鄭 憲

(中央社會主義學院，北京 100081)

人民政協與人民共和國及我國的多黨合作制度一起成長，一起走過了波瀾壯闊的70年光輝歷程。70年來，人民政協在性質定位、組織形態(tài)、政治行為、精神面貌方面發(fā)生了巨大變化，經歷了三次大的轉型和飛躍?；仡櫿f性質轉變升華的歷程，對于貫徹十九屆四中全會精神，推進人民政協在國家治理體系和治理能力現代化中發(fā)揮更大作用，促進我國多黨合作和政治協商制度走向更加成熟、更加定型大有裨益。

一

從1949年9月人民政協宣告成立，至1954年9月全國人民代表大會召開前，是政協史上的第一個輝煌時期，也是人民政協組織發(fā)揮作用的特殊歷史時期。在這期間，人民政協代行人民代表大會職權，其性質既是國家政權組織，又是人民民主統一戰(zhàn)線的組織形式。在1949年籌備政協會議和協商建國期間，中國人民政治協商會議第一次全體會議宣布了人民政協的成立，通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》(以下簡稱《共同綱領》)，通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，決定了新中國的國體和政體，選舉產生了中央人民政府及其領導人，人民政協發(fā)揮了政治協商機構的功能，完成了建立新中國的歷史使命?？梢姡⑿轮袊倪^程中，人民政協具有政權組織和人民民主統一戰(zhàn)線組織的雙重性質。

第一屆全國人民代表大會于1954年9月召開，人民政協從此不再代行人大職權，人民政協由既是政權組織形式、又是統一戰(zhàn)線組織的雙重性質向人民民主統一戰(zhàn)線的組織、黨派性的協商機構轉變。當時關于政協的性質，在具有臨時憲法性質的文件《共同綱領》和政協章程中有明確表述，即政協是人民民主統一戰(zhàn)線的組織，但這樣表述存在以下不夠完善的地方，需要給予關注。

一是政協全體會議的召開，以政治協商的形式履行建國程序，完成了成立中華人民共和國的歷史使命，標志著政治協商在中國獲得了現代民主制度形式和組織平臺,民主協商在中國進入到一個新階段。雖然1949年通過的《中國人民政治協商會議組織法》規(guī)定的七項職權中，有四項是屬于政治協商的內容，但在一些重要文件中，人民政協作為政治協商機構的性質未能明示。比如《共同綱領》序言中僅明確，“由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表組成的中國人民政治協商會議，就是人民民主統一戰(zhàn)線的組織形式”。《共同綱領》對人民政協是民主協商機構的性質沒有表達，對政治協商活動中所體現的發(fā)揚民主的深刻思想內涵也未予涉及。

二是1954年第一屆人民代表大會召開后，人們對政協不再是權力機關、是否有存在必要、政協的地位是否下降等問題心存疑問。毛澤東專門召集部分黨內外人士進行研究座談，并寫下了《關于政協的性質和任務的談話提綱》，其中談到如果把全國委員會搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的。政協應當“是全國各民族、各民主階級，各民主黨派，各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統一戰(zhàn)線組織”，“是黨派性的機關”。(1)并且，他還在全國政協二屆一次會議召開前指出，“通過政協容納許多人來商量事情很需要”，這里否定了政協是國家權力機關，再次強調了政協是統一戰(zhàn)線組織的性質，表達了國家的事情需要大家來商量的意思，但對人民政協是各黨派、各族各界代表人士開展民主協商的機構，在界定人民政協性質時仍然沒有涉及，談話只對政協發(fā)揚民主的意思有所包涵。

三是1954年12月召開的全國政協二屆一次會議，通過的政協章程規(guī)定，“中國人民政治協商會議全國委員會根據中國人民政治協商會議章程的總綱，就有關國家政治生活和人民民主統一戰(zhàn)線的重要事項，進行協商和工作”(2)，對于人民政協的政治協商是發(fā)揚民主、體現人民當家作主的組織形式的思想還是不明確。其表現就是，老一輩革命家一方面明確提出人大召開后，不妨礙把國家大事拿到政協進行協商，另一方面又說人大召開后，政協留下的只是“政協本身的統一戰(zhàn)線作用”(3)。這種說法存在前后不一致、互相矛盾，給人以不夠嚴謹的印象。

總之，這一時期關于人民政協是統一戰(zhàn)線組織形式的性質是明確的，但是關于是發(fā)揚社會主義民主形式的性質，在新中國成立之初雖然一直在實行，但是還沒有得到重視。(4)或者說，對于政協團結的主題認識清晰，對于政協是發(fā)揚社會主義民主的組織形式的認識還比較模糊，還沒有提高到應有的高度去總結。

二

對于人民政協在國家政治體制中的重要地位，是發(fā)揚民主的一種形式的認識，始于改革開放以后，主要體現在領導人講話和1978年至2004年的幾次章程修改中，這是人民政協性質經歷的第二次歷史性轉變。

1978年鄧小平同志明確提出我國進入社會主義新時期，明確了新時期人民政協的性質和任務。同年3月，全國政協五屆一次會議召開，會議通過的第二部政協章程規(guī)定，“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會根據中國人民政治協商會議章程的總綱，就有關國家政治生活和革命統一戰(zhàn)線的重要事項，進行協商和開展活動”。(5)首次將人民政協開展民主協商的活動寫入章程。

1982年初，政協五屆五次會議召開，會上對政協章程做出重大修改，規(guī)定人民政協是愛國統一戰(zhàn)線的組織和發(fā)揚社會主義民主的重要形式。1989年下發(fā)的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》中明確，“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度”(7)，“人民政協是實行多黨合作和政治協商的一種重要形式”。憲法修正案(1993年)闡明，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度“將長期存在和發(fā)展”。與之相銜接，1994年全國政協修改的政協章程中，增補了人民政協“是中國共產黨領導的、多黨合作和政治協商的重要機構”的內容。2000年下發(fā)的《中共中央關于加強統一戰(zhàn)線工作的決定》，首次將“人民政協是愛國統一戰(zhàn)線的組織,是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”放在一起，成為人民政協性質三句話概括的首創(chuàng)。2004年，全國政協十屆二次會議第五次修改章程，把政協性質進行規(guī)范和調整，把三句話性質寫入章程。2006年頒發(fā)的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，是新中國成立以來對人民政協制定的第一部中央文件，文件肯定了人民政協的性質由“人民民主統一戰(zhàn)線的組織”一句話發(fā)展為三句話，即中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰(zhàn)線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。至此，對人民政協性質認識的第二次升華完成。

三

人民政協性質定位的第三次升華是在黨的十八大召開以后。

2013年，中共十八屆三中全會確定了我國全面深化改革總目標:即推進國家治理體系和治理能力現代化。2014年慶祝人民政協成立65周年，習近平總書記在大會的講話中指出，“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”。這是從黨中央層面第一次把“人民政協”同“國家治理”聯系起來，第一次從國家治理體系和治理能力現代化的高度認識政協性質，同時賦予人民政協新任務。在這個重要講話中，習近平總書記系統闡述了社會主義協商民主，明確人民政協是具有鮮明中國特色的制度安排，是國家治理體系的重要組成部分。

黨的十九大以后，關于人民政協是國家治理體系的重要組成部分、是具有中國特色的制度安排的思想被寫入政協章程，即2018年3月全國政協十三屆一次會議通過的《中國人民政治協商會議章程修正案》。在政協章程總綱部分，有兩個地方強調人民政協是國家治理體系的重要組成部分。一個是整體定位，即“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰(zhàn)線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”；另一個是“中國人民政治協商會議是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，要聚焦國家中心任務，把協商民主貫穿履行職能全過程，完善協商議政內容和形式，著力增進共識、促進團結，在推動協商民主廣泛多層制度化發(fā)展、推進國家治理體系和治理能力現代化中發(fā)揮不可替代的作用”。(7)表明了政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構與國家治理體系和治理能力現代化之間的邏輯關系。從而,實現了從實踐探索到理論升華的又一次飛躍。

人民政協的性質定位從“三個是”發(fā)展到“五個是”，實現了與時俱進，實現了從實踐探索到理論升華的又一個飛躍，同時也在更高的起點上為政協在新時代發(fā)揮專門協商機構的作用奠定了基礎。

所以說，習近平總書記關于“人民政協是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”論斷的提出，不僅為發(fā)揮人民政協專門協商機構的作用打下了堅實的基礎，而且為新時代人民政協堅持和加強中國共產黨的領導，搭建了用中國共產黨的創(chuàng)新理論團結教育引導各界代表人士的重要平臺，為人民政協在新時代完成肩負的新使命、實現新的飛躍創(chuàng)造了條件，對黨的人民政協理論發(fā)展作出了原創(chuàng)性貢獻。

綜上所述，我們可以得出以下幾點結論。

一是在人民政協的發(fā)展史中，對政協性質的認識經歷了一個逐步明確、逐步充實加深、逐步提高升華的歷史過程。由于認識的不斷提高，使人民政協的地位得以上升到國家治理體系和治理能力現代化的高度，從而擔負起更加重要的歷史任務?？梢灶A見，在今后的發(fā)展中，人民政協責任更加重大，使命更加光榮。

二是在人民政協的發(fā)展史中，人民政協經歷了從政權組織機構和統一戰(zhàn)線組織的雙重性質，到人民民主的統一戰(zhàn)線組織、政治協商機構的第一次轉型；經歷了從既是愛國統一戰(zhàn)線組織、共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，又是發(fā)揚社會主義民主的重要形式的第二次升華，政協發(fā)展成為國家基本政治制度和政治體制重要組成部分。進入新時代，人民政協的性質在統一戰(zhàn)線組織、多黨合作和政治協商的重要機構、社會主義民主的重要形式基礎上增加了“是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”的表述，實現了人民政協在國家制度結構中，從參與創(chuàng)立國家機構到國家治理體系重要部分的再次充實與升華。

三是隨著人民政協的性質從參與創(chuàng)立國家的機構到國家治理體系重要部分的擴展。其性質概括從“一個是”到“三個是”再到“五個是”的完整概括，人民政協在國家制度結構中的位置更加重要，在國家政治生活中的地位作用越來越不可或缺。過去老百姓說政協是“一塊大牌子，幾個老頭子，沒事找茬子”，說政協是“不說白不說，說了也白說，白說也要說”,現在變成了“政協必須說，說了起作用，越說越想說”。用汪洋主席的話說，政協是“一線單位”，體現了政協性質的發(fā)展對政協地位提升的影響。據此，我們可以得出結論，性質升華對地位提升是正相關的關系，對性質認識越清晰、越充分，其地位就越高、越重要，發(fā)揮作用的空間就越大、層次就越高，人民政協被賦予的任務和使命就越艱巨、越重大。這也是為什么十九屆四中全會公報中說，中國特色社會主義制度和國家治理體系是植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系，是具有強大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系的原因之一。

四

學習和落實黨的十九屆四中全會精神，我們應當如何理解政協性質發(fā)展的意義和作用呢？

首先，我們要對核心概念有清晰的理解。我們應該明確國家治理體系是比之于國家政治體制內涵更豐富的概念。國家政治體制是國家政權的組織形式，即執(zhí)政者采取何種形式組織自己的政權機關。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。習近平總書記把人民政協的性質從參與創(chuàng)立國家的機構、國家基本政治制度和政治體制的組成部分提升到國家治理體系的重要組成部分，這一論斷，一方面堅持了人民政協的固有屬性，另一方面又適應了新時代對政協的新要求，進一步豐富了政協作為國家政治制度重要載體、國家治理體制重要組成部分的內涵。

其次，習近平總書記關于人民政協“是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”(7)的論斷，是從國家治理的角度確定人民政協的性質和任務，是十八大以來關于人民政協的一大理論創(chuàng)新，是對黨的人民政協理論發(fā)展作出的原創(chuàng)性貢獻。這一論斷的提出，不僅為新時代人民政協用中國共產黨的創(chuàng)新理論團結教育引導各界代表人士，在共同思想基礎上化解矛盾、凝聚共識的新方位新使命創(chuàng)造了條件，而且為新時代發(fā)揮人民政協專門協商機構的作用、為新時代人民政協事業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的理論基礎。

再次，作為治理體系核心內容的制度，其作用具有根本性、全局性、長遠性，但是沒有有效的治理能力，再好的制度和制度體系也難以發(fā)揮作用。習近平總書記提出，要推動人民政協這一具有中國特色的制度安排更加定型、發(fā)揮好專門協商機構的作用，這為我們指明了新時代人民政協的發(fā)展坐標、努力方向。在這一重要思想指導下，只要人民政協積極探索創(chuàng)新，不斷拓展協商議政的廣度和深度，把人民政協的制度優(yōu)勢轉化為治理國家的能力，就能把海內外中華兒女實現中華民族偉大復興中國夢的智慧和力量凝聚起來。

學習習近平總書記關于人民政協性質的科學論斷，貫徹十九屆四中全會精神，促進人民政協工作，可以從以下三個方面把握。

第一，從完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的高度，把握習近平總書記的這一重大論斷。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央為黨和國家事業(yè)發(fā)展、人民幸福安康、社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安提供了一整套完備、穩(wěn)定、管用的制度體系，在指導全面深化改革的主要任務中取得了重大成就。習近平總書記從形成制度總體效應的高度，對完善和發(fā)展人民政協制度提出明確要求，這將對更好發(fā)揮人民政協作用，發(fā)揮政協作為實行國家基本政治制度的重要政治形式、組織形式的作用，產生深遠影響。

第二，從對人民政協是中國獨特、獨有、獨到的民主形式角度，把握新論斷的精神實質。這一重大論斷充分體現了對人民政協性質、主要職能、本質特征的深刻把握。人民政協作為專門協商機構，從參與主體、主要職能到工作理念、履職方式都同統一戰(zhàn)線緊密相關，同中國共產黨領導的多黨合作緊密相關，同政協擴大社會各界有序政治參與緊密相關。在中國共產黨領導下，各黨派團體和各族各界人士，以政協為專門協商的平臺共商國是，充分體現了它同人大的選舉民主相互補充、相得益彰的特色和優(yōu)勢，體現了它在國家治理體系中的地位和作用，彰顯了人民政協是中國獨有獨到的民主形式，這也是中國對人類政治文明進步貢獻的政治智慧。推動人民政協制度更加成熟、更加定型，其途徑主要是把協商民主貫穿于政治協商、民主監(jiān)督、參政議政三項職能中，通過制度化、規(guī)范化、程序化建設，堅持人民政協的性質定位。政協應以協商民主為主線，貫穿和統一于發(fā)揮專門協商機構作用的全過程、各方面，從而使人民政協履行職能更有效、更規(guī)范，更加能夠適應社會主要矛盾的變化和人民對美好生活的需要，更能體現新時代的要求。

第三，從把加強人民政協制度建設作為人民政協的新坐標、新方位、實現新使命的重要任務的高度落實這一論斷。落實習近平總書記交給新時代人民政協制度建設的重要任務，不僅要從人民民主、社會主義協商民主、統一戰(zhàn)線等宏觀層面去考慮，更要從實際出發(fā)到實踐中去，從具體的經驗出發(fā)深入研究、把握規(guī)律，把人民政協在中觀層面形成的一些概念固化為具體制度。要堅持問題導向，針對政協協商民主實踐中的新情況、新問題，進一步健全政協協商民主運行層面的制度，將綜合性制度與專門性制度、實體性制度與程序性制度的建設結合起來，為人民政協的事業(yè)發(fā)展作出新的貢獻。

結語

回顧人民政協性質充實拓展、創(chuàng)新發(fā)展的過程，充分認識性質升華對人民政協地位提升的影響，清晰認識人民政協在新時代的新方位、新使命的基礎和升華，唯愿以此對人民政協適應現代社會治理發(fā)展變化、推進人民政協協商民主制度改革、提高政治協商效能和履職能力，以及在國家治理體系和治理能力現代化中，為使中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度走向更加成熟、更加定型提供一點新的理論支撐。

注釋:

(1)中國人民政治協商會議全國委員會研究室、中共中央文獻研究室第四編研部編：《老一輩革命家論人民政協》，北京：中央文獻出版社，1997年，第184頁。

(2)朱訓、鄭萬通主編：《中國人民政協全書》(上卷)，北京：中國文史出版社，1999年，第201頁。

(3)周恩來：《人民政協重要文獻選編》(上)，北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009年，第205頁。

(4)參見張平夫主編：《人民政協概論》，北京：中央編譯出版社，2008年，第153頁。

(5)朱訓、鄭萬通主編：《中國人民政協全書》(上卷)，北京：中國文史出版社，1999年，第207頁。

(6)《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，《人民日報》1990年2月9日。

(7)《中國人民政治協商章程修訂案》，《人民日報》2018年3月28日。