周愛民 王 亞

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

我國兒童福利大致經(jīng)歷新中國成立時期的救濟福利、計劃經(jīng)濟時期的單位福利、改革開放以來的社會化福利三個階段。安東尼·吉登斯認為社會理論本質(zhì)上是對社會的批判，是一種對社會現(xiàn)象的客觀反映（郎友興，2000）[1]。因此，盡管在不同時期，兒童福利理論有著不同的本質(zhì)內(nèi)涵，但總的來說，兒童福利理論和政策的發(fā)展變化決定著兒童福利發(fā)展的總體趨勢，兒童福利服務(wù)是衡量兒童福利發(fā)展水平高低的重要指標，對兒童熱點問題的探究有利于發(fā)現(xiàn)兒童福利仍需完善之處。兒童福利理論、兒童福利政策、兒童福利服務(wù)、兒童熱點問題這四個方面相互作用、相互影響，共同推動兒童福利事業(yè)的發(fā)展。

基于此，本文根據(jù)我國兒童福利理論、兒童福利政策、兒童福利服務(wù)以及近年來兒童福利研究的熱點問題這四個方面的研究趨勢變化，對我國兒童福利發(fā)展脈絡(luò)進行梳理，總結(jié)分析新時代我國兒童福利取得的成就和存在的問題，探究其未來發(fā)展趨勢，以期更好的促進我國兒童福利的發(fā)展。

一、兒童福利理論

我國學(xué)者們從不同學(xué)科與不同理論角度，對兒童社會福利問題進行分析研究。其中很重要的一個方面就是對兒童福利供給主體的探討，并形成一系列相關(guān)理論，為理解兒童問題和發(fā)展兒童福利理論奠定了堅實的知識基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)。

（一）國家責任理論

縱向來看，1949 年新中國成立至20 世紀90 年代初計劃經(jīng)濟解體，我國統(tǒng)一安排孤殘兒童的社會救助，該時期是我國兒童關(guān)系議題的初級發(fā)展階段；1991 年至2001 年，我國頒布多部與兒童相關(guān)的法律法規(guī)，兒童問題首次成為公共政策議題，該時期是國家兒童關(guān)系議題的發(fā)展階段；2010 年，《中國兒童發(fā)展綱要（2011－2020）》首次增加“兒童福利”章節(jié)，拉開了中國兒童福利時代的序幕，該時期是國家與兒童關(guān)系議題的成熟階段，我國兒童福利制度正式形成。國家責任理論不僅是我國兒童福利研究的重要理論基礎(chǔ)，也是西方國家兒童福利研究的重要理論支撐。有的西方學(xué)者把國家責任稱為國家親權(quán)，指國家居于無法律能力者（如未成年人）的君主和監(jiān)護人的地位，當兒童受到虐待或家庭無法給予兒童必要的保護時，國家應(yīng)進行干預(yù)保護（Bebbington & Miles,1989）[2]。

當前我國兒童福利理論與兒童福利供給主體雖然逐漸呈多元化發(fā)展趨勢，但不可否認的是國家在兒童福利演變過程中始終扮演著奠基者的角色，國家責任理論也可以看作是我國兒童福利理論最為核心和基礎(chǔ)的理論學(xué)說。當前我國關(guān)于國家責任理論的研究，主要集中在以下方面：一是該理論的內(nèi)涵研究。有的學(xué)者認為國家責任理論的基本假設(shè)是兒童是心智發(fā)育不全的人，國家作為兒童的 “最高監(jiān)護人”，要積極承擔國家在兒童福利中的尊重義務(wù)、保護義務(wù)和實現(xiàn)義務(wù)，使其免受侵害（吳鵬飛，2015）[3]。二是新時代該理論的重點內(nèi)容研究。黨的十九大報告做出“中國特色社會主義進入新時代”的重要政治判斷。根據(jù)時代的變化，學(xué)者們對新時代以國家責任理論為基點的兒童福利進行了大量研究，主要表現(xiàn)在更新兒童福利理念、建設(shè)多層次兒童福利制度、擴展國家承擔責任方式、構(gòu)建更加完善兒童法律機制等方面（黃曉燕等，2019）[4]。三是關(guān)于該理論的演變路徑研究。有學(xué)者提出以國家責任為基點的兒童福利經(jīng)歷了由國家和集體負責，到國家有限負責和家庭化，再到國家主導(dǎo)的兒童福利社會化的路徑演變（宣朝慶等，2019）[5]。由于我國兒童福利存在供給不足，缺乏提前預(yù)防、積極回應(yīng)和事后及時安排等問題解決機制，亟需兒童福利國家責任的重新回歸，這不僅強調(diào)國家以救助為主的兜底責任，更強調(diào)以補償、預(yù)防、保障為主的發(fā)展性責任。

（二）家庭責任理論

西方學(xué)者認為監(jiān)護人在兒童保護、兒童生活的穩(wěn)定性以及兒童福祉等方面發(fā)揮了不可替代的作用（Khushmand Rajendran 等，2015）[6]。福克斯·哈?。‵ox Harding,1996）認為父母是兒童照顧的主要承擔者，雖然需要國家的支持，但國家絕不可輕易剝奪父母的監(jiān)護權(quán)。目前我國學(xué)者關(guān)于家庭責任理論的研究主要集中于以下幾個方面：一是關(guān)于該理論的內(nèi)涵研究。學(xué)者們認為家庭是承擔兒童撫育的重要場所，家庭及家庭成員應(yīng)積極滿足兒童衣食住行、教育、健康和娛樂等福利需求（邊玉芳等，2006）[7]。二是關(guān)于以家庭為主的兒童保護體系研究。有的學(xué)者認為受家庭規(guī)模小型化、家庭資源差距化、家庭關(guān)系淡漠化和家庭教育功能弱化的影響，導(dǎo)致現(xiàn)代家庭對兒童保護功能大大減弱。所以，我國應(yīng)積極發(fā)展以現(xiàn)代家庭為中心的兒童保護政策，構(gòu)建以家庭為中心的兒童保護體系，讓家庭支持“復(fù)位”（趙芳等,2018；徐麗敏等，2019）[8][9]。三是以家庭責任理論為主的兒童福利國際研究。學(xué)者們通過橫向?qū)Ρ鹊难芯糠椒▽τ⒚赖劝l(fā)達國家的兒童福利進行深入研究，并在此基礎(chǔ)上提出我國兒童福利本土化的研究方向（滿小歐等，2015；方舒等，2019）[10][11]?？傊瑢W(xué)者們從不同的視角對以家庭責任理論為主的兒童福利進行了研究，認為家庭是兒童福利供給的責任主體，應(yīng)進一步擴展兒童家庭福利領(lǐng)域的研究與實踐。

（三）兒童權(quán)利理論

18 世紀法國啟蒙思想家盧梭從人權(quán)的角度提出兒童教育和兒童保護的重要性，為現(xiàn)代兒童權(quán)利理論的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。此后其他各國學(xué)者在不同學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)不斷完善并發(fā)展該理論。目前國際上普遍認為兒童權(quán)利與兒童福利的發(fā)展息息相關(guān)，可以通過經(jīng)濟福利、教育、健康、家庭和社區(qū)這五個指標綜合衡量一個國家的兒童福利和兒童權(quán)利的發(fā)展水平（The Annie E.Casey Foundation，2019）[12]。關(guān)于我國兒童權(quán)利理論的研究，學(xué)者們圍繞以下方面進行了探討：一是關(guān)于兒童權(quán)利理論的內(nèi)涵研究。有的學(xué)者提出我國兒童權(quán)利理論的理論基點是，兒童同其他公民一樣是獨立、自主、平等的生命主體，享有各項基本權(quán)利（劉曉玲，2016）[13]。二是關(guān)于該理論的演變路徑研究。有的學(xué)者認為兒童權(quán)利理論是人類文明發(fā)展到一定階段產(chǎn)物，并將我國兒童權(quán)利理論的發(fā)展劃分為兒童的附屬化理論階段、兒童權(quán)利的發(fā)現(xiàn)階段和兒童權(quán)利主體資格確立階段（段立章，2014）[14]。以該理念為指導(dǎo)，我國構(gòu)建了完整的中國兒童權(quán)利保護法律框架和政策框架。從以上眾多學(xué)者的研究中可以看出，兒童權(quán)利是多維度、立體的概念。從道德意義來看，兒童權(quán)利是一種理念；從社會結(jié)構(gòu)來看，兒童權(quán)利是一項制度；從社會文明來看，兒童權(quán)利又是歷史文化發(fā)展到一定階段的現(xiàn)象。

二、兒童福利政策

兒童福利理論實質(zhì)上是人們對于兒童生活狀況的理解，對兒童問題的基本共識，對這種價值引導(dǎo)和社會態(tài)度決定了兒童福利政策的演變趨勢。關(guān)于我國兒童福利政策的研究，學(xué)者們圍繞以下方面進行了探討：

一是關(guān)于兒童福利政策的內(nèi)涵研究。有的學(xué)者提出兒童福利政策是一套為兒童謀求幸福的方針或準則，其內(nèi)涵包括兒童福利需求的滿足、兒童權(quán)利的保障以及兒童保護工作等內(nèi)容（杜寶貴等，2016）[15]。二是關(guān)于兒童福利政策的問題研究。有的學(xué)者認為當前兒童福利政策體系在涉及覆蓋范圍、福利概念、執(zhí)行能力、福利政策的針對性上產(chǎn)生了種種問題，嚴重制約著兒童福利體系的縱向延伸（賈志科等，2019）[16]。三是關(guān)于兒童福利政策演變路徑研究。首先，要積極調(diào)整兒童福利在政策方針中的定位。在制定兒童福利政策前應(yīng)強化向兒童投資這一理念，使得兒童從福利的邊緣入口向社會政策的中心靠攏（萬國威等，2019）[17]。其次，積極推動兒童福利立法。兒童福利政策的轉(zhuǎn)向為兒童福利立法提供了動力，國家應(yīng)將政治目標轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，通過政策法律化的方式解決兒童日益增長的福利需求和兒童立法滯后的矛盾（吳鵬飛，2018）[18]。再次，要利用好大數(shù)據(jù)平臺優(yōu)勢。以家庭為基本單位，建構(gòu)以數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、監(jiān)測管理、可視化平臺于一體的兒童大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)兒童福利需求的精準識別（周鎮(zhèn)忠等，2019）[19]。最后，要把握好兒童福利政策變遷的規(guī)律，明確推動兒童福利政策變遷的內(nèi)在推動力（童小軍，2018）[20]。

通過以上研究可以看出新中國成立70 周年來，我國的兒童福利政策變化趨勢呈現(xiàn)以下特點：凸顯兒童福利和兒童權(quán)利保護的價值理念；從補救型福利政策向預(yù)防性福利政策轉(zhuǎn)變；填補兒童保護政策漏洞并聚焦監(jiān)護和安全問題；豐富和制度化兒童福利政策內(nèi)容；提升兒童保護政策層級（喬東平等，2019）[21]。

三、兒童福利服務(wù)

1929 年到1936 年是世界經(jīng)濟蕭條和恢復(fù)時期，這個時期也是兒童福利服務(wù)的重要轉(zhuǎn)型期，兒童福利服務(wù)更加注重組織化規(guī)劃、兒童福利私營服務(wù)和公共服務(wù)的資源整合。國際兒童福利服務(wù)的新時代為我國兒童福利服務(wù)的發(fā)展帶來了新契機。新中國成立以來，我國始終堅持“兒童優(yōu)先、共享發(fā)展”的兒童福利服務(wù)理念，兒童福利服務(wù)內(nèi)容不斷豐富，兒童福利保障服務(wù)能力不斷提升，兒童福利服務(wù)對象不斷擴大。但取得成就的同時我國兒童福利服務(wù)仍存在很多問題。學(xué)者們就目前我國兒童福利服務(wù)存在的問題提出以下觀點：

一是我國兒童照顧服務(wù)體系在服務(wù)范圍、服務(wù)對象、服務(wù)理念、服務(wù)資金等領(lǐng)域中缺乏必然聯(lián)系，亟需重新建構(gòu)新時代兒童照顧服務(wù)體系（岳經(jīng)綸等，2018）[22]；二是以兒童津貼制度、親職假以及托育服務(wù)為軸心的0—3 歲的兒童福利服務(wù)體系建設(shè)的不完善，使得0—3 歲兒童身心健康成長面臨極大風(fēng)險（吳航等，2019）[23]；三是家庭、社會和政府在福利服務(wù)提供過程中的角色定位和福利責任分擔模式不明確，難以構(gòu)建全方位的福利服務(wù)支持系統(tǒng)（高麗茹等，2019）[24]；四是我國專業(yè)化、高素質(zhì)兒童福利服務(wù)人員匱乏，兒童福利機構(gòu)能力提升力度和能力提升主動性有待加強（劉蘭華等，2017）[25]。

針對我國兒童福利服務(wù)建設(shè)過程中出現(xiàn)的一系列問題，學(xué)者們提出相關(guān)改善路徑。有的學(xué)者提出兒童福利服務(wù)建設(shè)應(yīng)與脫貧攻堅等社會政策相結(jié)合，通過積極地反貧困政策阻斷家庭貧困的代際傳遞，提升兒童福利服務(wù)的家庭供給能力（鄧鎖，2019）[26]；有的學(xué)者提出要進一步提升我國兒童福利服務(wù)的教育、保護和照顧等基礎(chǔ)性功能，重點關(guān)注我國的托育政策和服務(wù)（苗春鳳等，2019）[27]；還有的學(xué)者提出要創(chuàng)新兒童福利服務(wù)政策模式，基于兒童福利服務(wù)“最后一公里”政策模式，努力提升兒童福利機構(gòu)與服務(wù)社會化、專業(yè)化水平，創(chuàng)新政府購買與社會捐贈以激發(fā)社會組織活力，最終形成全方位的兒童福利服務(wù)社會支持系統(tǒng)（北京師范大學(xué)中國公益研究院，2017）[28]。總之，眾多學(xué)者不約而同的認為，兒童福利服務(wù)要跟隨時代發(fā)展趨勢，明確新時代兒童福利服務(wù)發(fā)展方向和路徑，不斷地對兒童福利服務(wù)體系進行部分重構(gòu)和完善。

四、我國兒童福利未來展望

（一）兒童福利研究新熱點——事實孤兒

近年來有關(guān)事實孤兒的悲劇接連發(fā)生，據(jù)不完全統(tǒng)計，2019 年我國事實無人撫養(yǎng)兒童約50 萬左右[29]。國外有的學(xué)者把這類兒童群體歸屬為孤兒，稱為邊緣化兒童（marginalized children）（Miroslava Chávez-García，2019）[30]。通過對國內(nèi)相關(guān)文獻梳理，我國關(guān)于事實孤兒的研究主要集中在以下方面：

一是關(guān)于事實孤兒的概念界定。有的學(xué)者提出事實孤兒概念是參照孤兒概念而來，具體指失去父母、查找不到親生父母或者因其他原因失去法定監(jiān)護人的日常照料，并且未被依法收養(yǎng)的兒童。受政策認定、傳統(tǒng)文化、社會變遷和家庭結(jié)構(gòu)等因素影響，學(xué)術(shù)界目前關(guān)于事實孤兒概念沒有統(tǒng)一的界定標準，這也是學(xué)術(shù)界目前亟待研究的問題（陳靜，2019）[31]。二是事實孤兒的現(xiàn)狀研究。學(xué)者們圍繞事實孤兒的家庭經(jīng)濟、日常照料、心理發(fā)展和社會支持等方面，對事實孤兒的生存現(xiàn)狀進行研究，認為事實孤兒面臨嚴峻的生存發(fā)展困境（王夢怡，2018）[32]。三是事實孤兒的福利研究。有的學(xué)者認為由于缺乏統(tǒng)一的事實孤兒社會救助政策方針，導(dǎo)致這類兒童在法律權(quán)益保護、日常生活照料、政策身份認定等方面面臨福利困境（王夢怡，2018）[33]?；诋斍笆聦嵐聝好媾R的福利困境，有學(xué)者提出要進一步擴大兒童福利保障范圍，從社會支持視角構(gòu)建事實孤兒的福利政策框架和福利保障機制（劉繼同，2016）[34]。

（二）我國兒童福利未來展望

事實孤兒的福利研究是中國特色普惠兒童福利建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國黨和政府歷來高度重視包括事實孤兒在內(nèi)的兒童福利事業(yè)，各政府部門立足實際，通過設(shè)立權(quán)威機構(gòu)、出臺法規(guī)政策、建立工作機制，逐步完善兒童福利體系。2019 年，民政部設(shè)立兒童福利司，統(tǒng)籌設(shè)計兒童福利制度；同年6 月，頒布《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，標志著我國從制度頂層設(shè)計方面真正將事實孤兒納入兒童福利體系之中，使得事實孤兒困有所助、棄有所養(yǎng)。我國對于事實孤兒的福利保障體現(xiàn)出新時代我國兒童福利理體系不斷完善、兒童福利保障機制不斷增強以及兒童福利服務(wù)不斷提升的發(fā)展趨勢，我國的兒童福利建設(shè)迎來大發(fā)展、大跨越的關(guān)鍵時期?？v觀新中國成立70 周年以來我國兒童福利發(fā)展，我國兒童福利未來發(fā)展具有以下趨勢：國家主導(dǎo)，完善兒童福利頂層設(shè)計；家庭支持，增強家庭福利供給能力；社會參與，不斷擴展兒童福利服務(wù)領(lǐng)域。