體制機(jī)制性問題、促進(jìn)法規(guī)制度健全方面的貢獻(xiàn)率，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性作用。二是要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督的銜接。在計(jì)劃安排上，要加強(qiáng)人大常委會(huì)年度重點(diǎn)監(jiān)督工作安排和年度審計(jì)計(jì)劃的統(tǒng)籌，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督特別是預(yù)算審查監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合，努力形成監(jiān)督合力。在監(jiān)督過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題和線索向人大機(jī)關(guān)反饋，提升人大監(jiān)督的針對(duì)性，人大機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)將調(diào)查了解到的信息反饋給審計(jì)機(jī)關(guān)。在結(jié)果運(yùn)用上，要落實(shí)《監(jiān)督法》中關(guān)于審計(jì)工作報(bào)告的要求以及《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見》中關(guān)于審計(jì)整改情況報(bào)告的要求，以人大監(jiān)督推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督的落地落實(shí)和成果轉(zhuǎn)化。三是要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和司法監(jiān)督的銜接，進(jìn)一步健全審計(jì)擬移交涉嫌違法問題線索的會(huì)商制度，確保審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)移交涉嫌違法問題線索。四是要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的銜接，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)信息公開廣度和深度，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的信息傳導(dǎo)功能，探索建立統(tǒng)一的審計(jì)信息公開平臺(tái)，為加強(qiáng)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督搞好信息服務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代，我國(guó)國(guó)家審計(jì)權(quán)兼具政治性和獨(dú)立性雙重屬性，其中政治性是新時(shí)代我國(guó)國(guó)家審計(jì)權(quán)的首要屬性，獨(dú)立性是國(guó)家審計(jì)作為專門經(jīng)濟(jì)監(jiān)督方式的本質(zhì)屬性，二者之間并非相互對(duì)立，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。本文從認(rèn)識(shí)論的角度理解和把握二者之間的邏輯關(guān)系，按照提出問題、分析問題和解決問題的邏輯路徑，運(yùn)用馬克思主義哲學(xué)的觀點(diǎn)方法，分析闡述了新時(shí)代國(guó)家審計(jì)權(quán)的政治性和獨(dú)立性之間的辯證關(guān)系，對(duì)于指導(dǎo)新時(shí)代國(guó)家審計(jì)實(shí)踐具有重要意義。通過對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度發(fā)展歷程的回顧可以發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)都是黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的最本質(zhì)特征，黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作具有堅(jiān)實(shí)的憲法和法律基礎(chǔ)。與此同時(shí)，由于相關(guān)制度和運(yùn)行機(jī)制還不夠健全，造成了黨的領(lǐng)導(dǎo)與審計(jì)獨(dú)立性之間還存在著一定張力，具體體現(xiàn)在過度強(qiáng)調(diào)審計(jì)獨(dú)立性和片面強(qiáng)調(diào)黨政分開、地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)的依附性較強(qiáng)、個(gè)別地方黨委和領(lǐng)導(dǎo)介入具體審計(jì)工作等方面?？傮w上看，堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)是政治與法治的內(nèi)在統(tǒng)一，是前提性約束和目標(biāo)性約束的統(tǒng)一，以及依規(guī)治黨和依法治國(guó)的統(tǒng)一，堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)辯證統(tǒng)一于審計(jì)管理體制改革實(shí)踐之中。

準(zhǔn)確理解和把握新時(shí)代國(guó)家審計(jì)權(quán)的政治性和獨(dú)立性之間的辯證關(guān)系，對(duì)于推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度建設(shè)具有一定的指導(dǎo)意義。下一步，統(tǒng)籌堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度建設(shè)，可以從以下幾個(gè)方面重點(diǎn)發(fā)力：一是充分發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)功能作用，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)；二是進(jìn)一步深化審計(jì)管理體制改革，努力構(gòu)建符合國(guó)家治理現(xiàn)代化需要的審計(jì)制度體系；三是加強(qiáng)不同監(jiān)督方式的統(tǒng)籌銜接，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。

注 釋：

①人民代表大會(huì)是我國(guó)的根本政治制度，立法權(quán)在我國(guó)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中居于統(tǒng)攝地位，這就客觀決定了將來即使能夠突破行政型審計(jì)體制，我國(guó)也不可能采取獨(dú)立型審計(jì)體制。